軌道交通引進(jìn)社會(huì)資本合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司, 杭州 310017)

軌道交通引進(jìn)社會(huì)資本合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司, 杭州 310017)

分析城市軌道交通政府和社會(huì)資本合作(public-private partnership,PPP)項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素，并從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)要求的合理性、可行性、動(dòng)態(tài)性出發(fā)，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制力、收益匹配為原則，對(duì)杭州地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案進(jìn)行設(shè)計(jì)研究，重點(diǎn)分析項(xiàng)目在融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將PPP項(xiàng)目的總風(fēng)險(xiǎn)降低至可控范圍，進(jìn)而取得合作共贏。

城市軌道交通； 政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目； 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)； 風(fēng)險(xiǎn)因素劃分； 匹配原則

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。此后，國(guó)務(wù)院及國(guó)家各部委一系列文件的密集出臺(tái)使得政府和社會(huì)資本合作(public-private partnership,PPP)模式成為國(guó)家政策與經(jīng)濟(jì)生活中的新話題。PPP是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制變革，旨在通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分利用政府財(cái)政資源杠桿撬動(dòng)作用，挑選優(yōu)秀的社會(huì)資本來(lái)增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給與管理。

作為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，軌道交通項(xiàng)目從初期的修建，到大規(guī)模成網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，直至對(duì)線網(wǎng)設(shè)施的維護(hù)、更新，不僅運(yùn)營(yíng)管理的難度越來(lái)越大，資金投入需求日趨增加，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理控制的要求也更高。因此，城市軌道交通PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)伊始就應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)管控，從各個(gè)層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，使政府方和組建成立的項(xiàng)目公司能夠科學(xué)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，獲得合理的投資回報(bào)。

1 實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的必要性

作為新建軌道交通的城市，杭州地鐵引入PPP合作模式，不僅為了吸引資金，更看中社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)秀管理能力，而PPP模式的運(yùn)作涉及項(xiàng)目選擇、前期準(zhǔn)備、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等一系列環(huán)節(jié)，且軌道交通項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、涉及主體較多，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)紛繁復(fù)雜，這就對(duì)項(xiàng)目參與方提出了更高的要求[1]。

PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的優(yōu)越性在于：社會(huì)資本可以通過(guò)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管控優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，獲得穩(wěn)定的收益；政府方可以通過(guò)適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)將管控較難且成本較高的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，由此降低政府在項(xiàng)目中花費(fèi)的總成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)化、社會(huì)效益最大化[2]。

2 軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素劃分

實(shí)踐證明，風(fēng)險(xiǎn)管理的首要任務(wù)就是對(duì)項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨別。一種學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可的分類方法是基于項(xiàng)目系統(tǒng)邊界對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，包括宏觀、中觀、微觀3個(gè)層面[3]。

宏觀層風(fēng)險(xiǎn)主要包括由外生變量引起的風(fēng)險(xiǎn)事件，分為政治、法律、市場(chǎng)、環(huán)境四大類。政治主要指項(xiàng)目主辦國(guó)的政策環(huán)境和當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政行為引起的風(fēng)險(xiǎn)事件，包括：資產(chǎn)征用或國(guó)有化、政府失信、審批延誤等。法律主要是指由于頒布、修訂或者重新詮釋法律法規(guī)或相關(guān)政策而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品費(fèi)率等變化從而影響項(xiàng)目進(jìn)度，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目被迫中斷，包括：適用法律變更、財(cái)稅政策變更、交通行業(yè)法規(guī)變更等[4]。市場(chǎng)主要指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)時(shí)引起一些不可控情形，包括：通貨膨脹率、利率、匯率、市場(chǎng)供需不平衡、同質(zhì)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)等。環(huán)境主要指無(wú)法預(yù)測(cè)并防范的社會(huì)、自然災(zāi)害，包括：社會(huì)異常、事故、疾病、臺(tái)風(fēng)、地震、洪澇等不可抗力事件。

中觀層風(fēng)險(xiǎn)主要包括內(nèi)生變量引起的風(fēng)險(xiǎn)事件，直接或間接地影響了PPP項(xiàng)目的執(zhí)行情況。按城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)施順序，包括融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)4個(gè)階段。融資階段包括項(xiàng)目協(xié)議條件是否吸引投資者，評(píng)估項(xiàng)目未來(lái)預(yù)計(jì)收益的融資可行性，融資方式、結(jié)構(gòu)等成本問(wèn)題；設(shè)計(jì)階段包括存在難以實(shí)現(xiàn)或不達(dá)標(biāo)的設(shè)計(jì)要求，設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致返工或延期等；建設(shè)階段包括施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，工期超期，建設(shè)成本超支，工程合同變更等[5]；運(yùn)營(yíng)階段包括運(yùn)營(yíng)管理效率低，運(yùn)營(yíng)安全，維修維護(hù)、更新改造成本過(guò)高，運(yùn)營(yíng)收入不足以彌補(bǔ)投資等[6]。

微觀層風(fēng)險(xiǎn)融入在項(xiàng)目采購(gòu)的全過(guò)程中，鑒于人的有限理性和不完全契約，存在由于合同各方關(guān)系協(xié)調(diào)不力而影響項(xiàng)目產(chǎn)出的情形，主要包括合作雙方關(guān)系和第三方2個(gè)方面。合作雙方關(guān)系包括組織架構(gòu)設(shè)計(jì)和管理人員任命，合作期間控制權(quán)分配不當(dāng)，合作期間信息溝通不暢，存在信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等。第三方包括因分包商、供應(yīng)商的問(wèn)題而影響項(xiàng)目施工進(jìn)度和物資供應(yīng)等。

