我國社會養(yǎng)老服務體系建設的政策選擇

周向玉

[摘 要] 隨著我國老齡化趨勢的增加，社會養(yǎng)老服務體系日益成為人們關注的熱點，社會型養(yǎng)老服務體系的建設與發(fā)展是我國政府針對當前人口老齡化的社會現(xiàn)實做出的有力回應，是以人為本和民生導向下的重要決策，對實現(xiàn)國家社會的安定繁榮具有巨大的作用。社會養(yǎng)老服務體系不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體系，是一種新型的養(yǎng)老模式。目前，在我國社會養(yǎng)老服務體系的建設過程中，仍存在許多問題和困境。從內(nèi)涵意蘊、主要問題、實踐路徑三個角度對社會型養(yǎng)老服務體系進行分析研究。

[關 鍵 詞] 社會；養(yǎng)老服務體系；政策選擇

[中圖分類號] G913 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）34-0256-02

一、社會型養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵意蘊

社會型養(yǎng)老服務體系總體來說是區(qū)別于傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老服務體系的一種新型的觀念和模式。不同于傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老以家庭為基礎單位和生活場所，社會型養(yǎng)老服務是一種以居家型養(yǎng)老為基礎、以社區(qū)服務為依托、以機構養(yǎng)老為支撐的復合型養(yǎng)老模式。以居家型養(yǎng)老為基礎是指老年人以家庭生活為基礎，社區(qū)提供養(yǎng)老服務，使老人不僅可以享受到家庭的溫暖和子女的照顧，而且能夠體驗到老年集體生活的樂趣和系統(tǒng)服務的方便。以社區(qū)服務為依托是指依托社區(qū)向老年人提供養(yǎng)老服務，具體包括生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等方面。以機構養(yǎng)老為支撐是指依靠各種類型的養(yǎng)老院、老年公寓、老年活動中心、福利院等組織機構提供養(yǎng)老服務。這些機構有公辦、民辦、公助民辦、公辦民營等多種經(jīng)營形式。我國的社會養(yǎng)老服務體系是投資主體的多元化、服務方式的多樣化、服務內(nèi)容的人性化、服務人員的專兼結合，是政府、家庭、社區(qū)、機構等多方主體的有機結合。不難看出，我國正在積極構建中國特色社會主義的社會型養(yǎng)老服務體系，養(yǎng)老服務體系的建設也逐步呈現(xiàn)出普遍化、多元化的趨勢。

二、社會型養(yǎng)老服務體系的主要問題

實行計劃生育以來，我國人口總數(shù)雖然得到了有效的控制，但人口組成結構卻呈現(xiàn)出老齡化的態(tài)勢。面對日益嚴峻的老齡化社會壓力，我國開始加強社會型養(yǎng)老服務體系的建設健全。但我國一直以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式為主，社會養(yǎng)老服務體系仍處于萌芽狀態(tài)。目前，我國的社會型養(yǎng)老服務體系仍不夠完善，存在許多問題和制約因素，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）服務體系基本架構松散，居家養(yǎng)老服務項目欠缺，資金不足

調(diào)查研究顯示，目前我國居家養(yǎng)老所能提供的服務主要停留在日常生活護理和家政服務等基礎服務層面，對老年人的心理呵護、精神慰藉以及社會參與支持等方面的服務項目涉及較少，難以滿足老年人的專業(yè)護理需求。在養(yǎng)老服務的不同項目，如醫(yī)療項目與家政護理上、資源的管理上缺乏有效的調(diào)配機制，形成了分割式的管理體制，嚴重阻礙了養(yǎng)老資源的共享。社區(qū)和機構養(yǎng)老服務規(guī)模小，場地有限，設施不足。社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（20112015）明確規(guī)定每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)應達到300張。但是，2014年7月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示全國養(yǎng)老機構床位總數(shù)為4937萬，平均每千名適齡老年人享有床位數(shù)僅為244張，距離要求還有56張床位的差距。另外，目前我國部分養(yǎng)老機構居住環(huán)境和設施條件仍有待改善提高，適合老年人康復、醫(yī)療、娛樂的設施數(shù)量不足且種類較為單一，難以保證高效優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務。

