喬駿

近年來(lái)，上海經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、人口總數(shù)大量增加、社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于多元、群眾利益訴求復(fù)雜多樣、信息傳播方式深刻變化，這導(dǎo)致傳統(tǒng)的社會(huì)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。街道辦事處作為區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，處于行政的末端和基層的頂端，是政府與基層的重要連接點(diǎn)，是創(chuàng)新社會(huì)治理的關(guān)鍵所在。本文將根據(jù)市委對(duì)深化街道體制改革的部署和市人大常委會(huì)的相關(guān)立法，探討如何進(jìn)一步做好政府職能部門事務(wù)下沉街道工作，確保“條”與“塊”各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，共同加強(qiáng)基層建設(shè)。

一、政府職能部門事務(wù)下沉街道的現(xiàn)狀

為了適應(yīng)全面深化改革的新形勢(shì)，落實(shí)中央社會(huì)治理的新要求，回應(yīng)人民群眾的新期待，市委在2014年將“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”列為一號(hào)課題，開展了系統(tǒng)深入的調(diào)查研究，形成了《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》以及關(guān)于深化街道體制改革的實(shí)施意見等6個(gè)配套文件（以下簡(jiǎn)稱“1+6”文件），立足上海作為特大型城市的特點(diǎn)，對(duì)新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)作出了全面部署。其中，進(jìn)一步理順街道辦事處與職能部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)重心下移、資源下沉、權(quán)力下放、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是“1+6”文件的重要內(nèi)容之一。

為貫徹落實(shí)“1+6”文件精神，推進(jìn)基層治理法治化，市人大常委會(huì)在2016年對(duì)《上海市街道辦事處條例》進(jìn)行了修訂，其中著重對(duì)職能部門事務(wù)下沉街道進(jìn)行了規(guī)定，包括建立街道辦事處行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，政府職能部門未經(jīng)審核批準(zhǔn)不得將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)；市級(jí)政府職能部門在起草地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案以及制訂規(guī)范性文件和其他文件時(shí)，只有按照規(guī)定程序才能將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)；區(qū)政府應(yīng)當(dāng)建立區(qū)級(jí)職能部門將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)的審核機(jī)制等。

本市各級(jí)政府和職能部門積極落實(shí)“1+6”文件和《上海市街道辦事處條例》的要求，建立健全事務(wù)下放準(zhǔn)入等制度，并實(shí)現(xiàn)了城管執(zhí)法、房管、綠化市容等機(jī)構(gòu)的下沉街道。

二、 政府職能部門事務(wù)下沉街道存在的問題

盡管成果顯著，但政府職能部門事務(wù)下沉街道畢竟是一項(xiàng)重大的管理創(chuàng)新，在實(shí)踐中必然存在一些尚需完善之處。

（一）下沉事務(wù)的相關(guān)保障尚需加強(qiáng)

根據(jù)“1+6”文件，管理職能和資源配置向基層的傾斜和下沉應(yīng)是同步的?！渡虾Ｊ薪值擂k事處條例》規(guī)定，政府職能部門將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)為街道辦事處提供相應(yīng)保障措施，并賦予街道辦事處在工作履職、人事任免、資產(chǎn)資金等方面的管理權(quán)。但在實(shí)踐中，一些政府職能部門在將工作和責(zé)任下沉街道辦事處時(shí)，人員、經(jīng)費(fèi)等相應(yīng)的資源并未隨之下放。這不僅影響了街道的工作積極性和效果，也會(huì)導(dǎo)致街道轉(zhuǎn)嫁壓力，把大量的行政事務(wù)再下放到居委會(huì)，使得居委會(huì)“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象繼續(xù)難以解決。

（二）下沉事務(wù)的專業(yè)化管理尚需加強(qiáng)

