馬瑩+甄志宏

摘 要：產(chǎn)業(yè)政策并非是政府理性設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，新聞媒體在其中發(fā)揮了重要影響。以促發(fā)對(duì)待外資產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的凱雷收購(gòu)徐工失敗案例為分析對(duì)象，透視由最早的自媒體“博客”引發(fā)的輿論大討論如何改變了中國(guó)對(duì)待外資的產(chǎn)業(yè)政策。該案中，博客、“兩會(huì)”、傳統(tǒng)媒體、政府“聽(tīng)證會(huì)”等層次不同的利益訴求表達(dá)渠道和決策機(jī)制，將民營(yíng)企業(yè)、行業(yè)外專家學(xué)者、社會(huì)公眾等原本處于決策機(jī)制之外的力量納入其中，改變了原先的力量對(duì)比，使得凱雷收購(gòu)徐工徹底喪失了合法性，并由此達(dá)成全社會(huì)的共識(shí)，完成政策范式的轉(zhuǎn)換，取消外資超國(guó)民待遇。

關(guān)鍵詞：媒體；輿論；社會(huì)建構(gòu)；企業(yè)并購(gòu)；凱雷；徐工

據(jù)中國(guó)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全年我國(guó)共對(duì)全球164個(gè)國(guó)家和地區(qū)的7961家境外企業(yè)進(jìn)行了非金融類直接投資11299.2億元人民幣，累計(jì)實(shí)現(xiàn)投資1701.1億美元，同比增長(zhǎng)44.1%。與此對(duì)應(yīng)，2016年全年中國(guó)實(shí)際利用外資8132.2億元人民幣，同比增長(zhǎng)4.1%，增速較上年同期回落2.3個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)對(duì)外投資在2016年全面超過(guò)利用外資，成為資本凈輸出國(guó)。這標(biāo)志著自上世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)奉行的通過(guò)鼓勵(lì)跨國(guó)公司并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)以吸引外資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

那么，從什么時(shí)候開(kāi)始，中國(guó)利用外資的政策發(fā)生了改變，是什么力量和機(jī)制引發(fā)了這樣的轉(zhuǎn)變，并最終推動(dòng)了中國(guó)企業(yè)完成了從“被并購(gòu)”到“走出去”的華麗轉(zhuǎn)身？

眾所周知，自改革開(kāi)放以來(lái)，外資一直是拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力之一，為了吸引外資，中國(guó)各級(jí)政府通過(guò)提供“超國(guó)民待遇”，鼓勵(lì)境外跨國(guó)公司投資和并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)。尤其是自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，跨國(guó)資本以國(guó)際戰(zhàn)略投資者身份并購(gòu)了大量國(guó)有企業(yè)，甚至在裝備制造業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)方面，也一度出現(xiàn)外資通過(guò)并購(gòu)行業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。而真正促發(fā)中國(guó)政府轉(zhuǎn)變對(duì)待外資態(tài)度的標(biāo)志性事件，則可以追溯到引發(fā)“國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全”全民大討論的那場(chǎng)凱雷投資與徐工集團(tuán)的并購(gòu)案。

