行政許可權(quán)集中行使的真正基礎(chǔ)
——以嘉興為例

□金洋

行政許可權(quán)集中行使的真正基礎(chǔ)
——以嘉興為例

□金洋

“浙江投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”是具有浙江特色的創(chuàng)新實(shí)踐，徹底、有效地解決了申請資料“時(shí)空同一性難題”，這是力促行政許可權(quán)有效集中行使的真正基礎(chǔ)。從嘉興全市實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與情況反映來看，應(yīng)從鞏固提升其在全省行政審批制度改革中的地位、不斷強(qiáng)化系統(tǒng)自身建設(shè)、制定出臺(tái)管理辦法等方面加以完善

資源稀缺的本質(zhì)須物盡其用，而物盡其用最有效的方式是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，由專業(yè)勞動(dòng)分工及其附隨而來的交易，是商品經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中行業(yè)及領(lǐng)域分類的依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)層面社會(huì)分工形成的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)社會(huì)化所帶來的公共事務(wù)管理活動(dòng)，亦形成相應(yīng)的公共權(quán)力分工。此即為依管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)特定行業(yè)及領(lǐng)域需要設(shè)立政府部門，制定相應(yīng)法律、法規(guī)，進(jìn)行專門管理的緣由。

基于分工管理，由各部門單獨(dú)行使行政許可權(quán)固然準(zhǔn)確、有效，但在實(shí)務(wù)操作中亦存在著諸多問題，實(shí)際顯現(xiàn)出來群眾呼聲最高、最為突出的是“蓋章部門眾多、形式要件繁瑣、逐次反復(fù)提交、累積審時(shí)過長”等四個(gè)方面。為此，國家法律、國務(wù)院法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府政策，對集中行使行政許可權(quán)，做出諸多探索與努力，而具有浙江特色的“投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”（以下簡稱“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”）就是浙江行政許可權(quán)集中行使機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

法律基礎(chǔ)與既往嘉興經(jīng)驗(yàn)

《行政許可法》第三條第二款規(guī)定釋明，審批，包含“政府對內(nèi)行政事務(wù)管理”與“政府對外公共事務(wù)管理”兩個(gè)方面。純正民資企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資受《行政許可法》約束自不待言；但按照經(jīng)濟(jì)法通說，項(xiàng)目投資主體的廣泛性與主體身份的二重性，具備國資成分企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資，其法律地位等同于一般市場主體，適用《行政許可法》。此為市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律所確定的法律法規(guī)的本質(zhì)要求。因此，“審批”在投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域，等同于“行政許可”。國務(wù)院與省級均依此原則操作。即便在市、縣級實(shí)務(wù)中，公益類項(xiàng)目不直接適用《行政許可法》，但亦遵循了《行政許可法》的內(nèi)在規(guī)律，準(zhǔn)用《行政許可法》集中行政許可規(guī)則。

《行政許可法》第三章，規(guī)定了行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)。概言之，可分為以下五類：（1）行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施。即《行政許可法》第二十二條規(guī)定的，由法定具有專門行業(yè)管理行政許可權(quán)的機(jī)關(guān)自己實(shí)施行政許可。（2）法律、法規(guī)授權(quán)專門組織實(shí)施。即《行政許可法》第二十三條規(guī)定的，特指法律、法規(guī)有明文規(guī)定，并由該規(guī)定直接授權(quán)專門組織實(shí)施行政許可。需明確的是，行政法范疇中的授權(quán)，相區(qū)別于民法范疇中的“授權(quán)”。（3）行政機(jī)關(guān)自行委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施。即《行政許可法》第二十四條規(guī)定的，有權(quán)行政機(jī)關(guān)自行委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托實(shí)施具有三大特征：一是行為后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)；二是被委托實(shí)施機(jī)關(guān)須以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政許可；三是被委托機(jī)關(guān)禁止轉(zhuǎn)委托。其類似于民法范疇中的“代理”。（4）省級政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政許可權(quán)。此為行政許可權(quán)“實(shí)質(zhì)集中”模式，由《行政許可法》第二十五條規(guī)定。（5）縣級以上確定“一口受理、聯(lián)合辦理”。由一個(gè)行政機(jī)關(guān)牽頭統(tǒng)一受理，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他各涉批行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施各自行政許可。此為行政許可權(quán)“形式集中”模式，由《行政許可法》第二十六條規(guī)定。

