從防控到善治：涉法涉訴信訪法治化建構(gòu)的制度邏輯

陳發(fā)桂

摘 要：涉法涉訴信訪的“防控式運(yùn)行”是一種以維穩(wěn)為目的而不是以徹底解決問題為價(jià)值取向的非法治運(yùn)行方式，具有較強(qiáng)的自我封閉性和主體對抗性。“善治式”涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制則是以實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的多元參與和解決方式的法治化為目的的行動(dòng)邏輯與行動(dòng)策略。涉法涉訴信訪從“防控式運(yùn)行”到“善治式運(yùn)行”的行動(dòng)邏輯演進(jìn)，為解構(gòu)當(dāng)前涉法涉訴信訪運(yùn)行難題提供了有力的分析框架和可行的解決路徑。質(zhì)言之，“善治式”的涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)了信訪處置部門與信訪當(dāng)事人間的平等溝通關(guān)系，通過吸納整合體制外社會(huì)資源、建立自上而下與自下而上相結(jié)合的涉法涉訴信訪評價(jià)機(jī)制及重視信訪處置部門公信力的建設(shè)，使多元共治、協(xié)同化的善治理念成為涉法涉訴信訪的行動(dòng)邏輯。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪；防控式運(yùn)行；善治式運(yùn)行；多元共治

中圖分類號：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0086-05

如果說從“訴訪不分”到“訴訪分離”是涉法涉訴信訪法治運(yùn)行的形式要件，那么從“防控式運(yùn)行”到“善治式運(yùn)行”則是涉法涉訴信訪法治化建構(gòu)的實(shí)質(zhì)要件。何為善治？聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在其發(fā)布的 《什么是善治？》中，對于善治提出了八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識、平等和包容、實(shí)效和效率、問責(zé)。[1]因此，在信訪法治化進(jìn)程中，如果說將現(xiàn)行的《信訪條例》升級為良好的《信訪法》是信訪法治化的前提，那么善治就是信訪法治化追求的終極目標(biāo)。當(dāng)前，對應(yīng)于維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求，建構(gòu)的一整套以防控式運(yùn)行為核心的涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制，奠定了涉法涉訴信訪法治運(yùn)行的理念和話語體系，并支配了涉法涉訴信訪法治運(yùn)行的行動(dòng)邏輯，成為回應(yīng)和解決現(xiàn)實(shí)涉法涉訴信訪運(yùn)行難題的應(yīng)有舉動(dòng)。然而，伴隨著良法善治型社會(huì)的到來，涉法涉訴信訪的形態(tài)以及結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化：訴求多樣、主體權(quán)利意識與法律意識增強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性增加、主體表達(dá)方式多元多樣多變、應(yīng)對方式滯后……傳統(tǒng)涉法涉訴信訪“防控式運(yùn)行”機(jī)制“鏡像”所存在并面對的環(huán)境已今非昔比。尤其值得關(guān)注的是，自十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”概念以來，執(zhí)政黨已經(jīng)將實(shí)現(xiàn)“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)又從“全面依法治國”的角度強(qiáng)調(diào)了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的辨證關(guān)系。這一重大辨證思維，正是對現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型困境的回應(yīng)，更為涉法涉訴信訪運(yùn)行困局的解決提供了基本遵循。[2]當(dāng)前，傳統(tǒng)防控式的涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制建構(gòu)的話語體系是否還能應(yīng)對當(dāng)今所面臨的社會(huì)沖突與矛盾，是否還能駕馭并引導(dǎo)駕馭運(yùn)行行動(dòng)的方向，是否還能解決當(dāng)下信訪當(dāng)事人日益多元多樣多變復(fù)雜訴求問題等，這些都成為關(guān)乎涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯的深層問題。何去何從？適應(yīng)中國社會(huì)治理創(chuàng)新大勢所趨，推進(jìn)涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，重構(gòu)涉法涉訴信訪運(yùn)行的話語體系，成為善治式涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯承載的重要任務(wù)。從“防控式”涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制向“善治式”涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型標(biāo)志著當(dāng)今涉法涉訴信訪運(yùn)行模式、價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)與運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變。而按照習(xí)近平總書記就做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題作出重要指示的要求，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題，成為涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯的理性追求。

