城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式及適用性研究

■ 李 凱/王 翔/劉家佳/周 偉,2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100083）

城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式及適用性研究

■ 李 凱1/王 翔1/劉家佳1/周 偉1,2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100083）

以國土資源部評選的151個國土資源節(jié)約集約模范縣（市）為研究對象，梳理我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地途徑和手段，總結(jié)、歸納城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式，并從地形條件和經(jīng)濟發(fā)展水平兩個方面對各類節(jié)地模式進行適用性分析。結(jié)果表明，不同節(jié)地模式適用程度呈現(xiàn)差異，從被引頻次統(tǒng)計看，各模式受重視程度依次是：時序優(yōu)化〉舊地改造〉集中布局〉空中拓展〉閑地清理〉產(chǎn)業(yè)升級〉新地開發(fā)〉地下開發(fā)。節(jié)地模式適用程度受城市地形地貌和經(jīng)濟發(fā)展水平影響，各地應(yīng)因地制宜選取合適的若干節(jié)地模式進行節(jié)地城市建設(shè)。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地；節(jié)地模式；適用性；地形；地貌；國土資源；節(jié)約集約；模范縣（市）

0 引言

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇[1]。20世紀初，國內(nèi)諸多學(xué)者圍繞城市各類用地節(jié)約集約利用的概念內(nèi)涵[2-4]、評價方法[5-7]、影響因素[8-10]等開展了深入研究，為推進節(jié)約集約用地奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。學(xué)者董國良等提出的“JD模式”更是受到了社會各界的廣泛關(guān)注和支持[11]。2012年，付英等對“節(jié)地技術(shù)體系”“節(jié)地標準體系”“節(jié)地評價體系”“節(jié)地模式”等進行了深入研究，形成了《中國節(jié)地技術(shù)政策大綱》基本框架[12]。同年，張宇欣等將“城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式”定義為“解決城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地資源不足和空間擴展受限問題、實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的手段、方式和途徑的理論概括與總結(jié)”，并將我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式總結(jié)歸納為“平面節(jié)地型”“立體開發(fā)節(jié)地型”和“時間節(jié)地型”三種模式，完善了我國節(jié)地模式理論體系[13]。2014年，王芳芳等從工程學(xué)角度開展了集約用地模式頂層設(shè)計，初步解決了我國“有政策無手冊”的政策落地難問題[14]。在此期間，國家也出臺了大量節(jié)約集約用地政策[1，15，16]，制訂了一系列建設(shè)用地集約利用標準[17-19]，促進了建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。2014年國土資源部發(fā)布《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》[1]，指出“推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式，及時總結(jié)提煉各類有利于節(jié)約集約用地的建造技術(shù)和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應(yīng)用力度”。因此，基于我國現(xiàn)有節(jié)約集約用地的實現(xiàn)途徑和手段，系統(tǒng)總結(jié)我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式及其適用性，對于在全國范圍內(nèi)提升土地節(jié)約集約利用水平具有重要意義。

本文以151個國土資源節(jié)約集約模范縣（市）為研究對象，在梳理我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地途徑和手段的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納出典型的城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式并對其適用性進行研究，以期為城市土地節(jié)約集約利用提供參考。

1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式分類

通過梳理國土資源節(jié)約集約模范縣（市）有關(guān)評選資料，總結(jié)出我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地途徑和手段，主要包括：規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標準控制、退二進三、騰籠換鳥、零地技改、標準廠房建設(shè)、三舊改造、立體開發(fā)、閑置土地清理、低效用地再開發(fā)、廢棄地利用、低丘緩坡開發(fā)、未利用地開發(fā)等。按照節(jié)地側(cè)重點的不同，將以上節(jié)地途徑和手段歸納為三大類節(jié)地模式，即時間型節(jié)地模式、空間型節(jié)地模式和平面型節(jié)地模式。為增強節(jié)地模式的可理解性和可操作性，進一步將三大類節(jié)地模式劃分為8類子模式，其中：時間型節(jié)地模式包括時序優(yōu)化模式，空間型節(jié)地模式包括空中拓展模式、地下開發(fā)模式，平面型節(jié)地模式包括集中布局模式、產(chǎn)業(yè)升級模式、閑地清理模式、舊地改造模式、新地開發(fā)模式（表1）。