（二）養(yǎng)老服務人員專業(yè)知識匱乏、專業(yè)技能薄弱

從事養(yǎng)老服務工作的人員中絕大多數(shù)并未接受過專業(yè)系統(tǒng)的養(yǎng)老護理教育和技能培訓，缺乏專業(yè)的服務知識和技能，在養(yǎng)老服務中，僅能實現(xiàn)對老年人日常生活照料的最基本需求的滿足，而難以有效滿足醫(yī)療護理、精神慰藉等專業(yè)性要求程度較高的服務需要。調(diào)查研究顯示，在全國養(yǎng)老服務機構中的服務隊伍中，接受過專業(yè)知識技能培訓的護理員不足30%，獲得養(yǎng)老護理員資格證書的護理人員不足全體人數(shù)的1/3。

（三）養(yǎng)老服務運作機制不健全，缺乏經(jīng)營活力

在社會養(yǎng)老服務建設這一系統(tǒng)化工程中，我國尚未建立起切實可行的運作機制，其中，資金不足成為制約社會養(yǎng)老體系建設發(fā)展的重要障礙。考慮前期的資本投入，許多養(yǎng)老機構屬于“負債運營”的狀態(tài)，資金鏈難以得到有效的修復和延續(xù)，這種運營狀況，使社會各界對養(yǎng)老機構的建設望而卻步，積極性較差。政府、民間投資不足、市場監(jiān)管不利的問題難以有效解決，養(yǎng)老服務總體上缺乏有效的監(jiān)督管理機制，社會養(yǎng)老服務的可持續(xù)性和有效性很難得到有效的物質(zhì)基礎和制度保障。

三、社會型養(yǎng)老服務體系的實踐路徑

（一）加強體系基本架構，建設多元化養(yǎng)老服務體系

首先應合理配置居家養(yǎng)老服務體系。居家養(yǎng)老服務應針對不同情的況老年人，有差別性地對待，做到以人為本，因人而異。對日常生活能夠完全自理的老年人，可為其提供老年餐廳、交通陪伴、聊天解悶等較為基礎的日常生活援助；對失能和半失能老年人，不僅要提供日常生活照料，而且應采取康復訓練等措施幫助其恢復自理能力；對生活完全不能自理的高齡、獨居老年人，應提供日常照料、家政服務、緊急呼叫和安全援助等服務。另外，還應加強社區(qū)老年服務的信息化建設。建立包括老年人和服務人員在內(nèi)的全面化、系統(tǒng)化的信息綜合服務網(wǎng)絡。其次，要實現(xiàn)養(yǎng)老機構和社區(qū)的有機融合，養(yǎng)老機構和社區(qū)密切配合服務，充分發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務中的積極作用，使老人不僅能享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務，而且能夠感受到老年集體生活的樂趣。避免養(yǎng)老機構遠離社區(qū)而導致老年人心理上的孤獨和寂寞感。還應大力鼓勵、扶持各種社會力量投資建設養(yǎng)老機構。最后，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合考慮城鄉(xiāng)、地區(qū)間的經(jīng)濟水平和實際差距，合理分配現(xiàn)有資源，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務體系建設應在政策

上有所傾斜。

（二）加強養(yǎng)老隊伍建設，建設專業(yè)化養(yǎng)老服務體系

首先，應實現(xiàn)養(yǎng)老服務專業(yè)化教育。在醫(yī)科院校內(nèi)開設相關專業(yè)的課程和研究方向，如老年護理社區(qū)康復等專業(yè)方向，培養(yǎng)具有專業(yè)知識和專業(yè)技能的養(yǎng)老服務人才。不斷創(chuàng)新課程體系、優(yōu)化課程內(nèi)容，在專業(yè)教學中融入職業(yè)資格要求，強調(diào)理論教學的實踐性。普通高校可以在已有的社會工作專業(yè)、公共事業(yè)管理專業(yè)開設老年服務與管理、家政服務、社區(qū)管理與服務等專業(yè)方向，為養(yǎng)老服務體系培養(yǎng)管理人才。此外，與養(yǎng)老服務體系相關專業(yè)的學生，國家可以適當?shù)亟o予補貼和獎勵，刺激更多的人才投入養(yǎng)老服務體系的建

