李賀杰

摘 要：文章首先回顧了中國(guó)外資促進(jìn)制度的歷史進(jìn)展，分析對(duì)外資促進(jìn)制度立法的必要性，其次詳細(xì)闡述我國(guó)外資促進(jìn)制度中存在的服務(wù)促進(jìn)少、監(jiān)管多、機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一等問題，最后結(jié)合商務(wù)部的《外資法（草案）》對(duì)我國(guó)外資促進(jìn)立法提出凸顯外資制度重心的“促進(jìn)”，提高立法層次，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)等建議。

關(guān)鍵詞：外資促進(jìn)；外資法；促進(jìn)制度

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）06-0103-02

目前，在外資促進(jìn)立法上，我國(guó)以三資企業(yè)法為主，從中央到地方多層次、多方面制定法律法規(guī)，導(dǎo)致已經(jīng)制定的調(diào)整外資的全國(guó)性法律、法規(guī)和規(guī)章高達(dá)200多項(xiàng)。此外，還有大量的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及一些未公布的強(qiáng)制性內(nèi)部管理性文件。這些規(guī)范內(nèi)容重復(fù)、地區(qū)差異大，造成法制不統(tǒng)一、法律透明度不夠。2015年商務(wù)部頒布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱外資法草案）對(duì)統(tǒng)一立法、規(guī)范外資待遇、提高法律的適用性和效率起到了很大的作用，但也僅僅只是“商務(wù)部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規(guī)定。

一、中國(guó)外資促進(jìn)制度的歷史進(jìn)程和立法緊迫性

外商外資促進(jìn)制度是國(guó)家或者地區(qū)為了吸引外國(guó)的資金、技術(shù)推動(dòng)本國(guó)、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，而建立起來(lái)的一系列制度，包括通常所說(shuō)的招商引資制度，更包括投資后的持續(xù)服務(wù)和保護(hù)制度，而且后者尤為重要。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)認(rèn)定的最具前景的投資目的國(guó)已經(jīng)逐步建立了自己的外資促進(jìn)制度，大體分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，20世紀(jì)70年代至80年代，機(jī)械向外資開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，創(chuàng)造有利于外國(guó)直接投資的環(huán)境，提高外國(guó)投資者的待遇標(biāo)準(zhǔn)，采取稅收減免和激勵(lì)措施政策。第二階段，20世紀(jì)80年代末至90年代中期，由于引資競(jìng)爭(zhēng)的壓力，各國(guó)和地區(qū)為有效吸引外資，積極向外商“展示”其區(qū)位優(yōu)勢(shì)。中國(guó)總結(jié)十余年的引資經(jīng)驗(yàn)，將引資政策同本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策相結(jié)合，在各地成立招商局和外商投資服務(wù)中心等外商投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，并陸續(xù)頒布了三資企業(yè)法及其實(shí)施細(xì)則，將部分外商投資促進(jìn)制度以法律形式穩(wěn)定起來(lái)。第三階段，20世紀(jì)90年代中期至今，隨著中國(guó)吸收外資規(guī)模的迅速擴(kuò)張，中國(guó)投資促進(jìn)事業(yè)走向國(guó)際化、系統(tǒng)化和專業(yè)化，各級(jí)專業(yè)的投資促進(jìn)隊(duì)伍不斷壯大，將外國(guó)投資者的具體需求同本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，成立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，以有利于引資，統(tǒng)一外資法，建立外商投資促進(jìn)法律制度的重要性愈發(fā)凸顯。