一、實(shí)踐范式：防控式涉法涉訴信訪運(yùn)行的實(shí)踐形態(tài)與行動(dòng)邏輯

為了有效終結(jié)涉法涉訴信訪案件，2005年中央政法委首次對涉訴信訪終結(jié)做出系統(tǒng)規(guī)定，發(fā)布了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》；2009年中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，強(qiáng)調(diào)對于已經(jīng)終結(jié)的涉訴信訪案件不再受理、交辦、通報(bào)；2012年中央政法委發(fā)布的《關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的意見》再次對終結(jié)的涉訴信訪案件不再受理、交辦、通報(bào)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，對實(shí)現(xiàn)訴訪分離作了較嚴(yán)密的制度安排。但在具體的運(yùn)行過程中，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了訴訪分離，但實(shí)質(zhì)上對涉法涉訴信訪案件的處置依然采取的是防控式運(yùn)行模式，并且相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，涉法涉訴信訪運(yùn)行的行動(dòng)邏輯缺乏善治式的頂層設(shè)計(jì)，處置部門還是無法有效終結(jié)涉法涉訴信訪案件，“由訪到訴、由訴到訪、再由訪到訴”這一長期困繞信訪處置部門的陰影依然揮之不去。當(dāng)前防控式的涉法涉訴信訪運(yùn)行的行動(dòng)邏輯凸顯出以下特質(zhì)：以體制內(nèi)的資源為涉法涉訴信訪運(yùn)行支撐；以體制內(nèi)的評價(jià)為涉法涉訴信訪行動(dòng)向度；以體制內(nèi)的防控為涉法涉訴信訪處置手段。

1.以體制內(nèi)的資源為涉法涉訴信訪運(yùn)行支撐。在涉法涉訴信訪中，隨著信訪當(dāng)事人訴求表達(dá)方式的日益多元化，信訪處置部門面臨的涉法涉訴信訪壓力也與日俱增，加之社會(huì)轉(zhuǎn)型中諸多社會(huì)力量等不可控因素的并存，無形中強(qiáng)化了信訪處置部門以體制內(nèi)的資源作為維系涉法涉訴信訪機(jī)制法治運(yùn)行的支撐。由于當(dāng)前中國信訪運(yùn)行機(jī)制所具有的科層政治特性，為信訪處置部門動(dòng)用體制內(nèi)資源提供了絕佳的制度和體制支撐，只要以運(yùn)行涉法涉訴信訪為由，信訪處置部門就可以動(dòng)用所掌控的財(cái)政資源，以“人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”方式來應(yīng)對涉法涉訴信訪；可以動(dòng)用警力資源甚至司法資源，對信訪當(dāng)事人非理性的訴求舉動(dòng)采取強(qiáng)制措施以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對財(cái)政資源的動(dòng)用表現(xiàn)為一些信訪處置部門將相當(dāng)比例的財(cái)政經(jīng)費(fèi)花費(fèi)在涉法涉訴信訪案件的處置中。這種依靠聚集自身掌握的資源優(yōu)勢所維系的防控式涉法涉訴信訪運(yùn)行的行動(dòng)邏輯，為信訪處置部門策略性應(yīng)對多元化的信訪當(dāng)事人訴求，提供了一定的可操作空間。但長此以往，缺乏體制外諸多資源有效參與補(bǔ)充或與體制內(nèi)資源有效整合的情況下，不可能使信訪處置部門持續(xù)性地應(yīng)對信訪當(dāng)事人日益高漲的訴求態(tài)勢。實(shí)踐中，一些處置部門采用各種或明 （ 比如各地普遍設(shè)立的司法救助基金和疑難信訪案件救助基金） 或暗的 （ 比如動(dòng)用低保、大病醫(yī)療救助和危舊房改造補(bǔ)助金等）手段來花錢買平安，暫時(shí)安撫上訪人，從而導(dǎo)致了商品化的國家社會(huì)關(guān)系。[3]在“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”的信訪責(zé)任制壓力下，表現(xiàn)為信訪處置部門動(dòng)用強(qiáng)制性措施應(yīng)對進(jìn)京非訪的信訪當(dāng)事人，特別是那些在一些重大節(jié)慶等敏感日期進(jìn)京從事非訪的信訪當(dāng)事人，被信訪處置部門以非訪（我國目前《信訪條例》和《治安管理處罰法》均未對進(jìn)京非訪行為進(jìn)行明確的定性，實(shí)則為處于模糊狀態(tài)一種訴求表達(dá)行為）為名通過動(dòng)用強(qiáng)制力量進(jìn)行“防控”。以體制內(nèi)資源作為涉法涉訴信訪法治運(yùn)行的支撐，是信訪處置部門公信力不足被動(dòng)應(yīng)對涉法涉訴信訪的必然舉動(dòng)，這明顯有悖于法治社會(huì)建設(shè)的時(shí)代潮流。