設中。

其次，應該注重對從事養(yǎng)老服務工作的人員的崗位培訓。一方面通過具有相關專業(yè)教育資格的院校培養(yǎng)具有專業(yè)技能的人才，另一方面通過各類專項培訓機構對沒有接受過專業(yè)教育和沒有獲得專業(yè)證書的工作人員進行培訓，提高專業(yè)資格管理制度的門檻，促進從業(yè)人員的素質(zhì)提高。

再次，應規(guī)范志愿者隊伍的建設。在志愿者招募上，要對招募對象進行一定的了解，招入前應著重考察其對服務對象服務內(nèi)容等的了解情況，在招入后則要加強對志愿者的培訓工作，對其溝通交流技巧、服務方式和態(tài)度、專業(yè)知識技能等方面加強培訓指導。

最后，應運用利益導向機制，完善激勵措施，引導養(yǎng)老服務人員主動高效地完成服務任務?？梢詫嵤┬匠昙?、表彰鼓勵等措施。薪酬激勵，一般采用“按勞分配”“以崗定薪”“優(yōu)績優(yōu)酬”的方式，工資與勞動的數(shù)量和水平成正比，可以有效調(diào)動從業(yè)人員的工作熱情和積極性。表彰獎勵，是指對在工作中表演優(yōu)異、突出的人員，可以給予通報表揚、評先評優(yōu)等獎勵。

（三）完善體系長效運作機制，建設可持續(xù)性養(yǎng)老服務體系

首先，應建立起政府調(diào)控與市場監(jiān)管有機結合的

運行機制。在社會養(yǎng)老服務體系建設與完善過程中，政府不僅是養(yǎng)老服務的提供者，更是組織者、協(xié)調(diào)者，應充分發(fā)揮政府“看得見的手”的作用，從宏觀上對養(yǎng)老資源的開發(fā)、分配、利用實行全面的掌控，對各方勢力進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。應推動市場的調(diào)控機制，充分發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化，加速融資渠道多元化，使社會各界的力量充分涌流，形成系統(tǒng)化的強大動力，推動養(yǎng)老服務體系的健全發(fā)展。在政府和市場的雙重動力下，逐步形成政府宏觀調(diào)控、社會力量參與、市場靈活監(jiān)管的多元化管理體制和運行機制。

其次，應建立健全監(jiān)管機制，包括準入、監(jiān)管與準出等方面。應加強對服務機構和相關從業(yè)人員資質(zhì)評審與考量。提高對相關從業(yè)人員的知識水平要求，加強對從業(yè)人員技術能力的考核評估。完善職業(yè)認證、審核制度，建立完善系統(tǒng)化的培養(yǎng)、錄用、審核機制。應對養(yǎng)老機構的基礎設施和運作條件進行定期審核與評估，對不規(guī)范、不完善的地方進行監(jiān)督整改；應嚴格退出機制，切實保障人民利益。

最后，應落實對社會養(yǎng)老服務體系的政策優(yōu)惠，加強社會養(yǎng)老服務體系的資金投入。在社會養(yǎng)老體系建設上，政府優(yōu)惠政策中還有很多范圍不明確、針對性不強、優(yōu)惠力度小的地方，必須切實解決政策扶持上的漏洞，明確在土地保障、稅費減免、金融信貸等方面的政策方針，加大社會養(yǎng)老服務體系的資金的投入力度，建立公共財政投入機制，鼓勵引導企業(yè)、民間慈善組織以及社會各界力量投資興辦養(yǎng)老機構，積極吸引外商投資社會養(yǎng)老服務行業(yè)等。

人口老齡化是世界各國都在面臨的社會壓力和時代挑戰(zhàn)，我國也不例外。建設健全社會養(yǎng)老服務體系任重道遠，需要國家和社會各界的共同努力和不懈奮斗。要立足于老年人的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分調(diào)動社會各界的積極性，充分發(fā)揮社區(qū)在社會養(yǎng)老體系建設中的主

體作用，不斷學習借鑒西方先進國家的社會養(yǎng)老體系

建設的優(yōu)秀成果，不斷探索創(chuàng)新具有中國特色的社會

養(yǎng)老服務體系的新形式、新出路。

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