根據(jù)上述法律規(guī)定，嘉興在前期均成立了市、縣兩級行政審批服務(wù)中心，在嚴(yán)格施行“兩集中、兩到位”要求的同時(shí)，進(jìn)一步探索“一口受理、聯(lián)合辦理”試點(diǎn)，已經(jīng)在商事登記領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)了“三證合一、一照一碼”。在行政許可權(quán)運(yùn)行機(jī)制上，嘉興更探索推行具有本地特色的“行政審批層級一體化改革”，充分落實(shí)行政許可權(quán)下放。原則上除上級有明確規(guī)定或者跨縣級域的，一律由縣級行使行政許可權(quán)。

圖/任延

不僅如此，經(jīng)《中央編辦國務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕6號(hào)）批準(zhǔn)，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、嘉興市南湖區(qū)、紹興市柯橋區(qū)、天臺(tái)縣相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)方案的復(fù)函》（浙政辦函〔2016〕40號(hào)）決定，嘉興市南湖區(qū)設(shè)立行政審批局，作為區(qū)政府的一個(gè)工作部門，負(fù)責(zé)全區(qū)行政審批工作。行政審批局依法行使審批事項(xiàng)，啟用行政審批專用章，對職責(zé)范圍內(nèi)的行政審批行為及結(jié)果負(fù)責(zé)。此為在原行政審批服務(wù)中心“一口受理、聯(lián)合辦理”行政許可權(quán)“形式集中”的基礎(chǔ)上，真正做到了“由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政許可權(quán)”的“實(shí)質(zhì)集中”，是目前我國行政法理論中最為徹底的行政審批制度改革形式。

申請資料“時(shí)空同一性難題”是瓶頸

在“浙江投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”上線運(yùn)行以前，縱然嘉興在行政許可權(quán)集中行使機(jī)制創(chuàng)新與行政審批制度改革方面作出了諸多努力，取得了相當(dāng)成效，但依然受行政許可申請資料“時(shí)空同一性難題”制約。

一方面，如若企業(yè)投資基本建設(shè)項(xiàng)目，無論是“一口受理、聯(lián)合辦理”的“形式集中”模式，還是“由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政許可權(quán)”的“實(shí)質(zhì)集中”模式，一套紙質(zhì)資料的流轉(zhuǎn)審核，在物理空間與時(shí)間上，客觀上只能是一個(gè)部門接續(xù)一個(gè)部門，或者一個(gè)審核者接續(xù)一個(gè)審核者進(jìn)行，依然存在累計(jì)審核時(shí)間過長的問題，“聯(lián)合辦理”實(shí)難落實(shí)；同樣，“由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政許可權(quán)”的體制優(yōu)勢，亦無法真正發(fā)揮實(shí)效。另一方面，如若各個(gè)部門或者各個(gè)審核者，需要在同一時(shí)間內(nèi)“聯(lián)合審辦”，則項(xiàng)目業(yè)主必須提交多份紙質(zhì)材料，客觀上形成“逐次反復(fù)提交”，這既有悖行政許可集中行使提速增效的本旨，也不經(jīng)濟(jì)環(huán)保，浪費(fèi)資源。