2.以體制內(nèi)的評價(jià)為涉法涉訴信訪行動(dòng)向度。盡管中國從2013年2月開始已經(jīng)全面取消針對各省（市、自治區(qū)）每月一次的信訪排名，但“點(diǎn)對點(diǎn)”“一對一”的非訪通報(bào)與約談制度同樣使信訪事項(xiàng)責(zé)任單位承受著體制內(nèi)評價(jià)的巨大壓力，其涉法涉訴信訪向度逐漸固化為過分重視體制內(nèi)自上而下的評價(jià)與考核。在以體制內(nèi)評價(jià)為涉法涉訴信訪行動(dòng)向度下，信訪處置部門采取權(quán)益性的涉法涉訴信訪方式來應(yīng)對上級的涉法涉訴信訪績效考核，而不管這種權(quán)益性涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制能否獲得社會(huì)與信訪當(dāng)事人的認(rèn)同。以體制內(nèi)評價(jià)為涉法涉訴信訪的行動(dòng)向度就是以涉法涉訴信訪過程中體制內(nèi)的評價(jià)來引領(lǐng)信訪處置部門的行為模式。由于這種處理方式本身不是以正當(dāng)法律程序解決信訪問題，僅僅著眼于上級對涉法涉訴信訪處置的考核指標(biāo)，因此，并不能從根本上解決問題。[4]其信訪處置行為明顯缺乏程序性和規(guī)范性，往往忽視、扭曲甚至排斥程序和規(guī)則的適用。形成這樣的涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯主要原因在于為避免被問責(zé)的政治風(fēng)險(xiǎn)，而只能采取簡單化的“防控式”模式來防止信訪當(dāng)事人作出非理性的舉動(dòng)。在這樣的涉法涉訴信訪行動(dòng)向度中，信訪處置部門甚至將發(fā)生在正常信訪過程中的一些利益訴求都視為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，采取超越法治底線的方式來應(yīng)對信訪當(dāng)事人，試圖將一些法律糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。因此，在自上而下信訪評價(jià)壓力下，信訪處置部門只能對涉法涉訴信訪中產(chǎn)生的法律糾紛采取權(quán)益化的方式進(jìn)行處置，以避免因釀成極端事件而被問責(zé)。對于信訪當(dāng)事人而言，由于其利益訴求經(jīng)常被視為有害社會(huì)穩(wěn)定而被權(quán)益化處置，就只能采取法治渠道之外的方式表達(dá)不滿，從而導(dǎo)致“防控式”的涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制被不斷固化。

