安昱瑩

[提要] 近年來，“審計(jì)全覆蓋”受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，“審計(jì)全覆蓋”被賦予更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。而推進(jìn)“審計(jì)全覆蓋”是健全和完善審計(jì)體制的必由之路，也是全面提升政府審計(jì)效用的必然選擇。審計(jì)全覆蓋研究的意義在于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國，發(fā)揮審計(jì)在反腐倡廉方面的威懾力和先鋒軍作用，為我國審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從“審計(jì)全覆蓋”概念的提出到“審計(jì)全覆蓋”政策的實(shí)施，我國審計(jì)全覆蓋工作在理論研究和實(shí)踐發(fā)展中取得了不小的成就，為我國挽回巨額損失。

關(guān)鍵詞：審計(jì)全覆蓋；人力資源整合；路徑研究

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年5月2日

一、引言

實(shí)施審計(jì)全覆蓋，審計(jì)監(jiān)督職能不僅是法治國家最基本的要求和特征，還是社會(huì)主義民主化進(jìn)程的重要組成部分。政府審計(jì)工作作為國家審計(jì)工作的基本組成，應(yīng)該認(rèn)準(zhǔn)自身定位，尋求持續(xù)發(fā)展，積極實(shí)現(xiàn)全覆蓋。然而，目前我國政府審計(jì)全覆蓋中遇到一系列的問題，最主要的矛盾集中在人力資源方面。本文重點(diǎn)分析政府審計(jì)全覆蓋過程中的人力資源困境及其原因，為后續(xù)路徑研究提供基礎(chǔ)。

二、政府審計(jì)人力資源困境分析

（一）審計(jì)經(jīng)費(fèi)短缺影響高層次人才引進(jìn)。社會(huì)審計(jì)單位的盈利特性會(huì)導(dǎo)致政府審計(jì)機(jī)關(guān)由于審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足而放棄更優(yōu)化的審計(jì)人力資源配置。例如，政府審計(jì)項(xiàng)目繁多，不同審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)難度不同，對(duì)審計(jì)人員能力素養(yǎng)的要求也不同，在整合社會(huì)審計(jì)力量時(shí)，需要根據(jù)不同審計(jì)項(xiàng)目的不同要求去整合不同的審計(jì)人力資源，這個(gè)篩選過程也會(huì)有花費(fèi)；在選定具體社會(huì)審計(jì)單位時(shí)，不同審計(jì)工作的報(bào)酬如何確定也存在難度。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于政府財(cái)政實(shí)力較弱，政府審計(jì)單位甚至沒有足夠的資金來支付社會(huì)審計(jì)單位的審計(jì)費(fèi)用。

（二）資源整合策略泛化，合作水平較低。我國審計(jì)署下屬政府部門過多，各部門之間的運(yùn)作缺乏有效的宏觀調(diào)控，導(dǎo)致整合策略泛化、審計(jì)效率低下。在面臨不同的審計(jì)問題得出解決問題的策略往往是針對(duì)審計(jì)問題產(chǎn)生的，而審計(jì)問題本身并不是相對(duì)獨(dú)立的。但是，目前政府審計(jì)單位多是將審計(jì)項(xiàng)目的一部分外包給外部審計(jì)單位或者指派某一外部審計(jì)單位參與協(xié)助審計(jì)項(xiàng)目的某一部分，這種合作模式導(dǎo)致了外部審計(jì)單位只是接觸到審計(jì)項(xiàng)目的表層，無法深入內(nèi)部。外部審計(jì)單位只是將審計(jì)結(jié)果上報(bào)給政府審計(jì)單位，對(duì)發(fā)現(xiàn)的審計(jì)問題如何進(jìn)行后續(xù)處理，則由政府審計(jì)單位內(nèi)部協(xié)商解決，外部審計(jì)單位無法參與其中。但是外部審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)較為豐富，知識(shí)水平較高，由于無法真正參與到審計(jì)項(xiàng)目中去，導(dǎo)致了外部審計(jì)力量不能被有效利用。

