張琦+祝天智

[摘 要]隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，征地成為社會(huì)發(fā)展過程中的必然環(huán)節(jié)，農(nóng)村征地沖突頻發(fā)且易升級(jí)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。參與農(nóng)村征地各主體之間存在利益邊界、權(quán)利和權(quán)力邊界、行動(dòng)邊界的模糊和交疊，邊界沖突導(dǎo)致農(nóng)村征地沖突升級(jí)且難以化解。邊界變化導(dǎo)致農(nóng)村征地博弈局勢(shì)高度不穩(wěn)定，邊界沖突導(dǎo)致征地沖突規(guī)模極易擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)征地沖突的去升級(jí)化，必須通過邊界重置和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整提升征地局勢(shì)穩(wěn)定性，加強(qiáng)邊界的規(guī)制能力壓縮征地沖突的規(guī)模等化解路徑。

[關(guān)鍵詞]邊界沖突；農(nóng)村征地；穩(wěn)定性；去升級(jí)化

中圖分類號(hào)：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）03-0084-07

十八屆三中全會(huì)要求“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”[1]，而征地沖突的不斷發(fā)生嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。始于20世紀(jì)90年代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及征地制度改革打亂了農(nóng)民與政府之間的多重邊界關(guān)系，引起邊界之間的沖突，造成征地博弈局勢(shì)不穩(wěn)定與征地沖突規(guī)模擴(kuò)大，最終導(dǎo)致征地沖突升級(jí)。征地沖突升級(jí)是指征地中的政府與農(nóng)民的沖突在強(qiáng)度、廣度和烈度等各個(gè)方面都不斷上升或擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。征地沖突升級(jí)主要由兩方面導(dǎo)致，一方面是征地博弈局勢(shì)的不穩(wěn)定性，另一方面是征地沖突規(guī)模的難以控制。

一、邊界變化與農(nóng)村征地博弈局勢(shì)的不穩(wěn)定性

在沖突中沖突雙方之間的關(guān)系、所處場(chǎng)域的變化都可能推動(dòng)或者抑制沖突局勢(shì)的不穩(wěn)定性。征地博弈局勢(shì)的不穩(wěn)定性是指地方政府與農(nóng)民在征地過程中面對(duì)利益分歧時(shí)，推動(dòng)雙方采取爭(zhēng)斗行為進(jìn)行博弈的情況。農(nóng)民與政府間多重邊界變化，則是誘發(fā)征地沖突局勢(shì)的不穩(wěn)定性的主要原因。

（一）利益邊界變化導(dǎo)致政府與農(nóng)民間約束力遭到破壞

社會(huì)約束往往會(huì)促使沖突雙方避免使用爭(zhēng)斗策略，轉(zhuǎn)而選擇讓步或者問題解決策略，科塞關(guān)于社會(huì)沖突的研究也表明，關(guān)系的緊密程度與沖突的劇烈程度成正比[2]（P65），這也解釋了在同一群體內(nèi)部或者關(guān)系緊密的不同群體之間不容易產(chǎn)生劇烈沖突的原因。社會(huì)約束缺乏會(huì)導(dǎo)致穩(wěn)定性遭到破壞，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度改革，農(nóng)民與政府間利益邊界變化在兩方面影響了原本的社會(huì)約束：農(nóng)民與政府間的依賴關(guān)系改變及地方政府對(duì)農(nóng)民群體的約束力被削弱。

1.農(nóng)民與政府間依賴關(guān)系的改變。依賴是沖突雙方最復(fù)雜的約束來源，在農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)民與政府之間存在著一種特殊的依賴關(guān)系。一方面，由于要收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”費(fèi)用，基層政府為了完成稅費(fèi)指標(biāo)必須依賴農(nóng)民的配合，往往還需要?jiǎng)佑酶鞣N人情關(guān)系，因此農(nóng)民間及農(nóng)民與政府間的關(guān)系都非常密切。另一方面，當(dāng)時(shí)基層政府擁有調(diào)整土地的權(quán)力，影響農(nóng)民的土地收益，因此農(nóng)民也傾向于配合基層政府的工作，以便有機(jī)會(huì)分得更好的土地。農(nóng)民與政府間的依賴關(guān)系在當(dāng)時(shí)有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定性，特別是這種依賴是雙向的。農(nóng)業(yè)稅取消后，這種依賴關(guān)系被徹底改變?；鶎诱辉儇?fù)有收取稅費(fèi)的責(zé)任，因此也無需依賴農(nóng)民的配合；農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定政策的實(shí)施以及發(fā)包方在承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地的政策要求，使得基層政府事實(shí)上不再掌握調(diào)整土地的權(quán)力，因此無法再以此影響農(nóng)民的土地利益，農(nóng)民在這方面對(duì)基層政府的依賴關(guān)系也不再存在。自此，農(nóng)民與基層政府對(duì)彼此的依賴關(guān)系都大大減弱。