為此，嘉興海寧、桐鄉(xiāng)在先期作了一些探索實(shí)踐，開發(fā)建設(shè)了當(dāng)?shù)氐耐顿Y項(xiàng)目網(wǎng)上行政許可聯(lián)審聯(lián)辦系統(tǒng)，部分解決了申請資料“時(shí)空同一性難題”。但由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)是一項(xiàng)體系工程，一方面，必須立足于行政審批事項(xiàng)的全面梳理，各行政許可流程的再造設(shè)計(jì)；另一方面，必須立足于先進(jìn)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)設(shè)計(jì)理念與開發(fā)能力，從后臺(tái)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)架構(gòu)優(yōu)化、功能按鈕布設(shè)、界面展示美觀等各個(gè)方面，均有充分考慮；再加之，原有各部門間的行政許可系統(tǒng)尚未完全打通，因此，其實(shí)際功效離徹底解決申請資料“時(shí)空同一性難題”尚遠(yuǎn)。

“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”是真正的基礎(chǔ)

“浙江投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”是具有浙江特色的創(chuàng)新實(shí)踐?！罢憬?xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”是在前期全面梳理省、市、縣三級行政許可事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，針對投資項(xiàng)目審批、監(jiān)管的兩大流程進(jìn)行再造設(shè)計(jì)，后臺(tái)數(shù)據(jù)縱向打通了省、市、縣三級政府，橫向貫通了各級政府內(nèi)部各部門原系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的縱橫互聯(lián)；并優(yōu)化功能按鈕與版面設(shè)計(jì)，既美觀大方，又一目了然；同時(shí)其作為“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”的重要組成部分，統(tǒng)一了展示界面與申請入口，使得申請者清晰明了、立點(diǎn)立報(bào)。

全面來看，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”具有以下三大特色：第一，在運(yùn)行機(jī)制上，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”細(xì)分了“政府投資審批項(xiàng)目”“企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目”“企業(yè)投資備案”三個(gè)大類，通過統(tǒng)一賦碼作為唯一身份標(biāo)識(shí)，關(guān)聯(lián)各有關(guān)行政許可事項(xiàng)，項(xiàng)目業(yè)主一次完成基本信息填報(bào)與申請資料提交，后續(xù)各相關(guān)行政許可部門均能在同一時(shí)間、空間范圍內(nèi)，開展項(xiàng)目必要性、可行性、合規(guī)性及外部性的聯(lián)合審查，行政許可結(jié)果可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上送達(dá)，理論上項(xiàng)目業(yè)主甚至無須再去行政審批服務(wù)中心取結(jié)果，能夠符合項(xiàng)目業(yè)主“最多跑一次”的要求。第二，在項(xiàng)目實(shí)施中，監(jiān)管部門亦能及時(shí)、充分、全面地查閱有關(guān)項(xiàng)目信息與許可結(jié)果，能將有限的人力、物力全力投入到監(jiān)管核心事項(xiàng)上去，間接緩解了當(dāng)前人員編制不足、財(cái)政預(yù)算緊張與監(jiān)管要求不斷加大之間的矛盾。第三，發(fā)改、統(tǒng)計(jì)等部門亦能通過查詢、匯總等功能，了解掌握全社會(huì)項(xiàng)目數(shù)量與投資總額的第一手資料，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策，當(dāng)好參謀助手。

深入來看，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”最為根本的是徹底、有效地解決了申請資料“時(shí)空同一性難題”，這是力促行政許可權(quán)有效集中行使的真正基礎(chǔ)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條，分別規(guī)定了劃撥方式提供國有土地使用權(quán)與出讓方式提供國有土地使用權(quán)建設(shè)項(xiàng)目，所采不同的行政許可前置要件及流程。在此兩種情形，確需嚴(yán)格依法，實(shí)施“串聯(lián)審批”。然在“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”上線運(yùn)行以后，盡管形式上依然依法實(shí)行“串聯(lián)審批”，但實(shí)質(zhì)上“并聯(lián)審批”亦成為可能。只要項(xiàng)目業(yè)主按照“模擬審批”的要求，同時(shí)提交了所有的行政許可申請材料，各業(yè)務(wù)部門即能同時(shí)開展材料審查，一旦前置行政許可部門作出了行政許可決定，法定后接的行政許可部門就能立即作出相應(yīng)行政許可決定，從而在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了“并聯(lián)審批”，或者說是“秒接串聯(lián)審批”。