隨著事務(wù)下沉，街道辦事處職能不斷膨脹，要承擔(dān)大量原有工作范圍外的行政管理職能，要管理城管、房管、綠化市容等各種隊(duì)伍，在工作的專業(yè)性方面等都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如與社區(qū)管理和社會(huì)綜合治理相比，街道辦事處對(duì)綠化市容管理的重視程度不足，一般情況下都是等碰到問題才“頭痛醫(yī)頭” “腳痛醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)長(zhǎng)效的管理思路。由于對(duì)綠化市容所工作職責(zé)的認(rèn)識(shí)不同，各街道綠化市容所的內(nèi)部管理也存在差異，有的負(fù)責(zé)巡查、有的負(fù)責(zé)受理，工作內(nèi)容“五花八門”。同時(shí)由于綠化管理專業(yè)性較強(qiáng)，下沉后必然導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)力量分散，是否能有充足的專職人手確保綠化市容職責(zé)履行到位，對(duì)街道辦事處而言也是一個(gè)考驗(yàn)。

（三）下沉事務(wù)的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制尚需加強(qiáng)

在事務(wù)下沉后，區(qū)政府職能部門與街道辦事處之間面臨著業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)渠道不夠通暢的新問題。這一問題在機(jī)構(gòu)已經(jīng)下沉街道的管理領(lǐng)域特別明顯。在“塊屬塊管”模式中，下沉街道的管理機(jī)構(gòu)與區(qū)政府職能部門不存在直接的隸屬關(guān)系，更傾向于優(yōu)先服從街道辦事處的安排，區(qū)政府職能部門在進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時(shí)存在一定難度。與之相對(duì)的是，在“條屬塊用”模式中，下沉街道的管理機(jī)構(gòu)與區(qū)政府職能部門在人、財(cái)、物等方面存在一定程度的隸屬關(guān)系，區(qū)政府職能部門在布置工作時(shí)相對(duì)比較順利，而街道辦事處在指揮管理機(jī)構(gòu)時(shí)則可能有不順的情況。

（四）下沉事務(wù)管理隊(duì)伍的建設(shè)尚需加強(qiáng)

目前下沉街道的城管執(zhí)法、房管、綠化市容等管理隊(duì)伍面臨著“左右不平”、進(jìn)出不暢、能力不足等不容忽視的問題。如綠化市容所為科級(jí)事業(yè)單位，街道內(nèi)與其有業(yè)務(wù)往來(lái)的機(jī)構(gòu)卻多為行政性質(zhì)，盡管級(jí)別相同，但綠化市容所總有一種“矮人一頭”的感覺。而且事業(yè)編制與公務(wù)員編制的差別還使得下沉機(jī)構(gòu)與街道辦事處原有機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)人員流動(dòng)，無(wú)法為優(yōu)秀人才提供職業(yè)發(fā)展空間。在管理能力方面，以奉賢區(qū)為例，8個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)街道的綠化市容所的編制總數(shù)僅為62個(gè)，且在編人員只有33人，而且專業(yè)管理能力參差不齊，完全無(wú)法管理各自轄區(qū)內(nèi)的綠化市容事務(wù)，因此不得不通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)來(lái)增加管理力量。

三、完善政府職能部門事務(wù)下沉街道的建議

針對(duì)上述問題，就進(jìn)一步優(yōu)化管理體制和工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的科學(xué)下沉提出如下建議：

（一）進(jìn)一步確保事務(wù)和資源同步下沉

市、區(qū)人民政府要嚴(yán)格貫徹落實(shí)“1+6”文件精神和《上海市街道辦事處條例》的規(guī)定，不斷完善街道辦事處行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，一方面使政府職能部門不得將未經(jīng)審核批準(zhǔn)的行政事務(wù)下沉到街道辦事處，另一方面使人、財(cái)、物與行政事務(wù)同步下放，并讓街道辦事處有效運(yùn)用這些人、財(cái)、物。要防止街道辦事處轉(zhuǎn)嫁壓力給居委會(huì)，對(duì)確實(shí)需要下沉到居委會(huì)層面的行政事務(wù)也要同步配置好所需資源。對(duì)下沉到街道辦事處的管理機(jī)構(gòu)，要真正實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物全部下沉并交由街道辦事處管理。要著重完善下沉事務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將日常工作經(jīng)費(fèi)列入街道辦事處的財(cái)政預(yù)算，確保預(yù)算經(jīng)費(fèi)足額安排和?？顚Ｓ?。