全球私人股權(quán)投資機(jī)構(gòu)——?jiǎng)P雷投資集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱凱雷投資）與國(guó)內(nèi)裝備制造業(yè)龍頭企業(yè)江蘇徐州工程機(jī)械集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱徐工集團(tuán)）曾于2005年10月25日高調(diào)宣布達(dá)成并購(gòu)協(xié)議，凱雷投資收購(gòu)徐工集團(tuán)85%股權(quán)，待商務(wù)部等政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，并購(gòu)將正式開(kāi)始。然而并購(gòu)并非如雙方預(yù)期般順利，中國(guó)政府在“中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要”中要求轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略，突出強(qiáng)調(diào)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新能力，將振興裝備制造業(yè)列為推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重點(diǎn)。制度環(huán)境的變化也給原來(lái)被排除在并購(gòu)之外的民營(yíng)企業(yè)三一重工提供了制度性機(jī)會(huì)，利用這樣的機(jī)會(huì)，三一重工從新的發(fā)展戰(zhàn)略的立場(chǎng)出發(fā)，利用新興網(wǎng)絡(luò)媒體——博客為影響公眾的媒介，質(zhì)疑外資并購(gòu)的合法性，并進(jìn)一步要求改變外資、國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非對(duì)稱性地位。這樣的訴求經(jīng)由媒體的放大和公眾輿論的廣泛討論，演變成了一場(chǎng)限制外資并購(gòu)、保護(hù)國(guó)家安全的“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”。最終，社會(huì)運(yùn)動(dòng)中動(dòng)員起來(lái)的公共情感與貫徹國(guó)家新的發(fā)展戰(zhàn)略所要求的政策范式的轉(zhuǎn)換取得了廣泛的社會(huì)共識(shí)，一種新的政策范式或者市場(chǎng)主導(dǎo)觀念得以形成，這使得當(dāng)事雙方雖不斷修改協(xié)議，凱雷投資在新公司中的持股比例從最初的85%降至50%，再降至45%。這場(chǎng)“一波三折”的并購(gòu)也還是由于失去了依據(jù)原有發(fā)展戰(zhàn)略所獲得的合法性，最終以失敗收?qǐng)觥?/p>

2006年凱雷收購(gòu)徐工失敗案例被《華爾街日?qǐng)?bào)》評(píng)為外商投資進(jìn)入中國(guó)的分水嶺，此案之后，中國(guó)政府通過(guò)頒布調(diào)整利用外資政策和產(chǎn)業(yè)政策，逐步取消了外資企業(yè)在稅收等方面的“超國(guó)民”待遇，并對(duì)戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)外商投資和并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行明確限制。

一、產(chǎn)業(yè)政策的社會(huì)建構(gòu)：一個(gè)制度主義的分析視角

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論，也是2016年學(xué)術(shù)界和輿論關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)話題。圍繞產(chǎn)業(yè)政策的必要性，正反雙方或基于發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，或基于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原理，給出了各自截然對(duì)立的回答（林毅夫，2016；張維迎，2016）[1]。雖然出發(fā)點(diǎn)和結(jié)論針?shù)h相對(duì)，但是在筆者看來(lái)，雙方對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解，都存在著共同的局限性，即都將產(chǎn)業(yè)政策看作國(guó)家干預(yù)和政府理性設(shè)計(jì)的結(jié)果，而忽視了產(chǎn)業(yè)政策社會(huì)建構(gòu)的本質(zhì)屬性。

實(shí)際上，縱觀國(guó)內(nèi)外不同類型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，在國(guó)家干預(yù)和架構(gòu)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，國(guó)家并不能任意使用政策工具。國(guó)家運(yùn)用這些政策工具的能力受到認(rèn)知層面政策范式和規(guī)范層面公共情感的約束。認(rèn)知層面的政策范式限定決策者規(guī)劃方案的可選范圍，規(guī)范層面的公共情感賦予這些規(guī)劃方案以合法性，從而共同制約決策與制度變遷的方向與后果。[2]而媒體，尤其是新媒體，包括自媒體，作為重要的信息傳播平臺(tái)，在產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和轉(zhuǎn)換的特定節(jié)點(diǎn)上，往往可以發(fā)揮重塑認(rèn)知，凝煉共識(shí)的重要作用，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

從政策范式的角度看，凱雷并購(gòu)徐工發(fā)生于中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略由“以市場(chǎng)換技術(shù)”轉(zhuǎn)向“自主創(chuàng)新”。在此背景下，國(guó)家針對(duì)裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策范式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：即由相信比較優(yōu)勢(shì)理論，并以此為基礎(chǔ)奉行“市場(chǎng)換技術(shù)”的發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)給予外資“超國(guó)民待遇”的政策手段達(dá)到吸引外資入主國(guó)有企業(yè)的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾欧钜蕾噰?guó)家能力建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并以此為基礎(chǔ)推行“自主創(chuàng)新”發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)“限制外資”的政策手段達(dá)到產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的政策目標(biāo)。政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)手段的轉(zhuǎn)變，最終使得凱雷投資由收購(gòu)的主導(dǎo)者淪為參與者，并最終未能完成收購(gòu)。當(dāng)然，新的政策范式取代舊的政策范式并非一蹴而就。在新舊范式各自支持者進(jìn)行博弈的過(guò)程中，新的政策范式支持者，體現(xiàn)為支持新范式的決策精英和政府機(jī)構(gòu)，之所以獲得了改變政策的控制權(quán)，是因?yàn)橘x予新的政策范式在全社會(huì)層面以合法性的公共情感發(fā)揮著重要影響。