表1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式分類

2 節(jié)地模式適用性研究

2.1 總體情況分析

本研究引入“被引頻次”和“被引率”的概念，其中“被引頻次”代指某一節(jié)地模式在所有模范縣（市）中被引用的總次數(shù)，可以客觀地說明該模式總體被使用和受重視的程度，以及在全國節(jié)約集約用地中的作用和地位。“被引率”則是某一節(jié)地模式的被引頻次與模范縣（市）總數(shù)量的比例，可以在一定程度上反映節(jié)地模式在城市中的適用程度。對151個節(jié)約集約模范縣（市）節(jié)地模式進行統(tǒng)計（表2），得到目前各節(jié)地模式的被引頻次排序：時序優(yōu)化＞舊地改造＞集中布局＞空中拓展＞閑地清理＞產(chǎn)業(yè)升級＞新地開發(fā)＞地下開發(fā)。其中，“時序優(yōu)化”的被引頻次為151次，被引率達到100%，這也表明了我國的建設(shè)用地開發(fā)和布局不能脫離土地利用總體規(guī)劃，而供地更要以土地利用年度計劃為準，以避免產(chǎn)生新的閑置土地，降低土地利用效率。另外，“舊地改造”模式的被引頻次為92次，被引率為60.93%，是除“時序優(yōu)化”外最受重視的節(jié)地模式，表明大多數(shù)城市目前還是最注重低效建設(shè)用地的潛力挖掘，并把它作為城市節(jié)約集約用地的一個主要手段。這就要求每個城市需要在規(guī)劃計劃管控的基礎(chǔ)上，通過三舊改造、退二進三等措施來提高土地利用效率。而且，相對于“舊地改造”，“新地開發(fā)”的被引率只有15.23%，這表明我國城市土地利用方式已逐步從注重“增量開發(fā)”向注重“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。而土地作為一種有限的自然資源，“存量挖潛”理應(yīng)成為城市節(jié)地的重要手段。然而，作為增加土地容積率最直接有效的兩個手段，“集中布局”和“空中拓展”模式的被引率分別只有39.74%和26.49%，說明對城市土地集約利用的認識還不夠深刻，對這兩個模式的重視程度不夠。

表2 節(jié)地模式被引頻次及被引率統(tǒng)計

2.2 節(jié)地模式與地形地貌的關(guān)系

為了探討節(jié)地模式與城市地形地貌之間的關(guān)系，將151個模范縣（市）分為兩類，一類是平原區(qū)城市，另一類是非平原區(qū)城市，包括地貌為山地、丘陵、高原、盆地以及這四者混合分布的城市。其中，平原區(qū)城市共30個，非平原區(qū)城市共121個。

通過統(tǒng)計兩類城市的節(jié)地模式，得出平原區(qū)和非平原區(qū)城市節(jié)地模式被引頻次和被引率統(tǒng)計結(jié)果（表3）。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，兩種類型城市對不同節(jié)地模式的重視程度不盡相同。從縱向來看，平原區(qū)城市重視的節(jié)地模式依次為：優(yōu)化時序、舊地改造、集中布局、產(chǎn)業(yè)升級、閑地清理、空中拓展、地下開發(fā)、新地開發(fā)。而非平原區(qū)城市重視的節(jié)地模式依次為：時序優(yōu)化、舊地改造、集中布局、空中拓展、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級、新地開發(fā)、地下開發(fā)?？梢?，非平原區(qū)城市比平原城市更加注重“空中拓展”，這反映出了非平原區(qū)城市建設(shè)用地存量少、開發(fā)難度大等問題。而平原區(qū)城市更加注重的是“產(chǎn)業(yè)升級”，這也表明了平原區(qū)城市的經(jīng)濟發(fā)展水平相對比非平原區(qū)城市高。從橫向來看，單一節(jié)地模式在不同類型城市中的被引率也有所差異。除了“空中拓展”和“新地開發(fā)”在非平原區(qū)城市的被引率比平原區(qū)城市的高之外，其它模式均在平原區(qū)城市有較高的被引率，這也更好地反映了非平原區(qū)城市建設(shè)用地存量少、平面擴張難度大的現(xiàn)狀。另外，通過統(tǒng)計非平原區(qū)城市中的“山地城市”和“高原城市”的被引頻次，發(fā)現(xiàn)這兩類城市均沒提出采用“地下開發(fā)”的節(jié)地模式。這也在一定程度上反映了山地區(qū)和高原區(qū)城市的工程地質(zhì)條件差、施工難度大、開發(fā)費用高等現(xiàn)狀。