2015年我國(guó)實(shí)際使用外資金額7 813.5億元人民幣，同比增長(zhǎng)6.4%（未含銀行、證券、保險(xiǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)），“十二五”期間吸收外資規(guī)模比“十一五”期間擴(kuò)大30%，這表明外資促進(jìn)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中具有重要的地位，客觀上產(chǎn)生了加快我國(guó)外商投資促進(jìn)立法的現(xiàn)實(shí)需要，而長(zhǎng)期以來(lái)，以企業(yè)形式作為調(diào)整分類的三資企業(yè)法與公司法和國(guó)務(wù)院各部委的相關(guān)規(guī)章在現(xiàn)實(shí)中不斷“打仗”，使外資企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，帶來(lái)極大的困擾，如何制定一部統(tǒng)一的外資法，促進(jìn)外資的發(fā)展，鼓勵(lì)和規(guī)范外商投資促進(jìn)事業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域一項(xiàng)非常必要與迫切的任務(wù)。2015年商務(wù)部頒布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱外資法草案）明確提出“外資促進(jìn)”，中國(guó)外商投資促進(jìn)制度終于明確出現(xiàn)在立法草案中，但也僅僅只是“商務(wù)部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規(guī)定。

二、中國(guó)外資促進(jìn)制度面臨的問題

經(jīng)過將近四十年的改革開放，吸引外資，我國(guó)已經(jīng)基本建立了以“三資企業(yè)法”為代表的外資促進(jìn)制度，各地積極制定和完善投資促進(jìn)政策，建立各種“高新區(qū)”和“科技園”，成立外商投資促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行招商引資。招商引資是各地政府工作的重點(diǎn)，但是面臨新一輪國(guó)際直接投資高科技含量增加、服務(wù)外包為主等特點(diǎn)對(duì)外資促進(jìn)制度提出了更高的要求，我國(guó)的外資促進(jìn)制度還存在下列問題。

1.投資促進(jìn)觀念落后，重視項(xiàng)目招商而輕視投資服務(wù)，尤其是后期服務(wù)很多還停留在招商引資

如何引進(jìn)外資，振興本地經(jīng)濟(jì)是地方政府工作的要點(diǎn)，而我國(guó)目前的投資促進(jìn)工作還停留在投資促進(jìn)低級(jí)階段，主要是在招商活動(dòng)中給予外商“投資優(yōu)惠”，即過于依賴優(yōu)惠政策吸引外資，但優(yōu)惠政策一旦期滿，外資容易撤離，這不利于長(zhǎng)期吸引優(yōu)質(zhì)外資，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，甚至個(gè)別地方政府為標(biāo)榜政績(jī)，提高引資數(shù)量，甚至出臺(tái)有違國(guó)家政策的優(yōu)惠措施，不僅危害了國(guó)家政策和法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，而且造成地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)；新的投資促進(jìn)觀念更注意突出“投資服務(wù)”，即主要靠加強(qiáng)投資的軟環(huán)境建設(shè)，尤其是為投資者提供全方位的服務(wù)，留住現(xiàn)有的投資，吸引潛在的資金。實(shí)踐表明，優(yōu)惠政策只是點(diǎn)綴，投資服務(wù)才是投資促進(jìn)工作的核心，而我國(guó)地方政府還未實(shí)現(xiàn)從“投資優(yōu)惠”向“投資服務(wù)”轉(zhuǎn)變，政府投資促進(jìn)工作的重點(diǎn)仍停留在引進(jìn)項(xiàng)目，各種勞民傷財(cái)?shù)某鲈L團(tuán)和華而不實(shí)的項(xiàng)目洽談會(huì)，事實(shí)上，政府只要為本地企業(yè)和外來(lái)投資者牽線搭橋就夠了，項(xiàng)目的談判是企業(yè)之間的事，政府更應(yīng)該做的是改善投資環(huán)境，樹立和加強(qiáng)服務(wù)觀念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高投資服務(wù)水平，特別是提高投資中后期的服務(wù)質(zhì)量，協(xié)調(diào)各部門的外商投資促進(jìn)服務(wù)，提供系統(tǒng)全面的投資服務(wù)，落實(shí)投資便利化。

