我國電影產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制問題研究

張窈　黃先蓉

【摘 要】在憲法統(tǒng)率下，以《電影產(chǎn)業(yè)促進法》為核心的電影法律體系為我國電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制提供了法律基礎(chǔ)。新法的頒布從主體、客體、內(nèi)容角度調(diào)整了一部分政府規(guī)制關(guān)系，但從整個體系來看仍然存在一些問題，政府規(guī)制需要在電影產(chǎn)業(yè)的動態(tài)發(fā)展中不斷完善。

【關(guān) 鍵 詞】政府規(guī)制；《電影產(chǎn)業(yè)促進法》；體系；調(diào)整

【作者單位】張窈，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院；黃先蓉，武漢大學(xué)信息資源研究中心。

電影作為一種準公共產(chǎn)品，具有消費的非排他性，個體的使用并不會造成其商品價值的損失，因此，以價格杠桿調(diào)節(jié)作用為主的市場機制在電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中極有可能失效。但作為集政治屬性與經(jīng)濟屬性于一身的特殊文化產(chǎn)品，電影在生產(chǎn)和消費過程中又具有明顯的外部性，其中“負外部性”并不能通過一般的道德認知或者輿論譴責(zé)來克服消除。此外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展所帶來的電影市場不斷擴張，也為以制作、發(fā)行、放映為核心的傳統(tǒng)電影產(chǎn)業(yè)鏈注入了新的力量，不同市場主體在利益驅(qū)使下的博弈加劇了市場信息的不對稱。在此情況下，若只依靠市場力量無法使電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場供求一直維持在平衡狀態(tài)，市場失靈就會發(fā)生。

從2010年起，中國電影進入快速發(fā)展時期，電影票房連續(xù)五年都保持著40%以上的增速，但2016年市場卻開始降溫，并暴露一系列問題。頻發(fā)的票房虛報、影片盜錄盜版、口碑票房兩極化等現(xiàn)象就是市場失靈的集中表現(xiàn)。在集體理性與個體理性出現(xiàn)矛盾、公共利益與個體利益出現(xiàn)沖突時，引入以政府為主體的機構(gòu)對電影產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制就顯得十分必要。

一、我國電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律基礎(chǔ)

以憲法為基礎(chǔ)的法律制度體系為人類邁進現(xiàn)代社會提供了秩序基礎(chǔ)，也為政府規(guī)制提供了運作外殼。在憲法統(tǒng)率下，以《電影產(chǎn)業(yè)促進法》為核心的電影法律體系構(gòu)成了我國電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律基礎(chǔ)。

1.我國有關(guān)電影產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)概況

2017年3月1日，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》開始正式實施。該法作為文化產(chǎn)業(yè)第一法，強調(diào)了電影的產(chǎn)業(yè)屬性，標志著我國電影產(chǎn)業(yè)法律體系的建設(shè)已經(jīng)邁出一大步。本文所言法律體系主要是指電影產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有針對性的法律法規(guī)，地方性政策法規(guī)則不在本文探討范圍之內(nèi)。

從表1可知，與我國電影產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)且現(xiàn)行有效的法律法規(guī)共有139部，其中法律是指《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，兩部行政法規(guī)分別為《電影管理條例》與《進口影片管理辦法》。法律法規(guī)頒布的主體以國家新聞出版廣電總局為主，如圖1所示，相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)容上主要涉及市場監(jiān)管（進出口、發(fā)行放映、審查、資本引入等）、公益建設(shè)（農(nóng)村、少數(shù)民族、中小學(xué)生）、專項資金（補貼、獎勵、上繳辦法等）、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)宏觀發(fā)展、體制改革、稅收等方面。

圖1 我國電影產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)內(nèi)容分布

2.《電影產(chǎn)業(yè)促進法》對政府規(guī)制的調(diào)整

我國電影產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系有著強烈的政策指向性，具體表現(xiàn)為技術(shù)進步、市場擴大倒逼法律的制定和法制體系的不斷完善。從法律效力上講，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》作為上位法，對本領(lǐng)域現(xiàn)行的其他政策法規(guī)起著引導(dǎo)作用，也促使我國電影產(chǎn)業(yè)動態(tài)發(fā)展中的政府規(guī)制行為不斷調(diào)整。

首先，對規(guī)制主體的調(diào)整。該法延續(xù)了中央近年來簡政放權(quán)的大趨勢，規(guī)制主體中地方行政部門的地位明顯提升。省級電影行政部門在未來將具備普通劇本和影片的終審權(quán)、涉外電影節(jié)（展）和涉及電影洗印、加工、后期制作等業(yè)務(wù)的審批權(quán)。