表3 平原區(qū)和非平原區(qū)城市節(jié)地模式被引頻次和被引率統(tǒng)計

2.3 節(jié)地模式與城市經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系

2.3.1 城市分類

選取城市化率、人均建設(shè)用地面積、地均GDP、第一產(chǎn)業(yè)占比、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、城市人均可支配收入等7個指標，通過K-均值聚類模型將151個模范縣（市）劃分為6大類城市，并得到各類城市7個指標的平均值（表4），基于此總結(jié)每類城市在城市化水平、建設(shè)用地規(guī)?，F(xiàn)狀、建設(shè)用地使用效率、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟發(fā)達水平之間的差異。為更清晰地表達各類城市之間的差異，將各指標數(shù)據(jù)標準化后，做出每類城市雷達圖（圖1）。

通過表4和圖1總結(jié)出每類城市的經(jīng)濟發(fā)展特點，如下：

一類城市：第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的高度城市化區(qū)域，第一、第二產(chǎn)業(yè)占比較低，幾乎不發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)；人民生活水平高，城市年人均可支配收入高達59703.8元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積較小，但是地均GDP高達38.06億元/km2，建設(shè)用地使用效率高。代表城市有北京市西城區(qū)、東城區(qū)，福建廈門市思明區(qū)等。

表4 六類城市聚類指標比較

圖1 六類城市聚類指標比較

二類城市：第二、第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的低度城市化區(qū)域，第二產(chǎn)業(yè)占比略高于第三產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差10%；人民生活水平高，城市年人均可支配收入可達45363元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大，地均GDP為13.84億元/km2。代表性城市有浙江省嘉興海寧市、杭州市蕭山區(qū)等。

三類城市：第二、第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的中度城市化區(qū)域，第二產(chǎn)業(yè)占比略高于第三產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差10%；人民生活水平較高，城市年人均可支配收入為36689.9元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積較大，地均GDP為13.51億元/km2。代表性城市有北京市平谷區(qū)、上海市松江區(qū)等。

四類城市：第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的中度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差27%，第一產(chǎn)業(yè)占比8%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入為29146.9元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積較大，地均GDP為12.22億元/km2。代表性城市重慶市渝北區(qū)、四川省成都市青白江區(qū)等。

五類城市：第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的低度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差22%，第一產(chǎn)業(yè)占比18%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入為23686.12元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積較小，地均GDP為11億元/km2。代表性城市有河北省保定高碑店市、湖北省荊門鐘祥市、山西省晉中市平遙縣等。

六類城市：第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的低度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相近，第一產(chǎn)業(yè)占比20%；人民生活水平較低，城市年人均可支配收入僅有19552.53元；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積較小，地均GDP僅為8.75億元/km2，建設(shè)用地使用效率偏低。代表性城市有四川省達州市大竹縣、寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣等。

2.3.2 不同類城市節(jié)地模式差異研究

通過統(tǒng)計6類城市8種節(jié)地模式的被引頻次和被引率，得到每類城市的節(jié)地模式排序（表5），排名越靠前說明該類節(jié)地模式越受重視，即該類模式適宜程度越大。結(jié)合表4和表5可以看出，“空中拓展”與人均建設(shè)用地面積呈現(xiàn)一定的負相關(guān)關(guān)系，表明人均建設(shè)用地越少，城市越適宜“空中拓展”?！暗叵麻_發(fā)”則與城市人均可支配收入和地均GDP呈正相關(guān)關(guān)系，說明經(jīng)濟越發(fā)達的城市對地下空間開發(fā)的需求越大，也同時說明了只有經(jīng)濟發(fā)展到一定水平才具備地下空間開發(fā)的條件?！凹胁季帧焙汀伴e地清理”模式在地均GDP較小、土地使用效率較低的第二、第三、第五、第六類城市中的被引率最高，說明這四類城市適合采用“集中布局”和“閑地清理”來提高土地利用效率?！爱a(chǎn)業(yè)升級”模式在第二、第三產(chǎn)業(yè)占比最大的四類城市中被引率最高，而在第二、第三產(chǎn)業(yè)占比最小的三類城市中被引率最低，說明第二、第三產(chǎn)業(yè)占比越高的城市，對“產(chǎn)業(yè)升級”需求越大，即第二、第三產(chǎn)業(yè)占比越高的城市越適合“產(chǎn)業(yè)升級”。除四類城市外，“新地開發(fā)”在第二產(chǎn)業(yè)占比相對較高、城市化水平較低的其余五類城市中均占有一定的比例，且“新地開發(fā)”與第二產(chǎn)業(yè)占比呈現(xiàn)高度的正相關(guān)關(guān)系，表明城市化水平低的城市更適合“新地開發(fā)”，且第二產(chǎn)業(yè)占比越高則越適合。

