鄒盛+馬青連

《民族區(qū)域自治法》是實施民族區(qū)域自治制度的法律基礎(chǔ)，更是民族自治地方實行自治的法律依據(jù)，隨著我國民族地區(qū)的發(fā)展不斷出現(xiàn)新的民族問題，民族區(qū)域自治制度要求更為完善的法律來保障其順利實施和運行。而法律社會學(xué)是以法和社會的關(guān)系為研究對象，橫跨法學(xué)和社會學(xué)兩個領(lǐng)域，從法律社會學(xué)的視角來審視《民族區(qū)域自治法》當(dāng)前遇到的困境，利于深入分析其內(nèi)在原因，從而在法律社會學(xué)研究方法的基礎(chǔ)上提出具體的建設(shè)性意見。

法律社會學(xué)民族區(qū)域自治法完善

一、《民族區(qū)域自治法》的實施現(xiàn)狀

新中國成立60多年來，我國民族區(qū)域地區(qū)的法制建設(shè)取得了很大成就，有力地保障了各少民族能充分當(dāng)家作主的權(quán)利。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1979年以來，全國人大及其常務(wù)委員會在制定的390部法律和有關(guān)決定中，就有84部包含了有關(guān)民族問題的規(guī)定，涉及到少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面。然而，現(xiàn)今的民族地區(qū)法律體系與社會主義民主法制要求仍有差距，存在著一些具體問題需要進一步完善。首先，民族地區(qū)法律法規(guī)存在著立法質(zhì)量不高、政策色彩濃厚、自治權(quán)規(guī)定單一、對行政組織規(guī)定極為概括的特點。其次，由于立法技術(shù)落后，使一些理論問題得不到解決，立法者沒有深入少數(shù)民族地區(qū)和群眾中進行實地調(diào)查，致使民族地方經(jīng)濟社會發(fā)展的核心問題得不到掌握，照搬上級國家機關(guān)制定的不符合實際情況的決定，缺乏變通執(zhí)行，失去了切實保障民族地區(qū)真正實現(xiàn)權(quán)利的機會。

二、《民族區(qū)域自治法》困境原因探析

（一）整體法律法規(guī)體系不健全，配套立法滯后

通過結(jié)構(gòu)主義的方法論，將民族法律作為整體研究我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國已經(jīng)形成了以《憲法》為主導(dǎo)、以《民族區(qū)域自治法》為主干，包括全國人大常委會出臺關(guān)于民族問題相關(guān)的規(guī)范性文件與國務(wù)院制定的相關(guān)《規(guī)定》，以及民族自治地方政府相關(guān)自治條例與單行條例在內(nèi)的完整的民族區(qū)域自治的法律體系。但當(dāng)前的法律體系還不夠健全，存在部分法律空白，立法質(zhì)量和水平仍有待提高。一些重要的法律法規(guī)尚未制定，現(xiàn)有的部分民族立法只是將有關(guān)法律法規(guī)和政策直接轉(zhuǎn)換成條文，沒有民族特色，嚴(yán)重脫離實際的情況。如此立法內(nèi)容雖然豐富，但也使得民族立法成為民族法規(guī)和各項政策的混合，真正適用民族地區(qū)的法律條文極少。

（二）自治機關(guān)權(quán)利界定模糊

系統(tǒng)論通過對研究對象系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、機制及其與外部環(huán)境間相互作用關(guān)系，來預(yù)測系統(tǒng)的趨向以及控制行為的效果，從而優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。民族自治地方機關(guān)作為民族區(qū)域自治系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，既是國家地方政權(quán)，需要服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；同時作為民族自治地方的自治機關(guān)，擁有民族自治權(quán)。在具體實踐操作中，中央與民族自治地方之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，使得民族自治地方機關(guān)較少表現(xiàn)出民族自治機關(guān)的屬性，而更多地呈現(xiàn)為地方政權(quán)機關(guān)。

（三）法律國家強制力較低，保護力度有限

功能主義方法論認(rèn)為，法律是階級社會統(tǒng)治者組織和調(diào)節(jié)社會生活的重要手段，有其重要的社會功能。通過從功能角度對《民族區(qū)域自治法》的考察我們發(fā)現(xiàn)，因為其國家強制力較低，呈現(xiàn)明顯的“軟法”特征，并不能利于其社會功能的發(fā)揮。《民族區(qū)域自治法》中較多地體現(xiàn)了原則性和政治性的特點，缺乏實際的司法操作性，使得民族自治地方自治權(quán)和少數(shù)民族權(quán)利即使受到了侵犯也得不到任何救濟和有效的保護，使得民族區(qū)域自治權(quán)流于形式。

三、完善《民族區(qū)域自治法》具體路徑

（一）基于制度分析法下的相關(guān)建議

制度分析法認(rèn)為法律制度作為社會整體結(jié)構(gòu)中的一個有機組成部分和社會大系統(tǒng)中的一個相對獨立的子系統(tǒng)，在維系社會整體方面發(fā)揮著社會控制和社會整合的功能?；谥贫确治龇?，筆者認(rèn)為完善《民族區(qū)域自治法》需要做到以下方面：

1、加強配套立法，高度重視民族法律法規(guī)建設(shè)