2.外商投資地區(qū)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

由于特殊的政策傾斜，改革開放30多年來(lái)，外商對(duì)中國(guó)的投資主要集中在東部沿海地區(qū)，根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)，2015年?yáng)|部地區(qū)實(shí)際使用外資金額6 551.6億元人民幣，同比增長(zhǎng)8.9%；中部地區(qū)實(shí)際使用外資金額644.9億元人民幣，同比下降3.3%；西部地區(qū)實(shí)際使用外資金額617億元人民幣，同比下降6.8%。中西部地區(qū)在全國(guó)吸收外資總量中占比為16.2%。相對(duì)東部來(lái)說(shuō)，中西部地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套能力都相對(duì)較弱，外資的規(guī)模和水平都處于較低的層次，大規(guī)模吸收外商投資的難點(diǎn)還很多，為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，需要我們積極研究中西部吸收外商投資的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，比如可以考慮制定對(duì)投資中西部地區(qū)的外資給予一定的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，當(dāng)然為了避免各地的惡意競(jìng)爭(zhēng)，需要制定統(tǒng)一的規(guī)則，更好地發(fā)揮中西部勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢(shì)，提高中西部地區(qū)的外資比重，促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，自2011-2015年，服務(wù)業(yè)使用外資總量連續(xù)超過制造業(yè)，服務(wù)業(yè)成為中國(guó)引資的重要陣地，但是由于對(duì)外商進(jìn)入服務(wù)業(yè)限制較多，尤其是電信、銀行、燃?xì)?、物業(yè)、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域國(guó)家壟斷現(xiàn)象依然突出，導(dǎo)致外資主要集中在房地產(chǎn)等高利潤(rùn)行業(yè)，為提高利用外資的“質(zhì)量”和“效率”，必須深度優(yōu)化外資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大和深化服務(wù)業(yè)開放水平，逐漸開放壟斷性行業(yè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)投資自由化和國(guó)民待遇，不斷優(yōu)化服務(wù)業(yè)利用外資結(jié)構(gòu)，當(dāng)然為了保證安全，我們必須采取審慎的態(tài)度，放開一些不需要審批的項(xiàng)目，集中力量做好這些部門投資者經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平等方面的調(diào)查，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批。

3.投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，名稱不一，協(xié)調(diào)性差

目前，我國(guó)中央和省級(jí)行政區(qū)都有專門的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)也建立了招商引資局之類的機(jī)構(gòu)來(lái)從事專門的招商引資機(jī)構(gòu)，但是我國(guó)投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)名稱不一，單位性質(zhì)也不同，如商務(wù)部投資促進(jìn)局隸屬于國(guó)家商務(wù)部，是政府領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)單位，很多地方建立了諸如外商投資服務(wù)中心、招商局招商引資辦公委員會(huì)等，似乎屬于政府機(jī)構(gòu)，讓外商感覺混亂，影響業(yè)務(wù)的開展；另外，投資促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間沒有行政或產(chǎn)權(quán)的隸屬關(guān)系，各級(jí)機(jī)構(gòu)大都隸屬于同級(jí)政府，容易造成各自為政，惡性競(jìng)爭(zhēng)，在形式、職能和監(jiān)管方面也缺乏統(tǒng)一規(guī)范，信息不能共享，工作缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成一個(gè)高效運(yùn)行的投資促進(jìn)體系，不能給外資提供全方位的整體服務(wù)，極大地影響了投資促進(jìn)的效率。

4.投資促進(jìn)方式落后，缺少創(chuàng)新

投資促進(jìn)應(yīng)采用適當(dāng)?shù)耐顿Y促進(jìn)方式，投資促進(jìn)方式是促進(jìn)投資合理合法的方式、手段模式等，有效的投資促進(jìn)是吸引大規(guī)模高質(zhì)量外商投資的基礎(chǔ)，衡量投資促進(jìn)方式的基本標(biāo)準(zhǔn)是“準(zhǔn)確”“高效”。在投資促進(jìn)方式的具體選擇和運(yùn)用過程中應(yīng)注意傳統(tǒng)方式同現(xiàn)代方式或創(chuàng)新方式相結(jié)合。我國(guó)目前還停留在傳統(tǒng)的招商引資、投資環(huán)境推介上，而缺乏新的創(chuàng)新，比如對(duì)服務(wù)外包的投資促進(jìn)，如何利用和加強(qiáng)外資區(qū)的聚集效應(yīng)等新問題缺乏研究，需要充分利用現(xiàn)代科技手段，實(shí)現(xiàn)投資促進(jìn)方式和活動(dòng)的多樣化，在實(shí)效和質(zhì)量水平上下功夫。