表5 六類城市節(jié)地模式排序

3 結(jié)論與討論

本文通過梳理151個節(jié)約集約模范縣（市）城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地途徑和手段，提煉出時序優(yōu)化、空中拓展、地下開發(fā)、集中布局、產(chǎn)業(yè)升級、閑地清理、舊地改造、新地開發(fā)等8種城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)地模式，為各地節(jié)約集約用地提供了模式參考。通過被引頻次統(tǒng)計得知，目前我國城市節(jié)地模式受重視程度依次為：時序優(yōu)化＞舊地改造＞集中布局＞空中拓展＞閑地清理＞產(chǎn)業(yè)升級＞新地開發(fā)＞地下開發(fā)。由此可看出，土地利用總體規(guī)劃管控制度在我國節(jié)約集約用地中具有重要的指導(dǎo)作用，我國城市土地利用方式已逐步從注重“增量開發(fā)”向注重“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。

“被引率”一方面體現(xiàn)了城市對節(jié)地模式的重視程度，另一方面也反映了節(jié)地模式在某類城市中的適用程度。通過適用性分析得知，節(jié)地模式被引率受城市地形地貌和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。從地形地貌來看，平原區(qū)城市更加適宜舊地改造、集中布局、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級和地下開發(fā)，而非平原區(qū)城市則更適宜空中拓展和新地開發(fā)。因此，在進行節(jié)地城市建設(shè)的時候，非平原區(qū)城市可以因地制宜進行低丘緩坡開發(fā)、建設(shè)“工業(yè)梯田”等，通過“向山上要地”減少對耕地的占用，保障“吃飯”和“建設(shè)”的協(xié)調(diào)發(fā)展；而平原區(qū)城市則可以根據(jù)實際情況選取舊地改造、集中布局、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級或者地下開發(fā)等模式。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，不同的節(jié)地模式受不同的經(jīng)濟因素影響，因此，不同類別城市的節(jié)地模式被引率也有所差異，各地可根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平判別所屬城市類型，從而選取適合本城市的節(jié)地模式。

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Applicability of Land Saving M ode of Urban Construction Land

LI Kai1, WANG Xiang1, LIU Jiajia1, ZHOU Wei1,2
(1.School of Land Science and Technology of China University of Geosciences, Beijing 100083; 2. The Key Laboratory for Land Consolidation and Rehabilitation of MLR, Beijing 100083, China)

In accordance w ith the data from the 151counties which are honored for their work in promoting land saving and intensive use, and are honored as the exemplary counties by M inistry of Land and Resources, this paper has introduced the land saving mode on the basis of analyzing the approach and means to realize land saving in urban construction. In addition, this paper has analyzed the appl icability of various land saving modes from the both sides of terrain condition and economic development. The results show that there are di fferences among different land saving modes. From the cited frequency statistics, the modes we have put emphasis on, in turn, is timing o ptimization, old land renewal, centralized distribution, air expanding, idle land clearing, industrial upgrading, new land development, and underground development. In the end, this paper ar gues that both urban topography and economic development have an ef fect upon the applicab ility of land saving mode, so we should select the several appropriate land saving modes to save land in urban construction in line w ith local conditions around China.

urban construction land; land saving mode; applicability; terrain; landscape; land resources; saves intensive; model county(city)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）06-0014-05

2017-05-16；

2017-05-17

中國土地勘測規(guī)劃院部門預(yù)算項目“典型節(jié)地技術(shù)與模式適用性研究與范式設(shè)計 ”（20161811210）

李凱（1993—），男，湖南省江華縣人，中國地質(zhì)大學(xué)土地管理碩士研究生，主要研究方向為土地資源管理。