2.地方政府對(duì)農(nóng)民群體的約束力被削弱。農(nóng)民與基層政府間依賴關(guān)系被徹底改變后，與其說二者關(guān)系是相互疏遠(yuǎn)了，不如說基層政府被農(nóng)民“疏遠(yuǎn)”更為貼切。在經(jīng)濟(jì)層面，基層政府與農(nóng)民之間由農(nóng)業(yè)稅等稅費(fèi)聯(lián)系起來的利益關(guān)系被切斷，基層政府無法再以此為籌碼對(duì)農(nóng)民生活的其他方面進(jìn)行干預(yù)；在政治層面，隨著中央對(duì)地方政府規(guī)制力度的不斷加大和法治的推進(jìn)，地方政府對(duì)農(nóng)民的干預(yù)權(quán)也越來越弱化，尤其隨著土地“承包權(quán)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)”，甚至有學(xué)者認(rèn)為“所有權(quán)已被消滅”[3]，所有權(quán)被虛置使得基層政府無法再通過干預(yù)承包地約束農(nóng)民；在文化層面，農(nóng)業(yè)稅全面取消后，基層政府重要財(cái)政來源被切斷，財(cái)政赤字無從填補(bǔ)，更沒有多余財(cái)力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，農(nóng)民對(duì)基層政府認(rèn)同感空前降低，造成基層政權(quán)進(jìn)一步“懸浮化”。由此，地方政府對(duì)農(nóng)民群體的約束力在各個(gè)層面上都被大大削弱。

（二）權(quán)力與權(quán)利邊界調(diào)整與鄉(xiāng)村場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)性變化

結(jié)構(gòu)性變化是指沖突一方或另一方在心理、群體作用方式、所處場(chǎng)域發(fā)生的變化，這些變化會(huì)影響沖突雙方的戰(zhàn)術(shù)選擇，即影響沖突是否會(huì)升級(jí)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷下，農(nóng)民與地方政府間權(quán)力與權(quán)利邊界發(fā)生了一系列變化。

另外，在中央政府權(quán)力邊界方面，其行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容從主要監(jiān)督農(nóng)業(yè)稅收繳情況，轉(zhuǎn)為監(jiān)督土地承包權(quán)是否存在被非法干預(yù)、土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)權(quán)能是否得到有效保障等。農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力的這些變化引起了國(guó)家與鄉(xiāng)村場(chǎng)域關(guān)系的變化，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村場(chǎng)域的控制由強(qiáng)變?nèi)酰鶎诱?quán)變?yōu)椤皯腋⌒汀盵4]政權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村場(chǎng)域發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，加劇了沖突局勢(shì)的不穩(wěn)定性。

1.農(nóng)民與政府的內(nèi)外部支持。在沖突過程中，如果沖突雙方都獲得了支持性力量，沖突往往更加劇烈。在征地沖突中，從農(nóng)民角度來看，既有群體內(nèi)部支持，也有外部支持，內(nèi)部支持主要來自沖突精英的力量。在關(guān)于征地沖突的研究中不乏對(duì)草根精英的研究，甚至在大型征地沖突不同階段會(huì)有不同階段的領(lǐng)袖人物，應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》中就有過相關(guān)論述，這些領(lǐng)袖人物的共同特點(diǎn)是他們能夠清晰準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民群體的利益訴求，而且能夠加強(qiáng)農(nóng)民群體的認(rèn)同感或者失望感，因此在沖突中扮演著重要角色。當(dāng)精英人物被推舉出來后，沖突的發(fā)展一方面在某種程度上看似更加有序，但另一方面實(shí)際上整個(gè)農(nóng)民群體更加傾向于不妥協(xié)。在群體自我關(guān)注高的情況下，更不容易妥協(xié)，德魯克曼發(fā)現(xiàn)“被選為代表的談判者更不愿意進(jìn)行讓步”[5]（P54），沖突領(lǐng)袖以代表身份與政府進(jìn)行談判的情況下，會(huì)存在對(duì)群體結(jié)果的更為強(qiáng)烈的關(guān)注，正是在這一點(diǎn)上沖突更易升級(jí)。