其次，對規(guī)制客體的調(diào)整。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國內(nèi)電影市場主體，主要涉及電影制作環(huán)節(jié)，如正式取消了電影制片單位、攝制電影片許可證（單片）的審批，打破制片企業(yè)的進入壁壘；二是外資，該法第十四條明確規(guī)定“法人、其他組織經(jīng)國務(wù)院電影主管部門批準，可以與境外組織合作攝制電影”。

再次，對規(guī)制內(nèi)容的調(diào)整。弱化事前審查，加強事中審查、事后處罰，重在調(diào)整電影企業(yè)與審查單位之間的法律關(guān)系；重保障和重促進齊頭并進，一定程度上解放了法律規(guī)制的作用空間；公共傾斜性明顯，均衡電影產(chǎn)業(yè)在各地域的發(fā)展。

二、電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在的問題

市場失靈是政府規(guī)制的必要不充分條件，但政府規(guī)制的效果卻并不總是有效的。就現(xiàn)狀而言，我國電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的還存在以下幾方面問題。

1.從監(jiān)管視角立法，具體標準過于籠統(tǒng)

首先，由圖1可知，現(xiàn)有電影產(chǎn)業(yè)法律體系規(guī)制的內(nèi)容大多涉及電影市場主體準入、內(nèi)容審查、進出口等市場監(jiān)管，而關(guān)乎體制改革、人才培養(yǎng)、行業(yè)協(xié)會等方面的法律法規(guī)所占比例較小。近年來，在我國政府機構(gòu)管理體制改革的整體戰(zhàn)略下，中央電影主管部門的放權(quán)過程雖在不斷推進，但總體依然呈現(xiàn)管多放少的趨勢，管理方式的徹底轉(zhuǎn)變?nèi)匀恍枰线m的時機和較長的時間。

其次，法律制定的最終目的在于執(zhí)行，但縱觀我國現(xiàn)有的電影產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，無論是《電影管理條例》《電視劇劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》，還是剛出臺的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，其中關(guān)于禁止內(nèi)容的審查標準表述多過于寬泛，有“違反憲法確定的基本原則”“危害社會公德”等抽象宏觀的標準，也有“宣揚消極、頹廢的人生觀”“庸俗低級內(nèi)容”等難以判定的詞語表達。因此，在既沒有司法解釋輔助，又沒有立法精神指導(dǎo)的情況下，審定結(jié)果因人而異。

最后，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》雖第一次明確規(guī)定電影審查的具體標準和程序要向社會公布，電影審查專家的遴選和評審辦法、行業(yè)自律的規(guī)范、電影稅收的優(yōu)惠政策也被列入需要另行制定的制度規(guī)范[1]。但如何細化？細化到什么程度？地方政府怎樣結(jié)合當?shù)貙嶋H進行具體操作？這些問題均考驗立法者的水平和市場主體的耐心。就目前總體狀況而言，缺乏具體可操作性的表達以及模糊寬泛的標準增加了法律落地的難度。

2.權(quán)力下放地方政府存在隱患

首先，權(quán)力下放可能會引起電影產(chǎn)業(yè)地方發(fā)展的馬太效應(yīng)，擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域差距。權(quán)力下放前，國家新聞出版廣電總局作為獨立的、無利益掛鉤的主管部門，負責(zé)電影內(nèi)容的審批工作并承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險，因此，在具體工作中更偏向于按章辦事、從嚴管理，不會因地域而有所偏頗。而審批權(quán)力的下放就意味著電影產(chǎn)業(yè)被納入地方經(jīng)濟的發(fā)展中，電影產(chǎn)業(yè)的壯大能夠為當?shù)卣畮磔^多的稅收，因此，依附于地方政府的地方電影行政主管部門出于該省區(qū)市的政績考慮，往往會以增強服務(wù)意識、簡化審批流程、提高行政效率作為政府規(guī)制導(dǎo)向，如此寬松友好的管理環(huán)境自然吸引更多的市場主體積極投入到當?shù)仉娪爱a(chǎn)業(yè)的發(fā)展中。加之電影資源地域分布不均，以院線為例，廣東、江蘇、浙江、北京、上海等五大省份（直轄市）合計票房份額就接近46%[2]，在充分的市場競爭下只能是強者愈強、弱者愈弱。