公共情感通過(guò)限定決策精英對(duì)于他們自己及其支持者來(lái)說(shuō)可接受的、具有合法性的規(guī)劃方案的可選范圍來(lái)制約決策和制度變遷。主要包括公眾意見(jiàn)、價(jià)值觀、規(guī)范、身份認(rèn)同以及“集體共享的期待”等，當(dāng)這些思想觀念成為廣為接受的社會(huì)事實(shí)，它們就會(huì)成為決策的重要約束力量。當(dāng)然，這些思想觀念不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)或者發(fā)揮作用，它們既需要關(guān)鍵行動(dòng)者，或者熊彼特所說(shuō)的制度企業(yè)家的創(chuàng)造和推動(dòng)，也需要借助特定的媒介平臺(tái)、渠道和機(jī)制使得它們得以傳播，并被公眾接受，成為理所當(dāng)然的公眾情感。

本案例中，以原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)李德水為代表的退休行政部門的前領(lǐng)導(dǎo)人扮演了政治企業(yè)家的角色，他們可以跳出原有組織部門的利益和結(jié)構(gòu)限制，向公眾推出外資并購(gòu)?fù){國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全這樣的議題，并經(jīng)主流媒體對(duì)重大政治事件的深入報(bào)道而迅速成為輿論焦點(diǎn)。以三一集團(tuán)總裁向文波為代表的民營(yíng)企業(yè)經(jīng)理人扮演了經(jīng)濟(jì)企業(yè)家的角色，他們利用了國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的制度性機(jī)會(huì)，將政治企業(yè)家拋出的公眾議題引領(lǐng)到關(guān)于外資、國(guó)企與民企在自主創(chuàng)新中的地位和作用的討論，經(jīng)由包括“博客”等新媒體在內(nèi)的大眾輿論媒介的進(jìn)一步傳播與放大，形成了一場(chǎng)引發(fā)域外專家學(xué)者乃至普通民眾參與評(píng)論與討論的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。在此過(guò)程中他們的思想被社會(huì)公眾所接受和認(rèn)同，成為“視所當(dāng)然”的社會(huì)共識(shí)，從而形成了具有約束性的公共情感，并限定了新的政策范式的可選范圍，最終促使決策機(jī)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策以適應(yīng)這一新的合法性的要求。

二、“兩會(huì)”：定調(diào)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)

“兩會(huì)”作為作為中國(guó)公眾最重要以及最受關(guān)注的政治決策機(jī)制，代表們對(duì)于時(shí)事熱點(diǎn)議案的討論成為主流媒體爭(zhēng)相報(bào)道的熱點(diǎn)。

2006年“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員、原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)李德水在接受新華社記者采訪時(shí)表示應(yīng)當(dāng)“謹(jǐn)慎對(duì)待壟斷性跨國(guó)并購(gòu)”，認(rèn)為如果任之自由發(fā)展，中國(guó)民族工業(yè)的自主品牌和創(chuàng)新能力將逐步消失，一大批骨干企業(yè)也將不復(fù)存在。同時(shí)，全國(guó)工商聯(lián)在“兩會(huì)”上提交了《關(guān)于建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全體系的建議》，表示“在跨國(guó)公司擴(kuò)大占有其他國(guó)家市場(chǎng)時(shí)，往往使被并購(gòu)企業(yè)所在國(guó)經(jīng)濟(jì)受到很大沖擊，甚至?xí){一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全”。[3]由李德水等“兩會(huì)代表”引發(fā)的有關(guān)規(guī)范外資并購(gòu)的政策諫言，立刻使全社會(huì)的輿論將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向外資并購(gòu)最嚴(yán)重的裝備制造業(yè)，凱雷并購(gòu)徐工一案作為正在審批中的典型案例，引起了政府部門、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界與公眾輿論的廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了巨大的爭(zhēng)議。