農(nóng)民群體的外部支持來自于對(duì)發(fā)生在各地的征地沖突的模仿行為。大量類似抗?fàn)幮袨榈拇嬖跁?huì)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生影響，因此全國(guó)范圍內(nèi)征地沖突的頻繁發(fā)生及征地沖突螺旋升級(jí)的普遍化會(huì)為特定地區(qū)的征地沖突提供強(qiáng)大的精神支持，極易破壞局勢(shì)的穩(wěn)定性。

地方政府的外部支持主要來自用地單位。用地單位與農(nóng)民在土地出讓價(jià)格、用地單位土地使用權(quán)與農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、占地方式等方面都存在著普遍沖突，因此地方政府傾向于與用地單位結(jié)成同盟共同對(duì)抗農(nóng)民群體，這一有力外部支持的參與無疑促進(jìn)了局勢(shì)的不穩(wěn)定。

2.鄉(xiāng)村權(quán)威多元化。在國(guó)家法律和各級(jí)政權(quán)權(quán)威之外，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的弱化以及基層政權(quán)的“懸浮化”，固有的鄉(xiāng)村家族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村場(chǎng)域的控制力增強(qiáng)；農(nóng)地承包期的延長(zhǎng)和農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，以及農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，使得農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地收入愈加可觀，出現(xiàn)了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家為代表的新型群體；過去在國(guó)家嚴(yán)格控制下受到打壓的鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力也加入征地沖突中成為一股不可小覷的力量。農(nóng)民群體的這一變化實(shí)際上是在農(nóng)民群體內(nèi)形成了多股強(qiáng)勢(shì)力量，在征地沖突過程中，強(qiáng)勢(shì)力量群體不僅會(huì)強(qiáng)化整體群體目標(biāo)，而且還會(huì)形成各個(gè)亞群體目標(biāo)，亞群體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往以整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提，因此多元權(quán)威的出現(xiàn)也會(huì)促進(jìn)不穩(wěn)定性，導(dǎo)致沖突升級(jí)。

3.非正式治理廣泛存在。鄉(xiāng)村場(chǎng)域多元權(quán)威的出現(xiàn)必然伴隨著多元權(quán)威的多元利益，為了追逐各自利益目標(biāo)，各利益群體行為選擇往往根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)。例如，農(nóng)村的家族勢(shì)力與整個(gè)農(nóng)村的關(guān)系都非常緊密，但在面對(duì)己方利益的時(shí)候會(huì)傾向于使用強(qiáng)勢(shì)決定原則；鄉(xiāng)村企業(yè)家不僅有自己的人情關(guān)系，而且在經(jīng)濟(jì)上占有很大優(yōu)勢(shì)；鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力往往與農(nóng)民和政府雙方都有聯(lián)系，善于使用灰色手段，極易引發(fā)暴力沖突。因此，由于非正式治理廣泛存在，一方面農(nóng)民與地方政府之間沖突容易升級(jí)，另一方面當(dāng)各個(gè)亞群體追逐各自利益時(shí)，也極易引發(fā)征地沖突中的農(nóng)民內(nèi)部沖突，導(dǎo)致沖突更加難以化解。

二、邊界沖突與農(nóng)村征地沖突規(guī)模的難以控制

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度改革引起農(nóng)民與政府間邊界變化并導(dǎo)致邊界沖突，利益邊界模糊引發(fā)利益分歧，權(quán)力與權(quán)利邊界沖突導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)意愿堅(jiān)決，行動(dòng)邊界沖突引發(fā)暴力沖突，這三個(gè)方面共同導(dǎo)致征地沖突規(guī)模的擴(kuò)大化。

（一）利益邊界模糊引發(fā)利益分歧

隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和征地制度改革，地方政府與農(nóng)民之間的利益邊界在征地補(bǔ)償款與土地增值收益分配方面變得模糊。首先，在征地補(bǔ)償款方面，地方政府的補(bǔ)償方案是根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定按土地原用途前三年平均產(chǎn)值最高不超過三十倍的數(shù)額對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償；而被征地農(nóng)民認(rèn)為，征地補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)符合政策中要求保證被征地農(nóng)民保持被征地前生活水平的相關(guān)規(guī)定，且應(yīng)按照土地市場(chǎng)化后以價(jià)格形式進(jìn)行補(bǔ)償。其次，在土地增值收益方面，地方政府認(rèn)為土地歸國(guó)家所有，土地增值收益也應(yīng)歸國(guó)家所有；但在被征地農(nóng)民看來，不論是從政策要求“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”角度，還是從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革后承包權(quán)權(quán)能的完整化角度，都應(yīng)分享更多的土地增值收益。此種利益分歧實(shí)際上在兩種情況下擴(kuò)大了征地沖突規(guī)模。