5.缺少科學(xué)的投資促進(jìn)工作評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究

我們尚未形成一套全面、科學(xué)的投資促進(jìn)評(píng)價(jià)體系，對(duì)投資促進(jìn)行為的評(píng)價(jià)范疇的認(rèn)識(shí)和界定模糊，更多地只強(qiáng)調(diào)引資數(shù)額，甚至政府層面仍有很多人把投資促進(jìn)理解為單純地招商引資，僅以吸引新投資額為衡量投資促進(jìn)工作的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐過程中過分關(guān)注新投資，而忽視“留資”和“再投資”，這不利于對(duì)投資促進(jìn)工作的檢測(cè)，更不利于投資促進(jìn)水平的提高。

另外，投資促進(jìn)工作取得了成績(jī)有獎(jiǎng)，那么投資促進(jìn)中為了追求數(shù)量，盲目引資，不惜犧牲國(guó)家的稅收利益和環(huán)境保護(hù)，對(duì)外資做出虛假承諾，這種既損己又不利人的行為如何追究責(zé)任也缺乏明確的規(guī)定。

三、商務(wù)部外資法草案存在的問題和完善建議

為促進(jìn)外商投資的發(fā)展，在國(guó)際層面，我國(guó)積極簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)議，國(guó)內(nèi)層面，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際直接投資發(fā)展的新特點(diǎn)，商務(wù)部在三資企業(yè)法的基礎(chǔ)上，2015頒布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見稿》），明確提出了外商投資促進(jìn)，但無(wú)論是總體上還是在具體制度方面仍存在明顯的缺陷和不足。

1.外資法草案沒有凸顯出“促進(jìn)”，建議更名為“外資促進(jìn)法”

外資法草案體現(xiàn)了開放和促進(jìn)的外資法基調(diào)，總體上認(rèn)同投資自由化，并擴(kuò)大了自由化的領(lǐng)域和范圍，有利于外資的發(fā)展，但外資法草案將近二百條，明確提出對(duì)外資促進(jìn)和保護(hù)的只不過二十條，更多的是各種限制性措施和監(jiān)管，這意味著我們對(duì)外資理念更多地停留在監(jiān)管，而且是在“限制型”，而非本著外資發(fā)展的需要，為糾正外資發(fā)展過程中的弊端，防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)其更好地發(fā)展，提供一些“促進(jìn)型”的監(jiān)管。國(guó)際上已經(jīng)有很多發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家直接將外資法命名為“外資促進(jìn)法”，我國(guó)可以采取這一方法，體現(xiàn)出法律對(duì)外資主要的態(tài)度是“促進(jìn)”，即使做出了一些“監(jiān)管”，但這種“監(jiān)管”的目的是促進(jìn)和保護(hù)外資良性發(fā)展，是一種“促進(jìn)型的監(jiān)管”，而不是有意地“遏制”，體現(xiàn)我們對(duì)外資的基本原則是“積極促進(jìn)，盡力保護(hù)，適度監(jiān)管”[1]。

2.外資法草案層次較低，建議國(guó)務(wù)院擬定行政法規(guī)

