李永剛+趙海益

[摘要] 中國(guó)消費(fèi)稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國(guó)高，從收入規(guī)模上看，消費(fèi)稅可以作為地方政府主體稅種。本文從稅基特性、稅源分布、受益原則和調(diào)節(jié)功能四個(gè)方面，論述了消費(fèi)稅具有地方政府主體稅種的特性，認(rèn)為將消費(fèi)稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。為此提出了將消費(fèi)稅構(gòu)建成地方主體稅種的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 消費(fèi)稅 地方稅 主體稅種 政策建議

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）03-0081-04

[基金項(xiàng)目] 2016年度上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“上海市土地財(cái)政依賴(lài)破解與中國(guó)房地產(chǎn)稅改革研究”（2016BJB002）。

[作者簡(jiǎn)介] 李永剛（1978 — ），河北邯鄲人，上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：財(cái)稅理論與實(shí)踐；趙海益（1979 — ），江蘇鹽城人，上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向：財(cái)稅理論與政策。

一、引 言

2016年5月1日，“營(yíng)改增”全面推開(kāi)，涉及建筑、房地產(chǎn)、金融、生活服務(wù)4個(gè)行業(yè)約1000多萬(wàn)戶(hù)納稅人，其增值稅收入占原營(yíng)業(yè)稅的80%。至此，原本歸地方所有并作為其主體稅種的營(yíng)業(yè)稅，都?xì)w入了增值稅。此前四年“營(yíng)改增”試點(diǎn)期間的過(guò)渡政策，即“營(yíng)改增”新增增值稅部分歸地方所有，將難以維系。雖然2016年1月，財(cái)政部就提出了收入劃分過(guò)渡方案，遵循“保存量、動(dòng)增量”原則，保證地方既有利益格局。但“營(yíng)改增”后不少地方政府稅收收入會(huì)下降①。因此，從長(zhǎng)期看，為保證地方政府公共支出的需要，必須為其培養(yǎng)主體稅種，以獲取長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可靠的稅收。本文認(rèn)為，消費(fèi)稅具有地方政府主體稅種的特性，將消費(fèi)稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。

二、消費(fèi)稅收入國(guó)際比較

世界上130多個(gè)國(guó)家開(kāi)征了消費(fèi)稅，稅收收入劃分也不盡相同，有的歸中央政府，有的歸地方政府，有的中央政府和地方政府都有各自的消費(fèi)稅。如美國(guó)規(guī)定有的商品消費(fèi)稅屬于聯(lián)邦稅，有的屬于州稅和地方稅。德國(guó)的聯(lián)邦、州和地方都有自己的消費(fèi)稅。日本則建立了中央、都道府、市町村三級(jí)稅制體系，三級(jí)政府也有各自的消費(fèi)稅。中國(guó)與OECD國(guó)家消費(fèi)稅收入占稅收總收入數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

從表1可以看出，中國(guó)消費(fèi)稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國(guó)都高，一般都在30%以上，OECD國(guó)家平均值則不超過(guò)10%。中國(guó)消費(fèi)稅收入占稅收總收入比重2007年后開(kāi)始下降，但收入絕對(duì)量在上升，最低比重26.1%，遠(yuǎn)超OECD其他國(guó)家。

在中國(guó)，“營(yíng)改增”全面推開(kāi)，消費(fèi)稅是我國(guó)僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的第三大稅種。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，不少?lài)?guó)家地方政府都有自己的消費(fèi)稅。因此，可以考慮依據(jù)不同稅目劃歸中央和地方，劃歸中央的稅目由國(guó)稅局征收，劃歸地方的稅目改為由地稅部門(mén)征收，并逐步將劃歸地方的消費(fèi)稅逐步構(gòu)建成地方政府主體稅種。