1.被征地農(nóng)民期望值的提高。一方面，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民的土地承包權(quán)權(quán)能前所未有地?cái)U(kuò)大，甚至有學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)已十分接近于所有權(quán)，因此農(nóng)民不可避免地產(chǎn)生土地私有的想象，而一旦認(rèn)為土地私有化，農(nóng)民對(duì)所承包土地的期望值必然相較以往大大提高。另一方面，隨著農(nóng)地市場(chǎng)化改革以及國(guó)家政策關(guān)于征地補(bǔ)償及土地增值收益相關(guān)規(guī)定的提出，農(nóng)民對(duì)于從承包地上產(chǎn)生的各種收益的期待值更高，具體來說，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民承包土地所得收益即為凈收益，加之土地市場(chǎng)化改革后賦予農(nóng)民的一系列權(quán)能，使得農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地邏輯不斷向市場(chǎng)化邏輯靠攏，因此被征地農(nóng)民必然會(huì)將征地補(bǔ)償以及被征地后可能分得的土地增值收益與自身經(jīng)營(yíng)土地可能產(chǎn)生的市場(chǎng)化收益以及土地市場(chǎng)價(jià)格相比較，期望值由此提高。

2.地方政府征地愿望水平的提高。地方政府征地愿望水平提高主要有兩方面原因。一是地方政府征地需求更加強(qiáng)烈。在農(nóng)地制度改革前，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消前，基層政府財(cái)政收入有兩個(gè)重要來源，通過頻繁調(diào)整土地謀取一定利益和收取農(nóng)業(yè)稅以及其他土地費(fèi)用，這不僅是完成當(dāng)時(shí)國(guó)家要求的收取農(nóng)業(yè)稅的任務(wù)，也是基層政府填補(bǔ)財(cái)政赤字，進(jìn)一步提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的重要途徑。農(nóng)業(yè)稅取消后，不僅這些途徑被切斷，而且面臨更加嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，征地就成為后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代地方政府財(cái)政增長(zhǎng)的主要途徑，因此地方政府征地需求日益強(qiáng)烈。二是地方政府在征地過程中的執(zhí)行權(quán)上占有優(yōu)勢(shì)。從地方政府與中央政府的關(guān)系看，雖然中央政府不斷規(guī)范地方政府征地行為，加強(qiáng)對(duì)地方政府征地行為的監(jiān)督，但中央政府在數(shù)量上處于絕對(duì)弱勢(shì)，監(jiān)督成本高昂，且地方政府上下級(jí)之間往往存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，兩者傾向于結(jié)成利益同盟，因此地方政府在執(zhí)行過程中仍然占有優(yōu)勢(shì)。從地方政府與被征地農(nóng)民的關(guān)系看，地方政府享有絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì)，從征地前的規(guī)劃到征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商，被征地農(nóng)民在知情權(quán)與參與權(quán)上無疑仍然處于弱勢(shì)。

（二）權(quán)力與權(quán)利邊界沖突導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)意愿堅(jiān)決

一方面，隨著征地改革對(duì)規(guī)范征地程序、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷嘗試，以及農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的不斷提高，農(nóng)民對(duì)在征地過程的各個(gè)階段中所應(yīng)享有的權(quán)利關(guān)注越來越多；另一方面，雖然中央政府不斷加大規(guī)范地方政府征地過程的措施力度，但地方政府憑借數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)以及違規(guī)成本的低廉，違法違規(guī)征地行為屢禁不止。在此強(qiáng)烈對(duì)比之下，農(nóng)民維權(quán)意愿更加堅(jiān)決且難以改變，導(dǎo)致沖突規(guī)模擴(kuò)大。

1.承包權(quán)涉及的土地利益是農(nóng)民重要利益。在沖突過程中如果激起沖突一方愿望的主要原因是重要的利益，愿望就會(huì)更加堅(jiān)決且難以改變，沖突一方傾向于選擇爭(zhēng)斗而非問題解決戰(zhàn)術(shù)，導(dǎo)致沖突規(guī)模擴(kuò)大。在農(nóng)業(yè)稅取消前的相當(dāng)一段時(shí)間，由于沉重的農(nóng)業(yè)稅再加上各種雜費(fèi)，土地對(duì)農(nóng)民的效用不斷遞減。農(nóng)業(yè)稅取消后，土地對(duì)農(nóng)民的意義產(chǎn)生了翻天覆地的變化。隨著農(nóng)地承包權(quán)權(quán)能不斷完善，尤其是承包權(quán)不僅被賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能，而且可以進(jìn)行股份化，農(nóng)民更加關(guān)注土地長(zhǎng)期收益，因此在征地過程中農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的決心也更加強(qiáng)烈。