3.以體制內(nèi)的防控為涉法涉訴信訪處置手段。有發(fā)生極端事件之虞時(shí)信訪處置部門及時(shí)啟動(dòng)有效的防控程序，采取有效的防控措施以有效恢復(fù)社會(huì)正常秩序及消弭事件給社會(huì)帶來的負(fù)面效應(yīng)，是非常必要的。但如果在應(yīng)對信訪當(dāng)事人正常的利益訴求時(shí)也以體制內(nèi)的防控作為涉法涉訴信訪處置手段，則不僅將正常表達(dá)訴求的信訪當(dāng)事人物化為涉法涉訴信訪對象，而且在當(dāng)前信訪當(dāng)事人利益訴求渠道不通暢的情況下，等于“激勵(lì)”信訪當(dāng)事人采取非理性化的行動(dòng)尋求問題的解決，從而對涉法涉訴信訪的法治運(yùn)行產(chǎn)生極大的危害，不僅無助于問題的解決，而且導(dǎo)致矛盾的疊加、發(fā)酵，最終可能導(dǎo)致重大群體性事件的爆發(fā)。以幾年前發(fā)生的江西撫州爆炸案為例：當(dāng)?shù)乇徊疬w戶針對安置補(bǔ)償不公等法律問題，堅(jiān)持走完了行政復(fù)議、一審、二審及再審等法定程序，但問題依然沒有得到妥善解決，信訪處置部門不僅沒有對信訪當(dāng)事人進(jìn)行理性的引導(dǎo)和疏導(dǎo)，反而視信訪當(dāng)事人的訴求表達(dá)為不穩(wěn)定因素，對信訪當(dāng)事人進(jìn)行強(qiáng)力壓制和防控，且這樣的防控式應(yīng)對在爆炸事件發(fā)生之前竟然持續(xù)了數(shù)年之久。因此， 以體制內(nèi)的防控作為涉法涉訴信訪處置手段是當(dāng)前我國防控式涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯的重要表征，它產(chǎn)生的嚴(yán)重后果表明僅僅依靠體制內(nèi)的防控應(yīng)對信訪當(dāng)事人的訴求，不僅不能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的真正穩(wěn)定，掩蓋矛盾和拖延問題解決的時(shí)間，而且還將信訪當(dāng)事人推向信訪處置部門的對立面，為日后當(dāng)?shù)刂卮笊鐣?huì)事件的爆發(fā)聚集了能量。

二、防控式涉法涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制的局限性

當(dāng)前“防控式運(yùn)行”的涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯是一種以維穩(wěn)為目的而不是以徹底解決問題為價(jià)值取向的非法治運(yùn)行方式，具有較強(qiáng)的自我封閉性和主體對抗性。出于對涉法涉訴信訪對象可控性考量下的運(yùn)行機(jī)制，排斥信訪當(dāng)事人和其他社會(huì)力量作為涉法涉訴信訪主體參與涉法涉訴信訪過程?？梢哉f，防控式的涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯推動(dòng)了處置部門在運(yùn)行過程中對資源的不當(dāng)使用、自上而下的評價(jià)模式以及參與主體的單一性，使涉法涉訴信訪運(yùn)作陷入困境。

1.信訪當(dāng)事人被物化為涉法涉訴信訪對象。所謂“物化”（reification）是指在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力下，作為涉法涉訴信訪主體的信訪當(dāng)事人被當(dāng)成涉法涉訴信訪防控對象的過程與現(xiàn)象，就是說信訪當(dāng)事人被信訪處置部門異化為非主體或客體化的狀態(tài)，信訪當(dāng)事人表達(dá)訴求的活動(dòng)不是來自主體自身的支配而是來自于司法與行政力量的控制。“一個(gè)物化的世界即非人的世界。它是人類視己為陌生的外造物之經(jīng)驗(yàn)，這經(jīng)驗(yàn)是一種創(chuàng)作品的疏離，其已非人類所能操控，也已不是人類自身活動(dòng)之創(chuàng)造品之專有。”[5]在防控式涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯中，信訪當(dāng)事人被當(dāng)作涉法涉訴信訪對象存在，成為由信訪處置部門進(jìn)行防控的對象。