由于我國(guó)現(xiàn)行的三資企業(yè)法已明顯滯后，發(fā)改委、商務(wù)部等部門不斷地聯(lián)合或者是單獨(dú)頒布不少調(diào)整外資的部門規(guī)章，這些部門規(guī)章更多的是各部門工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而且這些規(guī)章效力低，還存在相互打仗的現(xiàn)象，因此，一部高層次統(tǒng)一的外資法的出現(xiàn)迫在眉睫。外資法草案是由商務(wù)部單獨(dú)提出來(lái)的，缺少了其他平級(jí)部門和地方省份的建議，而現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管和促進(jìn)外資的部門不僅包括商務(wù)部，還包括外交部、國(guó)家工商總局等部門和地方各級(jí)政府部門，那么僅僅一個(gè)商務(wù)部明顯號(hào)召力有限，分量不夠，對(duì)外資法的規(guī)定也不夠全面，這就需要國(guó)務(wù)院統(tǒng)領(lǐng)全局，總結(jié)各部門和地方省份的經(jīng)驗(yàn)和建議，頒布一部法律層次高、權(quán)威性強(qiáng)的行政法規(guī)，它不僅體現(xiàn)在內(nèi)容全面，而且可以協(xié)調(diào)各部門和各地方的工作，增強(qiáng)在執(zhí)行過程中的效力。

3.以促進(jìn)為核心的制度模糊，需要增強(qiáng)執(zhí)行性

外資法草案延續(xù)了我國(guó)立法“宜粗不宜細(xì)”“宜原則不宜具體”的原則，法律中原則性的規(guī)定過多，必然減少法律的明確性和可操作性，但是法律最重要的作用在于落到實(shí)處，具有一定的針對(duì)性，能夠解決投資促進(jìn)工作中的實(shí)際問題，缺乏可執(zhí)行的法律幾乎等同于一紙空文，地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)不得不頒布一系列規(guī)章來(lái)解決實(shí)際問題，這樣容易形成政出多門，無(wú)所適從的現(xiàn)象，所以外資法作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)外資發(fā)展的重要法律，必須增強(qiáng)明確性和可執(zhí)行性。例如草案第21條規(guī)定了特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)及其管理，但特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)“特殊”在哪里，優(yōu)惠政策誰(shuí)來(lái)制定，還有就是多個(gè)部門管理的問題，部門之間沖突怎么辦，這些都需要進(jìn)一步明確，貼近實(shí)際工作。

4.外資法草案僅規(guī)定外資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，未統(tǒng)一名稱，也未涉及管理和協(xié)調(diào)

外資法草案強(qiáng)化了外資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的功能，第17條規(guī)定了外資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，第18條和第19條規(guī)定了新的投資促進(jìn)方式，但是，草案仍未能統(tǒng)一五花八門的投資機(jī)構(gòu)名稱，按照投資促進(jìn)的新理念和體現(xiàn)“引進(jìn)來(lái)”“走出去”的雙向標(biāo)準(zhǔn)，去除以前的“招商引資局”和“外商投資服務(wù)中心”等，建議將各地招商局改為“投資促進(jìn)局”，另外完善機(jī)構(gòu)管理制度，需要研究如何避免機(jī)構(gòu)之間惡意競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和資源共享，既滿足各類外資企業(yè)的發(fā)展需求，適合國(guó)際規(guī)范化促進(jìn)的趨勢(shì)。

5.外資法草案缺少科學(xué)的投資促進(jìn)工作評(píng)估和責(zé)任制度

由于不能對(duì)投資促進(jìn)的成本收益做準(zhǔn)確的量化分析，投資促進(jìn)工作的有效性如何評(píng)價(jià)，誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)現(xiàn)在還存在很多爭(zhēng)議，我國(guó)實(shí)際工作中常根據(jù)吸引外資數(shù)額來(lái)評(píng)價(jià)投資促進(jìn)，明顯地突出了“量”，而沒有突出更應(yīng)該重視的“質(zhì)”，如何建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度，鼓勵(lì)投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)將更多的精力花費(fèi)在改善投資軟環(huán)境、做好服務(wù)上需要在法律上進(jìn)行突破。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈四寶，付軍.構(gòu)建我國(guó)境外投資促進(jìn)立法的若干思考[J].法學(xué)家，2005（4）.