2.明確的中央政策和媒體的強(qiáng)烈宣傳，為農(nóng)民維權(quán)提供了強(qiáng)力理論資源，大大提高其利益預(yù)期和成功預(yù)期。在實(shí)體權(quán)利方面，我國(guó)政策明確規(guī)定，我國(guó)征收土地原則之一是保證失地農(nóng)民生活水平不下降，提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比重。因此，農(nóng)民自認(rèn)為理應(yīng)獲得更多的補(bǔ)償。在程序性權(quán)益方面，農(nóng)民主要維護(hù)的是其知情權(quán)和參與權(quán)。我國(guó)法律規(guī)定征地實(shí)行兩公告一聽證制度，設(shè)置了諸多對(duì)地方政府的嚴(yán)厲規(guī)制制度，這些都為農(nóng)民提供了抗?fàn)幍恼魏头晌淦鳌?

（三）行動(dòng)邊界交疊與征地沖突暴力化

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和征地制度改革后，鄉(xiāng)村場(chǎng)域發(fā)生了新的變化：一是農(nóng)地所有權(quán)被虛置，基層政權(quán)“懸浮化”，農(nóng)民與基層組織間的關(guān)系前所未有的疏遠(yuǎn)；二是隨著承包權(quán)權(quán)能的完整和承包權(quán)地位的提升，農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)民土地權(quán)益得到保障、土地收益提高，鄉(xiāng)村權(quán)威呈現(xiàn)多元化。在新的鄉(xiāng)村場(chǎng)域特點(diǎn)下，鄉(xiāng)村權(quán)威呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，權(quán)威多元化意味著利益多元化，為了實(shí)現(xiàn)特定利益，權(quán)威各方傾向于選擇多元行動(dòng)規(guī)則。土地使用規(guī)則不是統(tǒng)一的，“而是對(duì)包含不同原則的地權(quán)規(guī)則進(jìn)行選擇”[6]，即根據(jù)當(dāng)前利益的需求對(duì)規(guī)則進(jìn)行選擇性使用。多元行動(dòng)規(guī)則的交疊，尤其是非正式規(guī)則的使用極易導(dǎo)致征地沖突朝暴力化方向發(fā)展。

1.同胞剝奪。同胞剝奪指的是在集體層面上產(chǎn)生的相對(duì)剝奪感，與之相對(duì)的自我剝奪則是在個(gè)體層面上產(chǎn)生的相對(duì)剝奪感，同胞剝奪是群際偏見和政治暴力的主要根源。例如，在烏坎事件中，作為當(dāng)時(shí)沖突過程中領(lǐng)袖之一的薛某在被捕幾天后于看守所去世，且身上有被打傷的痕跡，薛某家人和烏坎村村民都要求政府給出合理解釋未果，因此薛某原因不明的去世被看成是對(duì)烏坎村村民整體的加害行為，并感到群體受到攻擊就是個(gè)體價(jià)值受到攻擊，由此產(chǎn)生的沮喪感和憤怒感會(huì)極大地促進(jìn)人們采取爭(zhēng)斗行為，而后村民與政府間的對(duì)峙升級(jí)正是這種同胞剝奪的結(jié)果。同胞剝奪極易導(dǎo)致沖突升級(jí)。

2.威脅戰(zhàn)術(shù)——非正式規(guī)則的使用。為了實(shí)現(xiàn)一定利益目標(biāo)，農(nóng)民與政府雙方在沖突過程中還會(huì)在非正式規(guī)則下使用威脅戰(zhàn)術(shù)，包括“韌武器”[7]的使用、鄉(xiāng)村強(qiáng)勢(shì)群體的加入以及灰色勢(shì)力的加入。使用威脅戰(zhàn)術(shù)的優(yōu)點(diǎn)在于沖突一方可能無需付出任何代價(jià)就可以贏得對(duì)方的讓步，尤其是在一方所做威脅足以讓對(duì)方信服的前提下，但威脅戰(zhàn)術(shù)引發(fā)的問題也更嚴(yán)重。灰色勢(shì)力的加入極易引發(fā)沖突暴力升級(jí)并導(dǎo)致沖突僵化，灰色勢(shì)力加入本身在某些情況下就是為了對(duì)抗“韌武器”和鄉(xiāng)村強(qiáng)勢(shì)群體的力量，因此非正式規(guī)則的使用無論其合法程度如何，都極易導(dǎo)致沖突暴力化。