可以這樣說，在涉法涉訴信訪進(jìn)程中，當(dāng)事人之所以出現(xiàn)對抗性的情緒，大多是由于信訪當(dāng)事人有意或無意被物化為涉法涉訴信訪防控對象才發(fā)生的。信訪當(dāng)事人被物化為涉法涉訴信訪防控對象后，既有的法治渠道被人為堵塞，信訪當(dāng)事人無法作為平等的主體把自己的利益訴求向信訪處置部門表達(dá)出來。盡管當(dāng)前我國已開辟了多元化的糾紛解決渠道，如：行政復(fù)議渠道、仲裁渠道、再審渠道、申訴渠道等等，但都不同程度存在入口不順、法律程序空轉(zhuǎn)和出口不暢等問題。此外，近年來，隨著涉法涉訴信訪當(dāng)事人利益訴求表達(dá)壓力的加大，各地突出法律程序的統(tǒng)攝作用，注重法律程序的完善，明確將涉法涉訴信訪辦理回避、異地或提級審查、案件評查等實(shí)踐程序慣例予以固定化，并提出建立規(guī)范、可持續(xù)的第三方參與化解機(jī)制等新舉措。[6]從表面來看，處置部門與信訪當(dāng)事人的溝通渠道似乎并不少，但是，從實(shí)際效果來看，并沒有達(dá)到當(dāng)初制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的成效，主要原因在于所設(shè)計(jì)完善的法治渠道在運(yùn)行中缺乏平等性的雙向互動(dòng)效果。如果信訪當(dāng)事人被信訪處置部門物化為涉法涉訴信訪防控對象，那么設(shè)計(jì)再好的處置渠道也因缺乏主體平等性的互動(dòng)而失效。

2.忽略涉法涉訴信訪過程中的利益動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能定位決定了它在平衡信訪當(dāng)事人與信訪事項(xiàng)責(zé)任單位之間利益方面的特殊作用，在某種條件下，甚至成為底層民眾尋求救濟(jì)的唯一殘存的希望寄托，如果信訪權(quán)力機(jī)關(guān)忽略信訪當(dāng)事人之間的利益動(dòng)態(tài)平衡，涉法涉訴信訪所涉的法律糾紛可能就無法疏導(dǎo)，從而積累起來，乃至釀成信訪突發(fā)事件。[7]與信訪當(dāng)事人和其他社會(huì)力量相比，信訪事項(xiàng)責(zé)任單位一般擁有較強(qiáng)的資源優(yōu)勢，導(dǎo)致涉法涉訴信訪過程中主體間博弈是在不對等的狀態(tài)下進(jìn)行的，因?qū)S穩(wěn)政治要求的長期專注，這一不對等的博弈往往很難引起信訪處置部門的高度重視，而信訪當(dāng)事人之間的利益失衡是導(dǎo)致非理性事件發(fā)生的基礎(chǔ)性因素。如果信訪處置部門不重視信訪當(dāng)事人利益的動(dòng)態(tài)平衡，信訪當(dāng)事人與信訪處置部門之間將很難進(jìn)行理性的溝通和對話，信訪當(dāng)事人將通過非理性的表達(dá)方式來吸引社會(huì)眼球以此進(jìn)行抗拒，但這往往被信訪處置部門視為一種“暴力抗法”行為而進(jìn)行嚴(yán)厲防控。當(dāng)前，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，圍繞征地拆遷而發(fā)生的補(bǔ)償安置問題也越來越多，如果采取“防控式”的涉法涉訴信訪運(yùn)行模式來應(yīng)對，必然導(dǎo)致征收部門與被征收方之間失衡的利益無法得到有效矯正。特別在征地拆遷中圍繞補(bǔ)償安置進(jìn)行的主體間利益博弈中，由于征收方占有政治、經(jīng)濟(jì)和其他資源優(yōu)勢，導(dǎo)致雙方的利益經(jīng)常處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，而這種狀態(tài)又經(jīng)常被信訪處置部門自覺或不自覺地忽略。因此，對于處于原子化狀態(tài)的諸多信訪當(dāng)事人而言，由于缺乏與信訪處置部門對等的溝通與對話能力，其必然采取非理性的利益訴求表達(dá)方式。而信訪處置部門為了應(yīng)對信訪當(dāng)事人非理性的利益訴求，不斷強(qiáng)化防控式的涉法涉訴信訪行動(dòng)邏輯也就成為維穩(wěn)壓力下的不二選擇。