討論的焦點(diǎn)在于，“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略提出后，如果不對(duì)外資進(jìn)行一定的限制，那么在重點(diǎn)企業(yè)落入外資手中之后，國(guó)家將無(wú)法依托相關(guān)產(chǎn)業(yè)建立起創(chuàng)新體系，從而就缺乏了創(chuàng)新體系的支撐，“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略也就無(wú)從談起，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，使國(guó)家喪失競(jìng)爭(zhēng)力。

“兩會(huì)”之后，有關(guān)外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題持續(xù)成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，包括《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》《南方周末》《商務(wù)周刊》等在內(nèi)的大量主流財(cái)經(jīng)媒體針對(duì)這一外資并購(gòu)案做了深入的報(bào)道和分析，并邀請(qǐng)了行業(yè)外有影響的專家和學(xué)者參與到討論之中。發(fā)改委體改所國(guó)有資產(chǎn)研究中心主任高粱接受采訪時(shí)就明確對(duì)外資并購(gòu)危及自主創(chuàng)新基礎(chǔ)表示擔(dān)憂。[4]另有大量學(xué)者在報(bào)紙雜志上撰文針對(duì)這一問(wèn)題發(fā)表各自的看法，基本認(rèn)為應(yīng)該對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行一定的限制以保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

隨著社會(huì)輿論關(guān)于外資并購(gòu)?fù){國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全的討論的深入，發(fā)改委順勢(shì)而為，于2006年2月、6月先后兩次就并購(gòu)案展開(kāi)調(diào)查，主要內(nèi)容包括凱雷的收購(gòu)動(dòng)機(jī)、項(xiàng)目規(guī)范及日后的制度安排。[5]與此同時(shí)，起草出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于振興裝備制造業(yè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）實(shí)施細(xì)則，指出要“發(fā)展一批有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大型裝備制造企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)重大技術(shù)裝備的制造能力”。這表明，中央政府希望將裝備制造業(yè)發(fā)展為國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，通過(guò)扶持、建立一批重點(diǎn)企業(yè)作為創(chuàng)新平臺(tái)，研究并掌握一批真正擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)。

“兩會(huì)”期間媒體關(guān)于外資并購(gòu)案的熱議以及隨后發(fā)改委出臺(tái)的一系列政策措施，為凱雷和徐工在并購(gòu)中主導(dǎo)地位的轉(zhuǎn)換奠定了政策基礎(chǔ)。

三、“博客門”：民營(yíng)企業(yè)利益訴求

自媒體的出現(xiàn)，改變了原有的信息傳播方式和傳統(tǒng)媒體的格局。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，社會(huì)公眾人人都可以成為媒體人，每個(gè)人都具有媒體、傳媒的功能，現(xiàn)今自媒體的輿論建構(gòu)作用越來(lái)越明顯。

在凱雷收購(gòu)徐工失敗案中，以三一重工為代表的民營(yíng)企業(yè)家通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自媒體上的信息發(fā)布和議題的深入分析，直接改變了收購(gòu)案的輿論導(dǎo)向。

“自主創(chuàng)新”新發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及社會(huì)輿論針對(duì)外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題的討論為民營(yíng)企業(yè)提供了契機(jī)。以三一重工為代表的民營(yíng)企業(yè)通過(guò)自媒體這種新的傳播媒介，先后拋出了“徐工賤賣”“國(guó)有資產(chǎn)流失”等尖銳觀點(diǎn)，將社會(huì)輿論針對(duì)此次并購(gòu)案的討論推向了高潮。民營(yíng)企業(yè)通過(guò)突出強(qiáng)調(diào)外資并購(gòu)?fù){國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全以及其自身可以作為自主創(chuàng)新的主體等觀點(diǎn)，質(zhì)疑此次并購(gòu)案的合法性，堅(jiān)決反對(duì)繼續(xù)給予外資以“超國(guó)民”待遇。