三、消費(fèi)稅作為地方主體稅種的可行性

馬斯格雷夫從政府的收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、資源配置三大職能出發(fā)，依據(jù)不同職能由不同級(jí)別政府承擔(dān)以及稅源的流動(dòng)性強(qiáng)弱進(jìn)行分析，認(rèn)為收入穩(wěn)定、稅基流動(dòng)性差、稅源分布均勻、依附于居住地征收的稅收應(yīng)由地方政府征收。在中國(guó)的稅制體系中，消費(fèi)稅不但稅基相對(duì)穩(wěn)定、稅源分布廣泛、體現(xiàn)受益原則，而且調(diào)節(jié)功能也較強(qiáng)。這些優(yōu)點(diǎn)使得消費(fèi)稅作為地方政府主體稅種具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

（一）稅基相對(duì)穩(wěn)定

能夠作為地方政府主體稅種的稅收前提是稅基穩(wěn)定、富有彈性、流動(dòng)性差的稅收。消費(fèi)稅就具有這些特性。首先，消費(fèi)稅稅基具有非流動(dòng)性。稅基的非流動(dòng)性是指要保證不會(huì)因?yàn)檎鞫愋袨槎鴮?dǎo)致稅基發(fā)生大規(guī)模的地區(qū)性轉(zhuǎn)移，否則就會(huì)引起稅基由稅收高地流向稅收洼地，造成資源配置扭曲。其次，消費(fèi)稅收入具有彈性。由于消費(fèi)稅主要來(lái)源于居民的消費(fèi)活動(dòng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)，消費(fèi)稅收入能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而適度增長(zhǎng)，但增幅對(duì)于所得稅等更為平穩(wěn)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，消費(fèi)稅收入的下降相對(duì)于所得稅等也更為緩慢。最后，消費(fèi)稅收入相對(duì)穩(wěn)定。在一個(gè)地區(qū)人口總量基本穩(wěn)定的情況下，居民的消費(fèi)能力也基本穩(wěn)定，而消費(fèi)稅主要來(lái)源于居民的消費(fèi)活動(dòng)，消費(fèi)稅收入相對(duì)穩(wěn)定，具有地方稅的特質(zhì)，可以成為地方政府可持續(xù)性財(cái)源。

（二）稅源分布廣泛

只有主體稅種的稅源豐富， 地方財(cái)政收入才具有穩(wěn)定性，才能滿足地方剛性需求的支出需要。消費(fèi)稅稅基寬、稅源廣，增收潛力大，可以滿足地方政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的支出需要。中國(guó)改革開(kāi)放近40年以來(lái)，城鄉(xiāng)居民可支配收入水平不斷提高，居民消費(fèi)商品類(lèi)別不斷豐富，居民消費(fèi)支出規(guī)模不斷增加，居民消費(fèi)欲望不斷增強(qiáng)。同時(shí)，進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大將進(jìn)一步提升消費(fèi)稅征收潛力。地方政府的真正稅源來(lái)源于消費(fèi)活動(dòng)而不是生產(chǎn)活動(dòng)，或者說(shuō)來(lái)源于需求而不是供給。有效需求可以給地方政府提供具有可持續(xù)性的財(cái)源，而無(wú)效供給或產(chǎn)能過(guò)剩不僅會(huì)浪費(fèi)大量經(jīng)濟(jì)資源，也無(wú)法給地方政府帶來(lái)充足的財(cái)源。將消費(fèi)稅部分課稅對(duì)象讓渡給地方政府，由其通過(guò)征收消費(fèi)稅，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)投資，逐步將消費(fèi)稅改造成地方稅主體稅種。

