這個(gè)破產(chǎn)政府想加入美國(guó)

林三土

十年時(shí)間里，美國(guó)本土絕大多數(shù)地方早已走出經(jīng)濟(jì)衰退，以緩慢卻穩(wěn)定的步伐復(fù)蘇，唯有波多黎各的債務(wù)問(wèn)題愈演愈烈，迄今已負(fù)債740億美元。

5月3日，美國(guó)的海外領(lǐng)地波多黎各宣布政府破產(chǎn)和債務(wù)重組，總算在2007年金融海嘯席卷十年之后，才開(kāi)始真正地著手應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)。十年時(shí)間里，美國(guó)本土絕大多數(shù)地方早已走出經(jīng)濟(jì)衰退，以緩慢卻穩(wěn)定的步伐復(fù)蘇，唯有波多黎各的債務(wù)問(wèn)題愈演愈烈，迄今已負(fù)債740億美元，屢次逼近整個(gè)領(lǐng)地?cái)嗨當(dāng)嚯姟⒐卜?wù)盡數(shù)癱瘓的邊緣。為什么波多黎各的情形如此特殊，是地方政府無(wú)能嗎？其實(shí)，波多黎各的債務(wù)并不是單純的經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，其背后反映出的，是它在美國(guó)聯(lián)邦架構(gòu)中尷尬的制度地位，與圍繞其政治前途的斗爭(zhēng)。

被美國(guó)吞并的“領(lǐng)地”

波多黎各原為西班牙的殖民地，1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)后被美國(guó)吞并，成為美國(guó)的“領(lǐng)地”。在美國(guó)的聯(lián)邦制框架中，各“州”對(duì)聯(lián)邦政府享有極大的自主權(quán)，而各“領(lǐng)地”則是聯(lián)邦政府直屬的行政單位；據(jù)美國(guó)憲法第4條規(guī)定，國(guó)會(huì)可以隨時(shí)制定或撤銷(xiāo)“領(lǐng)地”上的任何法律法規(guī)。出生在領(lǐng)地的人雖然同樣具有美國(guó)公民身份，但并不享有與“州民”同等的政治權(quán)利：比如各個(gè)領(lǐng)地均無(wú)法選舉國(guó)會(huì)代表，只在國(guó)會(huì)眾議院中各有一個(gè)不能投票的觀察員席位；領(lǐng)地內(nèi)的選民可以在兩大黨的總統(tǒng)初選中投票，卻又無(wú)法在總統(tǒng)大選中投票，諸如此類(lèi)。

此外，根據(jù)是否完全適用聯(lián)邦憲法，領(lǐng)地可以分為“已整合”與“未整合”兩類(lèi)；根據(jù)是否建立地方自治政府，又可以分為“已組織”與“未組織”兩類(lèi)。排列組合下來(lái)，就有“未整合未組織”、“已整合未組織”、“未整合已組織”、“已整合已組織”四種形態(tài)。曾經(jīng)的領(lǐng)地中，許多都已正式建州（比如佛羅里達(dá)、阿拉斯加等），另一些則已獨(dú)立（比如菲律賓、帕勞等），目前仍舊屬于領(lǐng)地的，只有波多黎各、關(guān)島等寥寥幾處。

其中，現(xiàn)有300多萬(wàn)人口的波多黎各，作為現(xiàn)存領(lǐng)地中最大的一處，圍繞其政治地位的斗爭(zhēng)也最為復(fù)雜。

建國(guó)還是合并的大公投

波多黎各目前的兩大黨中，新進(jìn)步黨（簡(jiǎn)稱(chēng)PNP）1967年從波多黎各共和黨分裂而來(lái)，波多黎各現(xiàn)任總督瑞奇·羅塞略、現(xiàn)任駐國(guó)會(huì)眾議院觀察員岡薩雷斯及前任觀察員皮耶路易斯均為新進(jìn)步黨黨員。該黨目前唯一明確的理念是“波多黎各建州”，其他方面的意識(shí)形態(tài)則十分混雜，其成員既有左翼也有右翼，既有自由派也有保守派；比如岡薩雷斯就同時(shí)是美國(guó)共和黨黨員，而瑞奇·羅塞略與皮耶路易斯則同時(shí)是美國(guó)民主黨黨員。

兩大黨的另外一家是人民民主黨（簡(jiǎn)稱(chēng)PPD），1938年從波多黎各自由黨分裂而來(lái)，目前其成員絕大多數(shù)同時(shí)也是美國(guó)民主黨的黨員。人民民主黨早年在社會(huì)經(jīng)濟(jì)議題上屬于中左翼，后來(lái)逐漸向中間路線(xiàn)靠攏，目前由兩個(gè)勢(shì)均力敵的派系組成：一派主張維持波多黎各“未整合已組織領(lǐng)地”的現(xiàn)狀不變，以便保持語(yǔ)言與文化上的獨(dú)特性（包括在奧運(yùn)會(huì)上有自己的代表團(tuán)）；另一派希望爭(zhēng)取與美國(guó)“自由聯(lián)合”的地位，既不完全走向獨(dú)立建國(guó)，又能在外交、稅收、司法等方面獲得比現(xiàn)在更大的自主權(quán)。

除兩大黨以外，成立于1946年的波多黎各獨(dú)立黨（簡(jiǎn)稱(chēng)PIP）一度實(shí)力雄厚，但近年已逐漸喪失影響力。該黨在社會(huì)經(jīng)濟(jì)議題上持社會(huì)民主主義立場(chǎng)，但主打的牌子還是獨(dú)立建國(guó)，其失勢(shì)意味著大多數(shù)地方選民不再把波多黎各獨(dú)立視為可行的選項(xiàng)。