其次，權(quán)力下放會增加地方政府權(quán)力尋租的可能性。經(jīng)濟利益是社會個體行為的動力，也是社會個體行為偏軌的驅(qū)動力量[3]。這不僅針對的是市場經(jīng)濟活動的直接參與者，而且對政府中參與管理的個人也同樣適用。地方政府與地方產(chǎn)業(yè)有著天然的聯(lián)系，若將人際關(guān)系等限定在特定的范圍內(nèi)，政府官員將不可避免地以其所擁有的公權(quán)力為籌碼，通過權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易等不正當行為為自身謀求經(jīng)濟利益，最終必將導(dǎo)致規(guī)制的隨意性被無限放大。

3.忽略對電影產(chǎn)業(yè)市場主體之間關(guān)系的規(guī)制

電影市場涉及利益主體較多，在電影制作、發(fā)行、放映等過程中受到多種權(quán)力關(guān)系的制約，如電影投資方、制片方、消費者、社會團體、政府等。但目前我國電影產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制在實踐中更傾向于對行業(yè)的監(jiān)管，忽視了對各市場利益主體競爭關(guān)系的調(diào)整，致使行業(yè)壟斷發(fā)展迅速。由于體制改革不徹底，中國電影集團公司壟斷著我國電影進口業(yè)務(wù)，享受著基于政策傾斜帶來的壟斷利益，每年其所占據(jù)的電影市場份額居高不下。與此同時，隨著電影資本市場的開放，一些大財團已經(jīng)全面進入電影產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，諸如萬達、華誼兄弟等影視巨頭占據(jù)著電影市場的半壁江山。這些都對其他市場主體形成了較大的壓制。

此外，院線壟斷問題在電影產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)突出。出于打破電影放映跨區(qū)域經(jīng)營的壁壘，在相關(guān)政策的引導(dǎo)下院線迅速崛起，院線在電影放映環(huán)節(jié)占據(jù)優(yōu)勢，在排片博弈上有著極大的話語權(quán)。截至2015年底，中國城市院線數(shù)為48條，影院數(shù)超過7200家。而全國十大院線的票房收入占全國電影票房收入總額的一半以上，集中化程度十分高[4]。萬達院線與《我不是潘金蓮》制片方華誼兄弟的排片之爭、《百鳥朝鳳》出品方代表方勵向院線經(jīng)理下跪都折射出中國院線寡頭格局逐步成形的現(xiàn)實，但政府關(guān)于電影企業(yè)的重組兼并、電影市場的反壟斷等規(guī)制體系卻基本處于空白[5]。

4.行業(yè)自律組織在規(guī)制體系中被邊緣化

我國電影領(lǐng)域行業(yè)自律組織主要有中國電影發(fā)行放映協(xié)會、中國城市影院發(fā)展協(xié)會、中國電影制片人協(xié)會。從其目前發(fā)揮的作用來看，這些協(xié)會主要開展學(xué)術(shù)研究與交流活動、主辦電影獎項、創(chuàng)辦相關(guān)刊物、編寫年度產(chǎn)業(yè)報告等。至于行業(yè)規(guī)章制度的制定、執(zhí)行方面少有建樹，更多的是遵守并嚴格執(zhí)行政府的法律法規(guī)[6]。三大協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位均為國家新聞出版廣電總局，這些協(xié)會也接受中華人民共和國民政部的監(jiān)督和管理。中國電影發(fā)行放映協(xié)會現(xiàn)任會長為中影集團公司總經(jīng)理韓曉黎，中國電影制片人協(xié)會現(xiàn)任會長為中影集團公司前董事長韓三平。就地位而言，我國的電影行業(yè)組織并不是獨立的存在，而是伴隨著政府機構(gòu)改革產(chǎn)生的政府從屬機構(gòu)，因此沒有力量就本行業(yè)利益同政府進行協(xié)商與博弈。我國電影產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)內(nèi)容雖然包含范圍很廣，但缺乏對行業(yè)協(xié)會和中介組織的規(guī)范，這是政策的一大缺失[7]。《電影產(chǎn)業(yè)促進法》規(guī)定行業(yè)組織的主要職能為在制定自律規(guī)范的基礎(chǔ)上“開展業(yè)務(wù)交流、加強職業(yè)道德教育、維護其成員的合法權(quán)益”，相比《電影管理條例》中僅有的“實行自律管理”有明顯的進步。但是在現(xiàn)有體制不改變的前提下，行業(yè)自律組織權(quán)力有限，在規(guī)制體系中的邊緣地位難以改變。