三、邊界重置與征地沖突去升級(jí)化

（一）調(diào)整鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系與征地博弈局勢(shì)的穩(wěn)固

農(nóng)民與政府間約束力的破壞以及各項(xiàng)改革后鄉(xiāng)村場(chǎng)域出現(xiàn)的一系列結(jié)構(gòu)性變化，共同導(dǎo)致了征地沖突中局勢(shì)的不穩(wěn)定性，因此，為了推動(dòng)沖突中局勢(shì)的穩(wěn)定性可以從兩方面入手。一是合理設(shè)定農(nóng)民和政府角色，重塑沖突雙方間的約束關(guān)系以促進(jìn)穩(wěn)定性；二是通過規(guī)范參與沖突過程的各主體行為，避免暴力行為的出現(xiàn)。

1.合理設(shè)定農(nóng)民、政府角色與約束關(guān)系的重塑。要改變當(dāng)前地方政府與農(nóng)民關(guān)系松弛的現(xiàn)狀，必須在舊有約束關(guān)系被打破的基礎(chǔ)上，重新設(shè)定農(nóng)民與政府角色，重塑雙方良性的約束關(guān)系。其一，合理界定土地所有權(quán)，完善土地承包權(quán)，使農(nóng)民成為享有充分權(quán)利的土地承包經(jīng)營(yíng)者，將政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民行使承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中的監(jiān)督者。當(dāng)前我國(guó)土地承包是承包權(quán)愈加完善，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)能更加豐富，作為土地所有權(quán)主體的基層組織汲取能力減弱、所有權(quán)在承包期內(nèi)對(duì)承包權(quán)的干預(yù)被取消，一旦征地行為發(fā)生，基層組織試圖通過征地各個(gè)環(huán)節(jié)謀取利益，造成對(duì)農(nóng)民利益的損害。這實(shí)際上是二者角色在產(chǎn)權(quán)改革后沒有及時(shí)調(diào)整導(dǎo)致的。因此，隨著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擴(kuò)充，作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的農(nóng)民角色范圍也應(yīng)擴(kuò)充，其不僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能的行使者，征地過程中征地規(guī)劃、征地補(bǔ)償都與其關(guān)系更為密切，被征地農(nóng)民應(yīng)該成為參與征地過程的談判者，以及征地補(bǔ)償?shù)淖钪饕邮苷?；基層政府作為所有?quán)主體其權(quán)利范圍縮小，相應(yīng)角色也必須取消，否則必然導(dǎo)致沖突，其作為代表農(nóng)民群體與征地政府談判者角色，以及代表農(nóng)民群體接受補(bǔ)償再進(jìn)行分配的角色都應(yīng)取消，將相應(yīng)權(quán)利讓渡給被征地農(nóng)民，而作為所有權(quán)主體其在將來扮演的重要角色應(yīng)是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)主體行為的監(jiān)督者，包括對(duì)其經(jīng)營(yíng)土地、流轉(zhuǎn)土地行為的監(jiān)督，對(duì)被征地農(nóng)民在參與征地過程中行為是否損害其他農(nóng)民以及村集體利益的監(jiān)督等。其二，農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)建立后，農(nóng)民和用地單位成為土地交易的直接參與者，政府的中間人角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地交易雙方行為的監(jiān)督者，對(duì)雙方交易行為是否合法，交易程序是否公開透明進(jìn)行充分監(jiān)督，保障農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)健全、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這種角色轉(zhuǎn)變不僅使雙方覺得更加清晰，而且是在產(chǎn)權(quán)改革后在農(nóng)民與基層組織間建立了一種新的約束關(guān)系，能夠推動(dòng)局勢(shì)的穩(wěn)定性。

2.規(guī)范征地參與各主體行為避免暴力化。隨著鄉(xiāng)村權(quán)威多元化特點(diǎn)的出現(xiàn)，尤其是灰色勢(shì)力參與到鄉(xiāng)村場(chǎng)域活動(dòng)中來，暴力化成為影響局勢(shì)穩(wěn)定和沖突升級(jí)的重要原因，為了盡量減小暴力沖突對(duì)征地過程的影響，可以從兩方面著手。