從2006年6月6日到7月13日近一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，三一集團(tuán)執(zhí)行總裁向文波在其博客內(nèi)連續(xù)發(fā)表了20多篇署名文章，并接受了包括《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》《上海證券報(bào)》《中華工商時(shí)報(bào)》以及新浪網(wǎng)等多家主流媒體的采訪。從徐工賤賣、國(guó)有資產(chǎn)流失到外資并購(gòu)、國(guó)企改制、歧視民企等，向文波的文章幾乎涵蓋了此次并購(gòu)案的所有焦點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)此次并購(gòu)的合法性提出嚴(yán)厲質(zhì)疑。

當(dāng)輿論被他的觀點(diǎn)所吸引，社會(huì)各界對(duì)其關(guān)注程度提高之后，他又表達(dá)了其最真實(shí)的立場(chǎng)——民營(yíng)企業(yè)自身的利益訴求。在其發(fā)表的博客“徐工改制沒(méi)有給三一機(jī)會(huì)”一文中，他多次提到徐工改制沒(méi)有給三一機(jī)會(huì)，并列舉例證以表明三一集團(tuán)所受到的不公正待遇，表示“事實(shí)上所有國(guó)內(nèi)企業(yè)都被明確排除在選擇之外，受到不平等待遇的不只是三一”。在另一篇博文“歧視民企是戰(zhàn)略錯(cuò)誤”中，則直接提出“大力扶持和發(fā)展民營(yíng)企業(yè)是一種戰(zhàn)略和政治選擇，對(duì)民企的歧視是政治和經(jīng)濟(jì)上的短視”“民企應(yīng)成為國(guó)企市場(chǎng)化改革的優(yōu)先選擇”。

向文波的博客進(jìn)一步把“賣徐工”提升到了“賣國(guó)”的層面，將社會(huì)輿論關(guān)于外資并購(gòu)的討論推向了高潮，進(jìn)一步點(diǎn)燃了民眾的愛(ài)國(guó)熱情，從而徹底剝奪了此次并購(gòu)的合法性基礎(chǔ)。

這樣一來(lái)，通過(guò)自媒體的輿論建構(gòu)作用，上至決策部門下至社會(huì)民眾都開(kāi)始質(zhì)疑外資企業(yè)收購(gòu)國(guó)有企業(yè)的合法性，徹底改變了收購(gòu)案的輿論導(dǎo)向，為后來(lái)收購(gòu)案的失敗埋下了伏筆。

四、“聽(tīng)證會(huì)”：建構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

商務(wù)部是最終裁決收購(gòu)案通過(guò)與否的決策部門，隨著反對(duì)收購(gòu)案的社會(huì)輿論逐漸升溫，商務(wù)部在裁決過(guò)程中放棄了原先的內(nèi)部討論機(jī)制，首次將更為公開(kāi)的“聽(tīng)證會(huì)”制度引入到對(duì)外資并購(gòu)案的審查之中。這一更為開(kāi)放的決策參考機(jī)制不僅使得相關(guān)各方更為公開(kāi)、正式、合法地表達(dá)自身利益訴求，更重要的是，聽(tīng)證會(huì)制度讓原本無(wú)法通過(guò)官方渠道參與正式?jīng)Q策的民營(yíng)企業(yè)（例如三一集團(tuán)）、行業(yè)外的專家學(xué)者能夠進(jìn)入決策視野，以一種正式的方式影響決策過(guò)程和結(jié)果。

在向文波發(fā)表第一篇博客文章之后的一個(gè)月，商務(wù)部于2006年7月先后召開(kāi)三場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，分別涉及徐工和地方主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)以及相關(guān)企業(yè)。國(guó)家數(shù)個(gè)主管外資并購(gòu)的部門都參加了會(huì)議，包括工商總局、外匯局、稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委等以及中國(guó)人民解放軍總裝備部的相關(guān)人士。商務(wù)部派出的是外資司、美大司、條法司、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局的數(shù)位負(fù)責(zé)官員，以及柳工、廈工、長(zhǎng)江起重機(jī)、洛陽(yáng)建設(shè)機(jī)械廠、中聯(lián)重科等相關(guān)產(chǎn)業(yè)代表，顯示了對(duì)此次并購(gòu)案的重視以及對(duì)于并購(gòu)過(guò)程中可能出現(xiàn)的諸如惡意并購(gòu)、違規(guī)和可能造成的壟斷等問(wèn)題的重點(diǎn)關(guān)注。