5.內(nèi)容審查禁止項目增加，壓制了電影創(chuàng)作空間

《電影產(chǎn)業(yè)促進法》關(guān)于影片禁止內(nèi)容從《電影管理條例》中的十條減少為八條，雖然在數(shù)量上減少，但是禁止內(nèi)容范圍卻有所增加?！靶麚P恐怖主義、極端主義”“歪曲民族歷史或者民族歷史人物”“吸毒”“恐怖”“傳授犯罪方法”“侵害未成年人合法權(quán)益或者損害未成年人身心健康”等新增內(nèi)容都被明確寫進新法。限制的內(nèi)容多了，自由創(chuàng)作的空間小了，以內(nèi)容產(chǎn)業(yè)為標注的電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間自然就被壓縮。加之最新的“無龍標不上映”原則，斷絕了因內(nèi)容無法過審影片的所有后路，這些影片除了不能在影院上映，也無法參展參評，無法進入包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的任何流通渠道。換言之，能否拿到公映許可證決定著影片的生死，無證就意味著主創(chuàng)人員將血本無歸。但這種電影審查的壓力最終會回歸到導(dǎo)演、編劇和作家的身上，進而影響其創(chuàng)造的積極性。

三、進一步完善我國電影產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的建議

自《電影產(chǎn)業(yè)促進法》頒布之日起，電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展就從法律上正式被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對文化領(lǐng)域內(nèi)的其他產(chǎn)業(yè)起著帶頭示范作用，這就要求我國政府不斷完善規(guī)制體系，促進電影產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。針對政府規(guī)制體系中存在的問題，相關(guān)部門可通過以下幾點措施進一步完善。

1.在《電影產(chǎn)業(yè)促進法》指導(dǎo)下完善細則制定

《電影產(chǎn)業(yè)促進法》再造了我國電影審查的流程，且將原本的屬地審查擴大到全國范圍。為了提高政府規(guī)制的合理性，相關(guān)標準尤其是審查環(huán)節(jié)的標準需要進一步細化，在細則制定中要注意堅守審查主體合理化、審查程序透明化、審查標準具體化。審查主體要吸納更多不同階層、職業(yè)、年齡的社會成員，按比例公開報名甄選，全程接受社會監(jiān)督，審查成員薪酬保障、職能分工也要納入細則；審查程序詳細說明需提前公布，在具體審查過程中可引入多輪民主投票和回避制度，各環(huán)節(jié)相關(guān)會議記錄、審查報告、修改說明等需及時公開；針對禁止內(nèi)容可從電影片名、語言、場景等方面細化，按照所占內(nèi)容比例、連續(xù)出現(xiàn)時長進行量化的規(guī)定，對宏觀、抽象的標準以附錄形式詳細舉例說明。

2.建立對規(guī)制者的有效監(jiān)督機制

權(quán)力尋租是政府規(guī)制失靈的一個重要原因。作為公共利益的代表，原本應(yīng)該維持公平正義、增進社會福利的權(quán)力卻成為設(shè)租的籌碼。缺乏有效監(jiān)督制約機制的政府規(guī)制是造成權(quán)力濫用的重要原因，我們必須建立對規(guī)制者的有效監(jiān)督機制，既包括對規(guī)制權(quán)力行使的監(jiān)督，也包括對規(guī)制政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間的制約。實行政府工作信息公開，建立一套透明的行政決策和執(zhí)行機制，使權(quán)力在陽光下運行；設(shè)立專門對規(guī)制者規(guī)制的機構(gòu)，審查規(guī)制裁量權(quán)的運用和規(guī)制程序的執(zhí)行，實施規(guī)制決策失誤問責(zé)和執(zhí)行過錯追究[8]；加強社會監(jiān)督，使包括新聞媒體、社會公眾、其他行業(yè)組織等在內(nèi)的多主體形成監(jiān)督合力?？傊颜?guī)制的權(quán)利限制在補救市場失靈的范圍內(nèi)，真正實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”。