實(shí)效來看，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”無論是之于行政審批服務(wù)中心的“形式集中”模式，還是之于行政審批局的“實(shí)質(zhì)集中”模式，均能發(fā)揮行政許可權(quán)集中行使提速增益的實(shí)效。截至2017年2月8日，采用“形式集中”的嘉善、海寧、桐鄉(xiāng)三地，審批類、核準(zhǔn)類項(xiàng)目共計(jì)分別登記161個(gè)、283個(gè)、106個(gè)，辦件分別為357項(xiàng)、725項(xiàng)、711項(xiàng)；采用“實(shí)質(zhì)集中”的嘉興南湖，審批類、核準(zhǔn)類項(xiàng)目登記148個(gè)，辦件194項(xiàng)；嘉興全市審批類、核準(zhǔn)類項(xiàng)目總計(jì)登記1012個(gè)，辦件總計(jì)2616項(xiàng)，列全省各地市排名第二位。從嘉興的實(shí)績上來看，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”均能有效打通既往項(xiàng)目行政許可權(quán)“形式集中”與“實(shí)質(zhì)集中”中的瓶頸死結(jié)，具備“雙模增效”的實(shí)益。

“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”的完善重點(diǎn)

事物是普遍聯(lián)系與變化發(fā)展的，“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”亦存在于行政許可權(quán)集中行使改革之中。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會(huì)分工細(xì)化，有關(guān)法律法規(guī)的修編完善，部門行政許可權(quán)也相應(yīng)地調(diào)整變化，而與行政許可權(quán)集中行使相伴而行，“項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”亦須與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善。從嘉興全市實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與情況反映來看，宜從以下三個(gè)方面對平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)工作進(jìn)行完善：

鞏固提升“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”在全省行政審批制度改革中的地位?！笆鲁缮行杵靵硪?，建議省委、省政府將“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”列為今后一定時(shí)期內(nèi)全省審批制度改革的重點(diǎn)中心工作，緊緊扣住“行政許可權(quán)有效集中行使”這一主題，深入結(jié)合浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，打破既往部門系統(tǒng)封閉隔離的藩籬，形成省、市、縣三級政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓的工作機(jī)制，層層抓實(shí)、建好、用足平臺(tái)，充分釋放出平臺(tái)對于推動(dòng)行政審批制度改革向縱深推進(jìn)的強(qiáng)大動(dòng)能。

不斷強(qiáng)化“浙江項(xiàng)目審監(jiān)平臺(tái)”系統(tǒng)自身建設(shè)。“打鐵尚需自身硬”，全省各級各地要切實(shí)擔(dān)負(fù)起行政審批制度改革的主體責(zé)任，統(tǒng)一提升思想認(rèn)識(shí)，繼續(xù)梳理審批事項(xiàng)，優(yōu)化流程再造設(shè)計(jì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開放部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)，打通互聯(lián)物理鏈路，規(guī)范共享交換機(jī)制，投入技術(shù)研發(fā)力量，組織業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，提升使用宣傳力度，打造金牌政務(wù)服務(wù)。

制定出臺(tái)《投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)管理辦法》?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，平臺(tái)推進(jìn)、運(yùn)用的落實(shí)，尚需專門制度約束，形成長效機(jī)制保障。嘉興已于去年12月23日市政府主持召開的“全市關(guān)于全面推進(jìn)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)上線運(yùn)行會(huì)議”上明確，將平臺(tái)運(yùn)行工作考核分別列入市政府對市級各有關(guān)部門（單位）“五型機(jī)關(guān)”考核及市政府對各縣（市、區(qū)）政府年度工作考核。建議統(tǒng)一出臺(tái)《投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)管理辦法》，健全和完善有關(guān)平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行、考核、責(zé)任的長效機(jī)制。

作者單位：嘉興市發(fā)展和改革委員會(huì)