（三）體現(xiàn)受益原則

消費(fèi)稅體現(xiàn)了“受益原則”，不管一般消費(fèi)稅還是特種消費(fèi)稅，消費(fèi)稅都是針對(duì)各種不同的消費(fèi)行為。消費(fèi)往往和居住及購(gòu)物緊密聯(lián)系在一起。一般來(lái)講，某地區(qū)的人口越多，該地區(qū)潛在的消費(fèi)能力就越強(qiáng)，地方政府可能獲得的消費(fèi)稅就會(huì)越多。某地方政府提供的公共產(chǎn)品越適合居住和消費(fèi)，該地區(qū)的人口就會(huì)越多，人口越多消費(fèi)能力就越強(qiáng)，政府的消費(fèi)稅收入就會(huì)越多。因此，當(dāng)消費(fèi)稅成為地方政府的主體稅種之后，為增加稅收收入，各地方政府將有動(dòng)力構(gòu)建良好的宜居或購(gòu)物環(huán)境。引進(jìn)大項(xiàng)目、大企業(yè)、甚至是高污染企業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式就會(huì)改變，這是“受益原則”的具體體現(xiàn)。

（四）調(diào)節(jié)功能較強(qiáng)

消費(fèi)稅可以通過(guò)改變商品價(jià)格來(lái)影響供給和需求。因此，其開(kāi)征不僅可以調(diào)節(jié)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，還可以調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。若需求缺乏彈性、供給富有彈性，那么稅負(fù)轉(zhuǎn)接就很容易。此時(shí)，征收消費(fèi)稅，商品價(jià)格上升，可以抑制不良消費(fèi)。若需求富有彈性、供給缺乏彈性，稅負(fù)轉(zhuǎn)接就很困難。這時(shí)，征收消費(fèi)稅不但可以調(diào)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模，還可以有效地調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。如果需求和供給都具有一定程度的彈性，那么消費(fèi)者和生產(chǎn)者都能承擔(dān)部分稅負(fù)。因此，征收消費(fèi)稅既可以調(diào)節(jié)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，也可以調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

四、基于地方主體稅種構(gòu)建的

消費(fèi)稅改革建議

消費(fèi)稅建設(shè)為地方主體稅種要有計(jì)劃有步驟的實(shí)施。在將消費(fèi)稅部分稅目改成地方稅后，再通過(guò)重組征稅范圍、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、調(diào)整征收環(huán)節(jié)和改革計(jì)稅方式等一系列措施，逐漸將其構(gòu)建成地方政府主體稅種。

（一）重組課稅范圍

消費(fèi)稅課稅范圍體現(xiàn)了消費(fèi)稅的課稅廣度?，F(xiàn)行消費(fèi)稅課稅范圍過(guò)窄，弱化了應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，限制了消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)，使得消費(fèi)稅收入主要來(lái)源于煙草、酒類(lèi)、汽油和汽車(chē)四類(lèi)消費(fèi)品。從引導(dǎo)消費(fèi)傾向角度來(lái)看，應(yīng)將私人飛機(jī)、高檔皮草、高檔時(shí)裝等新興奢侈品，高級(jí)美容、高檔會(huì)所、高檔娛樂(lè)等高檔消費(fèi)行為納入到課稅范圍。另外，從可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，應(yīng)將不利于健康生活理念的消費(fèi)品，如皮革制品、水泥、化工產(chǎn)品、印染、煤炭資源、電鍍材料、一次性不可降解物、鉛蓄電池、造紙等高能耗、高污染產(chǎn)品也納入征稅范圍。課稅范圍擴(kuò)大后，既起到了“寓禁于征”效果，也增加了消費(fèi)稅收入。在調(diào)整課稅范圍時(shí)，做到既抑制不合理消費(fèi)又不對(duì)資源配置造成扭曲。

（二）優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)