3.規(guī)制體系中要注重協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策都是政府規(guī)制的重要措施。產(chǎn)業(yè)政策指通過行政手段直接干預(yù)市場，扶持或限制某一產(chǎn)業(yè)及某一部分企業(yè)。而競爭政策主要為消除限制競爭的行為或者組織壟斷的產(chǎn)生，從而建立公平自由的市場競爭秩序。在中國宏觀影視政策的變遷中，促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一條最強主線，我國電影產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向也以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，而忽略了對電影產(chǎn)業(yè)市場主體之間關(guān)系的規(guī)制。強力的產(chǎn)業(yè)政策旨在通過對電影產(chǎn)業(yè)的扶持促進來增強我國文化產(chǎn)業(yè)實力，縮小與發(fā)達國家文化產(chǎn)業(yè)實力的差距。日本和歐盟在二戰(zhàn)后的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗告訴我們，一味地以產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先適用發(fā)展經(jīng)濟即使能讓經(jīng)濟在短時間內(nèi)有較快發(fā)展，但是經(jīng)濟本身會缺乏活力與創(chuàng)新[9]。隨著院線寡頭格局的逐漸形成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該成為政府規(guī)制關(guān)注的對象，在《反壟斷法》《反不正當競爭法》指導(dǎo)下，政府應(yīng)提高制定規(guī)范市場運行秩序相關(guān)政策的比例，循序漸進地完成從產(chǎn)業(yè)政策為主到競爭政策優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)政策適用的規(guī)則過渡。

4.加強行業(yè)自律組織在規(guī)制體系中的實際作用

在美國聯(lián)邦政府體系中沒有文化主管部門，其對電影產(chǎn)業(yè)的規(guī)制主要依靠行業(yè)協(xié)會、第三方組織以及行業(yè)自律來完成。美國電影協(xié)會具有很強的獨立性，在版權(quán)保護、電影分級管理中扮演重要角色，政府無權(quán)具體干涉，只能從宏觀上制定“對內(nèi)放手、對外擴張”的導(dǎo)向性政策。因此，提升我國電影行業(yè)協(xié)會在規(guī)制中的作用必須建立在政府轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)之上。一方面，立法機關(guān)和政府相關(guān)機構(gòu)應(yīng)盡快制定法律及配套政策，明確行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、社會地位、職能與作用，給予行業(yè)協(xié)會自治的法律保障和良好政策環(huán)境，使其能夠?qū)崿F(xiàn)與政府機構(gòu)的脫鉤，快速步入正常發(fā)展軌道并切實承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的職能。另一方面，行業(yè)協(xié)會內(nèi)部應(yīng)該規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，包括協(xié)會成員的構(gòu)成、行業(yè)覆蓋率、成員代表性等。行業(yè)協(xié)會以契約關(guān)系為基礎(chǔ)，以協(xié)商制度為主，在理事會的主導(dǎo)下制定具體管理制度、行業(yè)規(guī)范，保護成員利益，保障行業(yè)發(fā)展。行業(yè)協(xié)會通過提升法律地位、擴大服務(wù)內(nèi)容、提升服務(wù)水平來改變其在產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系中的邊緣地位，真正成為除政府、企業(yè)外切實推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的第三方力量。

5.在電影市場不斷完善的基礎(chǔ)上逐步建立電影分級制度

電影分級制度一直是電影行業(yè)工作者翹首以盼的，它既能最大限度弱化政府審查、釋放創(chuàng)作空間，又能保護特殊群體免受某些電影內(nèi)容的不適影響，這無疑是調(diào)節(jié)監(jiān)管主體與市場主體之間關(guān)系的有效辦法。但分級制度涉及范圍廣、主體多、程序復(fù)雜，并不是一蹴而就的，必須要在電影市場不斷完善的基礎(chǔ)上逐步推進。一是法律制度建設(shè)要以法律條文明確分級的主體、標準、程序；二是版權(quán)保護是電影分級制度構(gòu)建的另一基礎(chǔ)，如果電影資源可以被隨意獲得并流通，那么電影分級制度也就失去意義；三是建設(shè)完整的配套措施，這涉及制片、發(fā)行、放映、院線各個環(huán)節(jié)。制片方如何做出分級提示、發(fā)行方前期如何宣傳、不同級別的電影如何購票、分級電影院如何設(shè)置等問題都需要仔細斟酌考量。

在市場越做越大的背景下，票房過億已經(jīng)不能成為衡量電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展好壞的標準，撇去電影產(chǎn)業(yè)野蠻生長態(tài)勢帶來的經(jīng)濟泡沫，更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)秩序才是推動產(chǎn)業(yè)升級的題中之意。政府相關(guān)機構(gòu)雖然是規(guī)制的主體，但政策性風(fēng)險卻全部由市場主體承擔(dān)，各主體不同利益訴求在市場化沖擊下愈顯復(fù)雜，政府規(guī)制依然需要在電影產(chǎn)業(yè)的動態(tài)發(fā)展中接受考驗。

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