（二）進(jìn)一步完善下沉事務(wù)的專業(yè)管理機(jī)制

要以“市級(jí)層面定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，區(qū)級(jí)層面重組織協(xié)調(diào)，街鎮(zhèn)層面推具體落實(shí)”為定位，統(tǒng)籌考慮政府職能部門專業(yè)管理與街道辦事處綜合管理之間的關(guān)系，對(duì)下沉到街道辦事處的管理職能進(jìn)行細(xì)化，規(guī)范流程，不僅要有效管理，更要依法管理。要切實(shí)防止政府職能部門對(duì)下沉的事務(wù)一放了之，充分發(fā)揮其行業(yè)指導(dǎo)作用，通過制定長(zhǎng)期和系統(tǒng)的工作規(guī)劃，召開工作例會(huì)等多種形式不斷提高街道辦事處層面的行政管理水平，通過建立各街道辦事處之間的信息告知、案件移送、協(xié)同處置等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集中力量應(yīng)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的綜合性管理難題。

（三）進(jìn)一步完善下沉事務(wù)的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制

要使政府職能部門與街道辦事處在事務(wù)下沉后既明確責(zé)任邊界，又保持工作合力，同時(shí)發(fā)揮好街道辦事處的屬地化管理優(yōu)勢(shì)和政府職能部門的專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì)?！渡虾Ｊ薪值擂k事處條例》根據(jù)“1+6”文件精神，取消了政府職能部門直接考核街道辦事處的做法，由區(qū)人民政府組織實(shí)施對(duì)街道辦事處的考核。為體現(xiàn)街道辦事處與政府職能部門之間互相支持、互相監(jiān)督的關(guān)系，建議區(qū)政府在對(duì)街道辦事處和政府職能部門的工作考核過程中建立雙向考核通道，一方面將政府職能部門對(duì)街道辦理下沉事務(wù)的情況評(píng)價(jià)，納入對(duì)街道辦事處的考核范圍；另一方面，將街道辦事處對(duì)政府職能部門指導(dǎo)下沉事務(wù)的情況評(píng)價(jià)，納入對(duì)政府職能部門的考核范圍。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)基層管理隊(duì)伍建設(shè)

街道辦事處要對(duì)下沉的城管執(zhí)法、房管、綠化市容等管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)整合，協(xié)調(diào)好下沉管理機(jī)構(gòu)與原有機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，促進(jìn)街道內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。要用足用好現(xiàn)有編制資源，建設(shè)政治過硬、業(yè)務(wù)精通、擅長(zhǎng)管理的街道管理執(zhí)法隊(duì)伍。街道辦事處和區(qū)政府職能部門要共同完善街道管理隊(duì)伍的交流培訓(xùn)，在由于事業(yè)編制與公務(wù)員編制的差別使得下沉機(jī)構(gòu)與街道辦事處原有機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)人員流動(dòng)的問題一時(shí)難以解決的情況下，為事業(yè)編制的下沉機(jī)構(gòu)人員能通過在條塊之間和街道之間交叉任職的方式進(jìn)行提升創(chuàng)造條件。同時(shí)要完善政策法規(guī)和管理實(shí)務(wù)的培訓(xùn)制度。市、區(qū)人民政府要根據(jù)城市管理“補(bǔ)短板”工作要求，結(jié)合區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理需求、工作任務(wù)等因素，合理確定基層管理人員編制數(shù)，將編制重點(diǎn)向區(qū)域面積較大、外來(lái)人口較多、綜合管理要求較高的街道傾斜。要對(duì)街道為履行下沉職能而購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)加強(qiáng)監(jiān)督管理，將履行結(jié)果與財(cái)政資金撥付掛鉤，促進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量不斷提升。