其一，必須規(guī)范參與征地過程各主體的行為。我國(guó)的征地制度改革已經(jīng)開始縮小征地范圍的嘗試，這是觸及征地問題本質(zhì)的探索，也將成為未來的發(fā)展方向。在未來的農(nóng)地非農(nóng)用征收過程中，非公益用地由農(nóng)民與用地單位依照相應(yīng)程序及法律進(jìn)行土地交易，公益用地采用協(xié)議征購(gòu)為主、強(qiáng)制征收為輔的方式進(jìn)行，政府不再壟斷整個(gè)征地過程，另外可以通過對(duì)政府提取土地增值收益方式的配套改革。由此，征地利益與政府之間關(guān)系的改變將徹底改變政府行為，也將使政府與用地單位之間的利益剝離，避免二者結(jié)盟共同謀取利益。針對(duì)用地單位和農(nóng)民，對(duì)前者要加強(qiáng)監(jiān)管，培養(yǎng)其守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)，對(duì)其違法行為加大打擊力度；對(duì)后者，要加強(qiáng)法制思想教育的宣傳力度，培養(yǎng)其合法行使各項(xiàng)權(quán)利的能力，積極參與到政治生活中去。其二，必須加大對(duì)灰色勢(shì)力及以灰色勢(shì)力為手段進(jìn)行博弈的打擊力度。加強(qiáng)打擊力度會(huì)讓參與主體對(duì)違法成本產(chǎn)生清晰的認(rèn)知，彌補(bǔ)單純進(jìn)行法制教育引導(dǎo)的空缺，有效減少違法行為。

（二）利益及權(quán)利邊界重置與征地沖突規(guī)模的壓縮

1.市場(chǎng)型征地制度的建立與利益邊界清晰化。在產(chǎn)權(quán)制度和征地制度改革后，一方面農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)久規(guī)劃及“土地私有化”的想象使其對(duì)土地收益投入更大關(guān)注，權(quán)利意識(shí)的提高及國(guó)家征地保護(hù)政策的提出為農(nóng)民維護(hù)征地利益提供了依據(jù)，另一方面“土地財(cái)政”迫使政府想方設(shè)法通過征地謀利益求發(fā)展。在現(xiàn)有的計(jì)劃型征地制度下，政府在整個(gè)征地過程中處于壟斷地位，必然導(dǎo)致沖突規(guī)模的擴(kuò)大，因此要去升級(jí)化，必須重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，建立與市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的市場(chǎng)型征地制度。市場(chǎng)型征地制度，即縮小征地范圍，非公益用地完全進(jìn)行市場(chǎng)化供給，農(nóng)民與用地單位作為參與主體依照法定程序進(jìn)行土地交易，這種方式可以將政府從土地交易中分離，讓農(nóng)民與用地單位直接協(xié)商，保障雙方利益；同時(shí)避免土地價(jià)格畸形，保障土地資源得到有效利用。對(duì)公益用地，建立協(xié)議征購(gòu)為主、強(qiáng)制征購(gòu)為輔的征地制度，最大程度保障農(nóng)民利益和土地資源有效利用。為了市場(chǎng)化征地制度有效運(yùn)行，必須建立相應(yīng)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)農(nóng)民和用地單位的土地交易行為、公益用地政府征地行為進(jìn)行監(jiān)督，并在農(nóng)民與用地單位就土地交易過程出現(xiàn)矛盾或者公益性用地征地過程中產(chǎn)生分歧時(shí)啟用協(xié)調(diào)化解機(jī)制。市場(chǎng)型征地制度的建立能夠使征地制度與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)，明晰各主體利益邊界，有效避免由利益分歧引發(fā)的沖突規(guī)模擴(kuò)大，