聽(tīng)證會(huì)討論的問(wèn)題主要集中在為什么選擇外資，為什么徐工選擇了金融資本（凱雷）而非產(chǎn)業(yè)投資者（如卡特彼勒），是否“賤賣”，交易完成后中方還有哪些話語(yǔ)權(quán)，是否會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)安全造成影響等以及國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)機(jī)會(huì)是否獲得平等競(jìng)標(biāo)機(jī)會(huì)，凱雷并購(gòu)的目的和打算，報(bào)價(jià)是否最高，有無(wú)少數(shù)人與外資聯(lián)手串通嫌疑。

雖然在三場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)上，只有三一集團(tuán)對(duì)此次并購(gòu)案提出明確反對(duì)意見(jiàn)，其余均贊同或不反對(duì)。但是，由于前期社會(huì)輿論已經(jīng)就必須限制外資達(dá)成了共識(shí)，發(fā)改委已經(jīng)將裝備制造業(yè)確立為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，因此，商務(wù)部在聽(tīng)證會(huì)后并沒(méi)有很快出臺(tái)決策，而是出臺(tái)了一系列針對(duì)外資并購(gòu)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。

商務(wù)部、國(guó)家工商總局等六部委于2006年8月8日共同發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”），完善規(guī)范外資對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)行為。相較于2003年出臺(tái)的舊規(guī)定，“新規(guī)定”對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行了進(jìn)一步限制。首先，新增了國(guó)資委以及證監(jiān)會(huì)兩個(gè)監(jiān)督部門，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的監(jiān)督以及涉及上市公司相關(guān)法規(guī)的審核；其次，加強(qiáng)了對(duì)于外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的審查，要求增加提交“被并購(gòu)境內(nèi)公司所投資企業(yè)的情況說(shuō)明”以及“被并購(gòu)境內(nèi)公司職工安置計(jì)劃”等；第三，加強(qiáng)了對(duì)于外資并購(gòu)所引發(fā)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、壟斷等問(wèn)題的審查，增設(shè)了關(guān)于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的特別規(guī)定：“外資并購(gòu)如涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或‘中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)”。此外專設(shè)“反壟斷審查”一章，顯示了對(duì)于反壟斷的重視。

“新規(guī)定”體現(xiàn)了新發(fā)展戰(zhàn)略下國(guó)家力圖通過(guò)政策工具對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行限制，特別是對(duì)于可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的外資并購(gòu)行為要嚴(yán)加審查。發(fā)改委副主任張國(guó)寶當(dāng)時(shí)表示，在處理國(guó)有裝備制造業(yè)企業(yè)改革轉(zhuǎn)制問(wèn)題時(shí)，要防止將承擔(dān)國(guó)家重大技術(shù)裝備任務(wù)、掌握核心技術(shù)的企業(yè)簡(jiǎn)單地一賣了之，并且強(qiáng)調(diào)，大型重點(diǎn)骨干裝備制造企業(yè)，向外資轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門核準(zhǔn)。[6]

這些限制性規(guī)定的出臺(tái)，迫使凱雷與徐工不得不修改其最初的協(xié)議，將收購(gòu)股權(quán)由85%降至50%，并且凱雷放棄對(duì)新公司的絕對(duì)控制，而由雙方共同執(zhí)掌董事會(huì)。[7]

然而，并購(gòu)雙方試圖通過(guò)修改協(xié)議來(lái)促成并購(gòu)審批獲得通過(guò)的機(jī)會(huì)在發(fā)改委于2006年的11月9日正式對(duì)外公布《利用外資“十一五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）之后，就已經(jīng)變得微乎其微了。