大力推進民族自治地區(qū)各項工作法治化進程，建立切實符合我國民族地區(qū)現(xiàn)實情況的民族立法工作程序及運行機制，逐步完善我國民族地區(qū)法律法規(guī)體系。民族地區(qū)立法要從實際出發(fā)，與民族自治地方的民族特點緊密結(jié)合，因地制宜地制定有助于推動民族地區(qū)發(fā)展的自治條例和單行條例。上級國家機關(guān)制定決議或命令后，要考慮在不違背憲法和法律的前提下，突出民族地方文化、經(jīng)濟及社會發(fā)展的獨特性。要考慮是否符合民族自治地方的實際情況，若有悖于民族自治地方的實際情況，應(yīng)依法變通執(zhí)行，采取靈活的措施來切實解決民族自治地方經(jīng)濟、文化以及社會發(fā)展中所出現(xiàn)的實際問題。

2、明確自治權(quán)與國家權(quán)力的關(guān)系

中央政府與地方政府間的關(guān)系，實質(zhì)上就是權(quán)力的具體分配及統(tǒng)屬關(guān)系。通過修改民族區(qū)域自治法，明確自治權(quán)與國家權(quán)力的關(guān)系，從而為構(gòu)建合理的中央與民族自治地方關(guān)系提供明確的法律依據(jù)與原則。在堅持“單一制”政體的前提下，通過在國家管理體系中具體劃分自治權(quán)與國家權(quán)力的界限，使中央與民族自治地方之間的職權(quán)得到合理配置，從而保障自治機關(guān)的自治權(quán)在民族自治地區(qū)能夠得到充分行使。

（二）基于組織分析法的具體措施

組織分析法著重研究執(zhí)行一定職能法律組織的地位、結(jié)構(gòu)、權(quán)限、相互關(guān)系、活動方式及其在法制活動中所發(fā)揮的具體作用，進而揭示組織的完善和法律建設(shè)制約關(guān)系的健全?；诮M織的分析，完善《民族區(qū)域自治法》具體措施需要做到以下方面：

1、明確自治機關(guān)的權(quán)力與義務(wù)

自治機關(guān)有效行使自治權(quán)是《民族區(qū)域自治法》的核心內(nèi)容，《民族區(qū)域自治法》作為民族區(qū)域自治制度的頂層設(shè)計，對于自治權(quán)行使的決策機制、權(quán)力的約束與監(jiān)督機制以及濫用自治權(quán)的行為等內(nèi)容卻沒有具體的規(guī)范。目前的《民族區(qū)域自治法》只有授權(quán)而沒有制約，如何將權(quán)力關(guān)入籠子中，是《民族區(qū)域自治法》需要解決的重要問題。歷次全國人民代表大會和中央民族工作會議，都將正確堅持和完善民族區(qū)域自治制度作為落實黨和國家民族政策的目標(biāo)，通過法律條文的形式將自治機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)加以明確，在民族自治地方的權(quán)能結(jié)構(gòu)中，進一步厘清哪些是自治權(quán)，是由自治機關(guān)來負(fù)責(zé)行使，哪些是地方國家權(quán)力，具體由上級國家機關(guān)直接行使或是由地方政權(quán)機關(guān)來負(fù)責(zé)行使，使自治機關(guān)的權(quán)力與義務(wù)目標(biāo)清晰路徑可靠，這是自治機關(guān)能夠正確行使自治權(quán)基礎(chǔ)。

2、實施中加強領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督

法律組織作為法律活動的主導(dǎo)因素，也應(yīng)充分發(fā)揮其《民族區(qū)域自治法》實施的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督作用。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，所以只有加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分保證少數(shù)民族地區(qū)人民當(dāng)家作主，能夠自主管理本民族的內(nèi)部事務(wù)，才能真正為各少數(shù)民族地區(qū)民主權(quán)利的實現(xiàn)提供有效的制度保障。同時應(yīng)該加強各方面對《民族區(qū)域自治法》實施的監(jiān)督作用。要強化人大的監(jiān)督意識，加大司法機關(guān)的監(jiān)督力度，人民法院在案件的審判過程中，要依據(jù)事實和法律做出及時公正的處理。最后，還要強化社會輿論監(jiān)督，完善民族區(qū)域地區(qū)自治法律法規(guī)監(jiān)督體系，以國家的權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)監(jiān)督為主，社會團體和群眾監(jiān)督為輔的完整多重監(jiān)督體系。

（三）基于比較分析法具體建議

比較分析法突出“比較”的特點，通過將《民族區(qū)域自治法》與《憲法》和其他部門法進行比較我們發(fā)現(xiàn)，《民族區(qū)域自治法》與《憲法》一樣具有明顯的“軟法”性質(zhì)。對于《民族區(qū)域自治法》實際執(zhí)行力較低的問題，需要充分借鑒其他部門法制定和實施的程序與機制，一方面應(yīng)該在《民族區(qū)域自治法》中增加法律義務(wù)及法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確劃分責(zé)任與需承擔(dān)的后果，進一步明晰責(zé)任追究范圍和追究責(zé)任的機構(gòu)與程序，對于違反《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定，對民族自治地方權(quán)益和民族關(guān)系造成重大危害的行為，可根據(jù)情節(jié)和危害后果分別追究其相關(guān)民事責(zé)任和行政責(zé)任，達(dá)到構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。另一方面應(yīng)對《民族區(qū)域自治法》的部分條款作出更加細(xì)化的規(guī)定，增加其規(guī)范性和可操作性的內(nèi)容，特別是對于劃分中央權(quán)力與民族自治地方權(quán)力邊界等重要問題，需要給予充分的法律依據(jù)，從而使《民族區(qū)域自治法》由“軟法”過度到“硬法”，使《民族區(qū)域自治法》具有更強的可操作性。

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基金項目：國家社科一般項目《清代非直省民族地區(qū)的法治問題研究》（項目編號：14BFX015）階段性研究成果。