馮奎：充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化率指標(biāo)引導(dǎo)作用

馮奎，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書(shū)長(zhǎng)

城鎮(zhèn)化率，一般是指一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總?cè)丝诘谋壤３擎?zhèn)人口包括設(shè)區(qū)市的城市人口、鎮(zhèn)區(qū)及鎮(zhèn)政府所在地村委會(huì)（居委會(huì)）的人口、通過(guò)道路建筑物與鎮(zhèn)區(qū)連接的村委會(huì)的人口。常住人口是當(dāng)?shù)氐膽艏丝诩由贤鈦?lái)半年以上的人口，再減去外出半年以上的人口。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率即按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率，是相對(duì)于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念。在我國(guó)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率一般比常住人口城鎮(zhèn)化率低。2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56．1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39．9%。

城鎮(zhèn)化率的概念對(duì)于提升城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量發(fā)揮著重要的指標(biāo)導(dǎo)向作用。但目前，城鎮(zhèn)化率的概念在應(yīng)用中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，值得重視。

第一，客觀性不夠。統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化，存在著按人口、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)3種方式。我國(guó)是按建制設(shè)市或鎮(zhèn)這類行政區(qū)來(lái)統(tǒng)計(jì)。這就導(dǎo)致一個(gè)情況：在行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，可以一次性提高城鎮(zhèn)化率。另外一些地方，在集體土地上，通過(guò)各方面努力已經(jīng)達(dá)到了城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)與水平，但這類地區(qū)沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)成為城鎮(zhèn)化地區(qū)，這些地方的人沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)成為城鎮(zhèn)化人口?？梢?jiàn)，以行政建制為基礎(chǔ)來(lái)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化，存在著不真實(shí)的成分，需要具體研究。

第二，敏感性不夠。在常住人口城鎮(zhèn)化方面，對(duì)多途徑城鎮(zhèn)化的反應(yīng)不敏感。如市民農(nóng)莊、民宿經(jīng)濟(jì)等形成就地就近城鎮(zhèn)化的模式，得不到及時(shí)反映。

在戶籍人口城鎮(zhèn)化方面，對(duì)落戶意愿不強(qiáng)反應(yīng)不敏感。國(guó)家提出提升戶籍人口城鎮(zhèn)化，是希望推動(dòng)市民融入城市，變成真正的城市人。但已出現(xiàn)的新現(xiàn)象是，市民借助居住證，比較充分地享受城市的福利，同時(shí)又不愿意放棄現(xiàn)有戶籍及其所附帶的“戶口紅利”。

多途徑城鎮(zhèn)化以及市民融入城市正在進(jìn)行，但城鎮(zhèn)化指標(biāo)反映不了出現(xiàn)的情況，導(dǎo)致指標(biāo)失靈。

第三，針對(duì)性不夠。目前一些地方，常住人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率沒(méi)有相應(yīng)增長(zhǎng)。例如，佛山外來(lái)人口450萬(wàn)，通過(guò)積分入戶不足千人，主要原因在于外來(lái)人口覺(jué)得戶籍在農(nóng)村、享受基本公共服務(wù)在城鎮(zhèn)化是利益最大化?？梢钥闯?，無(wú)論是常住人口城鎮(zhèn)化率還是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)于佛山當(dāng)?shù)貨Q策的導(dǎo)向意義都不大。

第四，連續(xù)性不夠。以行政區(qū)劃與建制城鎮(zhèn)來(lái)統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率，可以反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但城鎮(zhèn)化自身不是目的，它是通往現(xiàn)代化的必由之路?，F(xiàn)代化國(guó)家，應(yīng)以統(tǒng)一完整的居民公共服務(wù)作為目標(biāo)。目前以各個(gè)城市為單元來(lái)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，并在此基礎(chǔ)上制定的政策，各自為政、畫(huà)地為牢的現(xiàn)象十分突出。

筆者針對(duì)上述情況提出一些建議：

降低對(duì)城鎮(zhèn)化率的追求，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。此前，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在“十一五”期間每年提高1．3 9個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”期間平均每年提高約1．21個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)歷了快速上漲階段。如果2020年城鎮(zhèn)化比重要達(dá)到60%，未來(lái)幾年該比重每年僅需要提高0．87個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)沒(méi)有難度。因此，政策上不宜再?gòu)?qiáng)調(diào)追求城鎮(zhèn)化率水平，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

建立城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)探索多途徑城鎮(zhèn)化模式。應(yīng)考慮建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)，考核各地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。該指數(shù)應(yīng)反映出各地以基本公共服務(wù)提升為主要內(nèi)容，覆蓋人群的范圍擴(kuò)大情況。

發(fā)揮城鎮(zhèn)化率對(duì)重點(diǎn)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的導(dǎo)向作用。例如，東部一些大城市承擔(dān)著促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的重任，因此應(yīng)重點(diǎn)考核其戶籍城鎮(zhèn)化率。中西部地區(qū)城市的任務(wù)是引導(dǎo)大量人口就近就地城鎮(zhèn)化，因此需要重點(diǎn)考核其常住人口城鎮(zhèn)化率。而對(duì)于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村來(lái)說(shuō)，則需要重點(diǎn)考核其基本公共服務(wù)水平。

加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)形式的研究，在全國(guó)層面推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。目前以各省、各個(gè)城市來(lái)計(jì)算統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，并不符合人口跨區(qū)域流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從未來(lái)看，應(yīng)著力研究跨區(qū)域人口流動(dòng)中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，破除體制機(jī)制障礙，在全國(guó)層面推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。