《規(guī)劃》明確了要通過(guò)利用外資“推動(dòng)建立更加開(kāi)放的自主創(chuàng)新體系，增強(qiáng)集成創(chuàng)新能力和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“切實(shí)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全” 的指導(dǎo)思想，具體要求“加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。重視外商獨(dú)資企業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、特別是產(chǎn)業(yè)安全的影響”“防止外資并購(gòu)過(guò)程中國(guó)內(nèi)資產(chǎn)和權(quán)益受到損失”，并且要求“各地方不得擅自減免稅收或擅自出臺(tái)其他違反國(guó)家政策法規(guī)的優(yōu)惠措施，更多地采用公開(kāi)招標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)招商等招商引資新形式，避免招商引資的盲目性和過(guò)度行政干預(yù)”。

《規(guī)劃》是對(duì)《意見(jiàn)》及《規(guī)定》的綜合性解釋，至此，建立在新發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的政策范式得到完善和鞏固，基本明確了“自主創(chuàng)新”發(fā)展戰(zhàn)略下通過(guò)扶持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、限制外資并購(gòu)、調(diào)整引資政策以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的政策目標(biāo)。這也就意味著凱雷此次并購(gòu)徐工將面臨失敗，果然不出所料，2008年7月，凱雷并購(gòu)徐工在經(jīng)歷了近三年的等待之后，正式宣告失敗。而與凱雷并購(gòu)徐工一案幾乎同時(shí)進(jìn)行的舍弗勒并購(gòu)洛陽(yáng)軸承、克虜伯并購(gòu)山東天潤(rùn)曲軸、采埃孚（ZF）公司并購(gòu)杭州前進(jìn)齒輪廠等案也都被叫停。

五、結(jié)論

博客、“兩會(huì)”、“聽(tīng)證會(huì)”等層次不同的利益訴求表達(dá)渠道和決策機(jī)制，將民營(yíng)企業(yè)、行業(yè)外專家學(xué)者、社會(huì)公眾等原本處于決策機(jī)制之外的力量納入其中，改變了原先的力量對(duì)比，并由此達(dá)成全社會(huì)的共識(shí)，完成政策范式的轉(zhuǎn)換，也使得凱雷收購(gòu)徐工徹底喪失了合法性，一場(chǎng)“一波三折”的收購(gòu)大戲最終以失敗收?qǐng)?。縱觀這樣的制度變遷過(guò)程，產(chǎn)業(yè)政策的醞釀、頒布和實(shí)施，從本質(zhì)上說(shuō)，是各種社會(huì)力量廣泛參與的一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程，媒體和輿論對(duì)產(chǎn)業(yè)政策變遷的方向和結(jié)果，都發(fā)揮著重要影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]林毅夫.一味反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策就是不負(fù)責(zé)[EB/OL].新浪財(cái)經(jīng).（2016-09-13）[2016-11-07]. http：//finance.sina.com.cn/zl/china/2016-09-13/zl-ifxvukhv8254883.shtml.張維迎.2016.為什么產(chǎn)業(yè)政策注定會(huì)失敗[EB/OL].搜狐財(cái)經(jīng).（2016-08-2）[2016-11-03].http：//business.sohu.com/20160911/n468198747.shtml.

[2]John L. Campbell.2004. Institutional change and globalization， Princeton University Press：94-98

[3]柯志雄.工商聯(lián)提案：外資并購(gòu)要有底線[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2006年3月12日.

[4]肖華.凱雷控股徐工再生變數(shù) 中國(guó)欲設(shè)外資并購(gòu)紅綠燈[N].南方周末，2006年3月23日.

[5]楊利宏.國(guó)家發(fā)改委調(diào)查凱雷收購(gòu)徐工[N].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2006年3月17日.

[6]張子鵬.國(guó)家發(fā)改委張國(guó)寶：建立外資并購(gòu)聯(lián)合審查機(jī)制[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2009年9月4日.

[7]何伊凡.我“導(dǎo)演”了徐工改制[J].中國(guó)企業(yè)家，2006，（21）：64-68.

作者簡(jiǎn)介：

馬瑩，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生。

甄志宏，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授。