同時(shí)，主張維持現(xiàn)狀或自由聯(lián)合的比例也在減少，建州的意愿則不斷上升。2012年公投，61.3%的波多黎各選民主張建州；2016年地方選舉，主張建州的新進(jìn)步黨大獲全勝，從人民民主黨手中奪回了總督席位與兩院多數(shù)。2012年公投后，國(guó)會(huì)以空白票太多為由，拒絕承認(rèn)公投結(jié)果，因此波多黎各政府決定于2017年6月11日再次舉行公投。

權(quán)利沒(méi)有 義務(wù)要承擔(dān)

領(lǐng)地前途不僅是地方黨爭(zhēng)的軸心議題，還是波多黎各與聯(lián)邦之間關(guān)系的最大糾結(jié)所在。金融危機(jī)以后波多黎各債務(wù)問(wèn)題的持續(xù)惡化，正是在其作為“領(lǐng)地”的大背景下發(fā)生的。

根據(jù)波多黎各憲法，倘若2016年7月1日之前無(wú)法清償一般性債務(wù)，則所有政府開(kāi)支將被強(qiáng)制暫停，導(dǎo)致包括供水供電在內(nèi)的所有公共服務(wù)中斷。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，波多黎各議會(huì)在金融危機(jī)后制定了自己的債務(wù)法案。但這一法案很快就被債權(quán)人起訴，認(rèn)為其制定違反了聯(lián)邦破產(chǎn)法中的“優(yōu)先適用條款”：按照這個(gè)條款的規(guī)定，各州政府未經(jīng)國(guó)會(huì)同意不得自行制定債務(wù)法案。

可波多黎各明明是“領(lǐng)地”而不是“州”，為什么還需要受“優(yōu)先適用條款”的約束？原來(lái)，聯(lián)邦破產(chǎn)法中有這樣一句話(huà)：該法案中“凡使用‘州一詞時(shí)，皆包括哥倫比亞特區(qū)與波多黎各，除本法案第九章意在定義誰(shuí)是債務(wù)人之外”；其中“除本法案第九章意在定義債務(wù)人之外”幾個(gè)字由國(guó)會(huì)在1984年修訂法案時(shí)添加。

根據(jù)債權(quán)人的說(shuō)法，這段話(huà)表明，波多黎各（以及哥倫比亞特區(qū)）和各州的區(qū)別僅僅在于無(wú)權(quán)“定義債務(wù)人”，然而需要承擔(dān)的義務(wù)（比如服從“優(yōu)先適用條款”）則是一模一樣的。

波多黎各政府當(dāng)然不會(huì)坐以待斃，辯稱(chēng)“除本法案第九章意在定義債務(wù)人之外”這句話(huà)是有歧義的，既可以理解成“除……意在定義債務(wù)人之外”，也可以理解成“除本法案第九章……之外”，而“優(yōu)先適用條款”恰恰也是破產(chǎn)法第九章的一部分。這樣一來(lái)，波多黎各就不需要像各“州”那樣受“優(yōu)先適用條款”約束，而可以制定自己的債務(wù)法案了。

官司從轄區(qū)法院打到最高法院，波多黎各政府一路受挫。2016年6月13日，最高法院的判決出臺(tái)，5∶2，波多黎各政府仍舊敗訴。

多數(shù)派法官說(shuō)：波多黎各政府對(duì)破產(chǎn)法的解釋根本是在深文周納，不符合一般人的閱讀習(xí)慣。法律條文的意思明白得很，就是要你波多黎各只承擔(dān)義務(wù)不獲得權(quán)利。這個(gè)法律再糟糕，只要它不違憲，我們法院就無(wú)能為力。就算造成再?lài)?yán)重的后果，也只能找國(guó)會(huì)解決去。

少數(shù)派法官說(shuō)：波多黎各政府對(duì)破產(chǎn)法的解釋雖有玩弄字眼之嫌，細(xì)究起來(lái)卻是符合法理與人情的唯一解釋。說(shuō)國(guó)會(huì)修訂法律時(shí)就是想著要刁難波多黎各，這也太聳人聽(tīng)聞了。債務(wù)重組事關(guān)波多黎各人的基本生計(jì)，既是法律問(wèn)題也是政治問(wèn)題，法院不能只顧著甩鍋。

來(lái)自美國(guó)的援助

好在部分美國(guó)國(guó)會(huì)議員還算良心未泯，眼看最高法院不肯蹚這渾水，只得暫時(shí)擱置黨爭(zhēng)，趕在7月1日時(shí)限前兩天（6月29日）匆忙通過(guò)了波多黎各債務(wù)援助法案，一緩燃眉之急。此次宣布破產(chǎn)與債務(wù)重組，就是根據(jù)該法案所設(shè)之聯(lián)邦監(jiān)管委員會(huì)的決議作出的。

但該法案也遭到了猛烈的批評(píng)。根據(jù)法案，監(jiān)管委員會(huì)受?chē)?guó)會(huì)委托，對(duì)波多黎各事務(wù)具有最高權(quán)限，可以否決總督、波多黎各議會(huì)兩院以及其他當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的任何決策，而委員會(huì)本身卻并不受到任何民主問(wèn)責(zé)性的約束。這在許多人看來(lái)與殖民主義無(wú)異，也進(jìn)一步刺激了波多黎各人打破現(xiàn)狀的意愿。