3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)原則

3.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制力匹配原則

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府方會(huì)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證來(lái)提供決策參考，并在設(shè)計(jì)實(shí)施方案時(shí)將各類風(fēng)險(xiǎn)劃分給風(fēng)險(xiǎn)控制能力較具優(yōu)勢(shì)的那方或是留待下一階段予以分擔(dān)，以便于降低交易成本和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率[7]。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益匹配原則

主要體現(xiàn)在談判與合同簽訂階段，政府方與社會(huì)資本都要對(duì)自己承擔(dān)的那部分風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，要求得到與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益作為補(bǔ)償。

4 杭州地鐵PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

4.1 架構(gòu)設(shè)計(jì)

杭州地鐵5號(hào)線工程被拆分成土建工程(A部分)與機(jī)電設(shè)備工程(B部分)，并分別由市地鐵集團(tuán)和特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)。市政府授權(quán)市交通運(yùn)輸局代表其與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《特許協(xié)議》；市地鐵集團(tuán)與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分項(xiàng)目設(shè)施租賃給特許經(jīng)營(yíng)公司使用。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)地鐵5號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施(包括A部分和B部分)的運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)，并取得客運(yùn)票款收入、財(cái)政部門對(duì)協(xié)議票價(jià)的缺口性補(bǔ)貼收入及其他非客運(yùn)收入。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，特許經(jīng)營(yíng)公司將項(xiàng)目資產(chǎn)完好無(wú)償?shù)匾平唤o市政府或其指定機(jī)構(gòu)(如圖1所示)。

圖1 杭州地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式Fig.1 Operational mode of PPP project for Hangzhou Metro Line 5

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)

杭州地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制設(shè)計(jì)以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)控制為核心，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則綜合考慮政府方與社會(huì)資本方的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力、風(fēng)險(xiǎn)管理控制能力、投資回報(bào)機(jī)制等，在政府方和特許經(jīng)營(yíng)公司間科學(xué)合理地分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。通常，政府方承擔(dān)政治、法律和最低需求等宏觀層風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等中觀層風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力等引起的風(fēng)險(xiǎn)[8]。整合宏觀、中觀、微觀3個(gè)層面后共有10大類風(fēng)險(xiǎn)因素，表1以地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目為例，舉例分析軌道交通PPP項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款設(shè)計(jì)來(lái)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)，為控制項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)，使測(cè)算盡可能接近未來(lái)實(shí)際，對(duì)初始總投資、更新改造投資等測(cè)算項(xiàng)目在雙方認(rèn)可的測(cè)算基準(zhǔn)上設(shè)置上、下限調(diào)節(jié)機(jī)制；對(duì)運(yùn)營(yíng)票價(jià)及協(xié)議票價(jià)設(shè)置票價(jià)差額補(bǔ)償(或返還)機(jī)制；對(duì)實(shí)際客流及招商客流設(shè)置客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；對(duì)追加投資、維修費(fèi)等測(cè)算項(xiàng)目設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)等[9]。此外，針對(duì)PPP項(xiàng)目在實(shí)施階段存在的不確定性和不可預(yù)見(jiàn)性，一方面要盡可能提高項(xiàng)目協(xié)議設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性，強(qiáng)調(diào)履約的嚴(yán)肅性；另一方面對(duì)于前階段未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，在特定情況下給予雙方申請(qǐng)變更協(xié)議的權(quán)利，并在關(guān)鍵因素上給予政府方控制決策權(quán)，從而保障協(xié)議的有效執(zhí)行[10]。

表1 杭州地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及分擔(dān)

續(xù)表

5 結(jié)論

科學(xué)、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不僅考慮了政府方和社會(huì)資本方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)意愿，通過(guò)協(xié)議條款良好地控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，還能實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)量和投資回報(bào)的平衡，使整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)化、社會(huì)效益最大化。本文假定政府方和社會(huì)資本方都是理性人，且以降低PPP項(xiàng)目總風(fēng)險(xiǎn)至可控范圍為共同目標(biāo)，力求在相互合作中達(dá)成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享，公平交易，誠(chéng)信守約”。以杭州地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目為例，分析軌道交通項(xiàng)目涉及的重要風(fēng)險(xiǎn)類別，設(shè)計(jì)出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)提高政府與社會(huì)資本的合作效率，以保障可持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

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(編輯：曹雪明)

Risk-sharing Mechanism of Public-Private
Partnership Project in Rail Transit Industry

SHAO Jianming, ZHOU Hua, ZHANG Shengjia

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

The risk factors of public-private partnership (PPP) projects in urban rail transit are analyzed. The rationality, feasibility and dynamism of the risk-sharing mechanism for the PPP project are emphasized. The design of the risk-sharing scheme for PPP project of Hangzhou Metro Line 5 is examined in line with the principles of matching the ability in sharing and control of risks to obtain returns on investment, with the focus put on the risks in financing, design, construction and operation of the project. A reasonable risk-sharing mechanism should be able to reduce the total risks to a controllable level and aim at achieving a win-win cooperation.Keywords： urban rail transit; PPP project; risk sharing; division of risk factors; matching risks to returns

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.016

2017-04-11

2017-05-08

邵劍明，男，研究生學(xué)歷，教授級(jí)高級(jí)工程師，董事長(zhǎng)，從事軌道交通企業(yè)管理工作，shaojianming@hzmetro.com

重大項(xiàng)目：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目(財(cái)金〔2014〕112號(hào))； 2015年國(guó)家發(fā)展改革委第一批繼續(xù)推介的PPP項(xiàng)目http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/xmk/

U231； F276.2

A

1672-6073(2017)03-0083-05