消費(fèi)稅稅率體現(xiàn)了消費(fèi)稅的課稅深度。為了更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)合理消費(fèi)，應(yīng)依據(jù)消費(fèi)類(lèi)型、產(chǎn)品檔次等，對(duì)納入課稅范圍的消費(fèi)品和消費(fèi)行為制定差別化稅率。充分考慮到中國(guó)特定的消費(fèi)環(huán)境，對(duì)煙酒消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，由于普通煙酒類(lèi)產(chǎn)品對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)仍屬于生活必需品，對(duì)普通煙酒宜實(shí)行較低稅率，而對(duì)高檔煙酒產(chǎn)品采用高稅率，引導(dǎo)消費(fèi)傾向，促進(jìn)理性消費(fèi)。對(duì)于奢侈品、高檔娛樂(lè)、高能耗、高污染消費(fèi)品，在制定稅率時(shí)，應(yīng)盡可能從高。這在一定程度上不僅為了抑制過(guò)度消費(fèi)和非理性消費(fèi)，也為了避免社會(huì)資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，保護(hù)社會(huì)環(huán)境。

（三）調(diào)整征收環(huán)節(jié)

中國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)基本都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這雖然方便消費(fèi)稅的征收，降低了征稅成本，但卻不利于將消費(fèi)稅作為地方政府政府主體稅種的建設(shè)。當(dāng)消費(fèi)稅作為地方政府的主體稅種之后，應(yīng)改在“零售環(huán)節(jié)”征稅。一是生產(chǎn)相對(duì)集中，但消費(fèi)相對(duì)分散。在零售環(huán)節(jié)征稅能使得各地方政府相對(duì)較均勻地獲得稅收收入，避免各地區(qū)間收入差距過(guò)大①。二是在零售環(huán)節(jié)征收，可以降低企業(yè)的資金成本，生產(chǎn)企業(yè)不用先墊付消費(fèi)稅，而直接由消費(fèi)者承擔(dān)。三是在零售環(huán)節(jié)征收，可以更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。四是在零售環(huán)節(jié)征收，可以使得地方政府提供公共產(chǎn)品“以人為本”?，F(xiàn)階段各地方政府以投資為重點(diǎn)，而忽視人的居住環(huán)境。當(dāng)消費(fèi)稅成為地方政府的主體稅種之后，各地方政府必然要重視“宜居性”公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，吸引更多的人流入本地刺激消費(fèi)，增加稅收收入。

（四）改革計(jì)稅方式

“價(jià)內(nèi)稅”相對(duì)于“價(jià)外稅”來(lái)講，隱蔽性更強(qiáng)。為了更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的作用，應(yīng)該將現(xiàn)行消費(fèi)稅由“價(jià)內(nèi)稅”改為“價(jià)外稅”，而且這也是國(guó)際通行做法。這樣改革，可以讓消費(fèi)者在購(gòu)物時(shí)就能準(zhǔn)確地掌握自己承擔(dān)的消費(fèi)稅稅款，不僅可以培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)，引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)傾向，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，還可以保護(hù)環(huán)境。在具體工作中，需要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)用發(fā)票的管理，在專(zhuān)用發(fā)票上分別注明稅款和價(jià)款來(lái)實(shí)現(xiàn)。另外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)商家納稅情況的監(jiān)督和檢查，形成強(qiáng)有力的制約機(jī)制，增強(qiáng)納稅人納稅意識(shí)，構(gòu)建誠(chéng)實(shí)守信的納稅環(huán)境。

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Abstract： With the May 1， 2016， “BT to VAT” fully open， had served as the main local taxes — sales tax will disappear. Firstly， Chinas excise tax revenue accounted for the proportion of total tax revenues was compared with OECD countries， paper found that Chinas excise tax revenue is higher than the OECD countries， from the point of view of excise tax revenue， it can be used as the main taxes of local governments. Secondly， from the four aspects of tax base characteristics， sources of revenue distribution， benefit from the principles and the regulatory function， paper argues that the consumption tax with local government the main tax features， the excise tax section heading into local taxes， and cultivate it become the local main taxes have feasibility. Finally， paper proposes the recommendations of excise tax building to a local body tax.

Keywords： Excise Tax； Local Tax System； Main Taxes； Policy Proposals

（收稿日期：2017-05-10 責(zé)任編輯：垠 喜）