2.產(chǎn)權(quán)重新界定與權(quán)利邊界清晰化。產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的農(nóng)民土地承包權(quán)能擴(kuò)大、基層組織土地所有權(quán)部分權(quán)能的實(shí)際萎縮，與征地過程中雙方權(quán)利行使產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致權(quán)利錯(cuò)位引發(fā)所有權(quán)主體對(duì)承包權(quán)主體利益的實(shí)際損害，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新界定，賦予所有權(quán)和承包權(quán)主體在征地過程中與市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)制度相符合的權(quán)能。首先，重新界定所有權(quán)，需要基于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革后所有權(quán)權(quán)能萎縮的現(xiàn)狀以及征地制度改革的未來發(fā)展的需要。由于農(nóng)地承包期“長(zhǎng)久穩(wěn)定”政策實(shí)施，承包地在第二輪承包期滿后進(jìn)行調(diào)整的可能性并不大，征地行為對(duì)被征地農(nóng)民的利益影響最大，所有權(quán)主體在征地過程中代表農(nóng)民與政府進(jìn)行談判、接受補(bǔ)償款并進(jìn)行分配顯然不合理，且極易引發(fā)農(nóng)民群體內(nèi)部沖突，將這部分權(quán)利讓渡給被征地農(nóng)民，所有權(quán)主體僅保留其作為所有者應(yīng)享有的補(bǔ)償權(quán)，既劃清了權(quán)利邊界，又保證了利益完整。其次，進(jìn)一步完善承包權(quán)?；谒袡?quán)的重新調(diào)整，為了被征地農(nóng)民以及其他利益相關(guān)農(nóng)民在征地過程中能夠更好地行使權(quán)利，必須在現(xiàn)有權(quán)能的基礎(chǔ)上，加入真實(shí)而有保障的知情權(quán)、參與權(quán)、補(bǔ)償獲取權(quán)、糾紛解決選擇權(quán)等內(nèi)容。我國(guó)征地制度改革為了保證農(nóng)民相關(guān)權(quán)利也進(jìn)行了一些嘗試，包括兩公告一聽證制度、確認(rèn)土地調(diào)查結(jié)果、確認(rèn)征地報(bào)批材料等，但實(shí)際實(shí)施情況堪憂。為保證征地過程中農(nóng)民權(quán)利，必須以法律形式將這部分權(quán)能加入承包權(quán)。

3.征地程序的重塑與沖突化解機(jī)制的重建。導(dǎo)致沖突升級(jí)難以化解的一個(gè)重要原因是，沖突升級(jí)往往呈螺旋式，要真正實(shí)現(xiàn)沖突去升級(jí)化必須重建有效的沖突化解機(jī)制，這樣才能避免前一次升級(jí)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)性變化再次引發(fā)后續(xù)沖突升級(jí)。其一，征收過程的重塑，賦予農(nóng)民與政府平等參與征地過程的權(quán)利，特別是保障農(nóng)民參與征地過程的程序性權(quán)利，保證信息對(duì)稱、平等協(xié)商；同時(shí)引入第三方作為調(diào)解者參與征地過程。中立第三方的參與有助于沖突的化解，在征地過程產(chǎn)生糾紛時(shí)引入第三方化解機(jī)制有利于避免沖突升級(jí)。其二，土地增值收益方式的重置。要從根本上避免征地后沖突再次升級(jí)，就必須改變當(dāng)前征地過程中各主體的短視行為，將土地增值收益分配從各主體分別分配多少更為合理轉(zhuǎn)變?yōu)榘春畏N方式分配更為公平。最好的方式就是以收稅的方式分配土地增值收益，一方面可以避免短視行為，保護(hù)土地資源，維護(hù)社會(huì)公平，另一方面可以避免征地結(jié)束后因土地增值收益分配再次產(chǎn)生分歧、沖突再次升級(jí)。其三，農(nóng)民話語權(quán)的重構(gòu)。話語權(quán)作為一種資源，具有資源的普遍屬性——有限性，作為享有話語權(quán)的兩大主體之一的政府如果在征地過程中壟斷了話語權(quán)，必定導(dǎo)致農(nóng)民話語權(quán)被剝奪?！爸闄?quán)是話語權(quán)利系統(tǒng)的起點(diǎn)，參與權(quán)是話語權(quán)利系統(tǒng)的核心，表達(dá)和監(jiān)督權(quán)是參與的具體表現(xiàn)形式”[8]。因此，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)要作為征地過程中農(nóng)民話語權(quán)建立的重點(diǎn)，只有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的公共活動(dòng)才可能最終達(dá)成共識(shí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉守英.中共十八屆三中全會(huì)后的土地制度改革及其實(shí)施[J].法商研究，2014，（2）.

[2][美]劉易斯·科塞.社會(huì)沖突的功能[M].北京：華夏出版社，1989.

[3]商 灝，黨國(guó)英.一號(hào)文件或倒逼土地承包權(quán)交易[N].華夏時(shí)報(bào)，2014-01-23.

[4]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）.

[5][美]狄恩·普魯特.社會(huì)沖突——升級(jí)、僵局及解決[M].北京：人民郵電出版社，2013.

[6]張 靜.土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2003，（3）.

[7]折曉葉.合作與非對(duì)抗性抵制：弱者的“韌武器”[J].社會(huì)學(xué)研究，2008，（3）.

[8]趙澤洪，蘭慶慶.公共管理中的話語權(quán)沖突與重構(gòu)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（6）.

責(zé)任編輯：王 篆