（三）政府審計(jì)人員數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理，審計(jì)效率低下。截至2015年底，審計(jì)署現(xiàn)有行政編制3，423名（不含中央紀(jì)委駐審計(jì)署紀(jì)檢組編制），事業(yè)編制459名。在全國審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員中，擁有研究生學(xué)歷的比例偏低，而擁有本科以下學(xué)歷的比例偏高，這種形勢在地方審計(jì)機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)峻。在全國范圍內(nèi)的審計(jì)機(jī)構(gòu)從業(yè)人士中，會(huì)計(jì)審計(jì)類34，255人，占41.1%；經(jīng)濟(jì)類14，821名，占17.8%；管理類7，636名，占9.2%；法律類4，877名，占5.8%；工程類3，699名，占4.4%；計(jì)算機(jī)類2，246名，占2.7%；其他專業(yè)背景12，115名，占14.5%。我國審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員常年從事某一固定審計(jì)工作，大多數(shù)審計(jì)工作人員接觸實(shí)務(wù)比較多，對(duì)于傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算掌握的比較熟練，而對(duì)這之外的金融、法律、信息技術(shù)等其他相關(guān)知識(shí)缺乏了解，知識(shí)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)單一化狀態(tài)，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展?fàn)顟B(tài)下不斷增多和擴(kuò)展的財(cái)會(huì)審計(jì)類型。

（四）政府審計(jì)技術(shù)落后，外在力量利用不充分。2015年審計(jì)署財(cái)政撥款在人力培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)等提高技術(shù)水平方面的投入明顯不足，而政府審計(jì)機(jī)構(gòu)本身技術(shù)水平就不是很高，人員教育跟不上、技術(shù)更新?lián)Q代準(zhǔn)備不足這些問題都導(dǎo)致了政府機(jī)關(guān)審計(jì)技術(shù)落后。由于政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象絕大多數(shù)為政府機(jī)構(gòu)、大型國有銀行、行政事業(yè)單位、中央企業(yè)等，這些審計(jì)單位的性質(zhì)決定了政府審計(jì)機(jī)構(gòu)在整合外部審計(jì)力量時(shí)不可能使外部審計(jì)人員完全參與到審計(jì)工作中，審計(jì)內(nèi)容只是非核心部分，而核心部分均由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)完成。這一合作模式導(dǎo)致外部審計(jì)人員的先進(jìn)審計(jì)技術(shù)、豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不能完全在審計(jì)項(xiàng)目中得以發(fā)揮，造成對(duì)其的技術(shù)利用不充分。

三、政府審計(jì)人力資源整合措施

（一）整合政府內(nèi)部審計(jì)資源。政府審計(jì)主要存在面審計(jì)人員數(shù)量不足、審計(jì)人員專業(yè)性較差兩個(gè)主要問題，因此在整合政府審計(jì)內(nèi)部人力資源時(shí)也可以主要從這兩個(gè)方面入手。第一，政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以在每年國考、省考中加大對(duì)審計(jì)人員的招聘數(shù)量，加大對(duì)碩士研究生、博士研究生的招聘，同時(shí)在考核中加入對(duì)會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)知識(shí)的考核，同時(shí)規(guī)定應(yīng)聘人員所必須具有的專業(yè)資格證書，這樣可以大大提高招聘人員的素質(zhì)；第二，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷呈現(xiàn)多領(lǐng)域融合的態(tài)勢，政府審計(jì)機(jī)關(guān)在招聘人才時(shí)，應(yīng)該著重招聘具有豐富審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)用型復(fù)合型人才；第三，對(duì)于政府在職審計(jì)職員，應(yīng)該引入繼續(xù)教育制度，要求職員每年必須進(jìn)行規(guī)定課程、課時(shí)的繼續(xù)教育，安排社會(huì)專家人才講授最新審計(jì)知識(shí)，同時(shí)也請其他領(lǐng)域?qū)＜医淌诜伞⒂?jì)算機(jī)等知識(shí)，培養(yǎng)復(fù)合型人才，并每年定期進(jìn)行考核。

（二）整合外部審計(jì)人力資源

1、整合社會(huì)審計(jì)資源。政府可以將以服務(wù)業(yè)為主的審計(jì)項(xiàng)目外包給社會(huì)審計(jì)人員，這也是他們最擅長的領(lǐng)域，而自身則承擔(dān)財(cái)政、金融、國家建設(shè)等國家大型審計(jì)項(xiàng)目，這部分也是政府審計(jì)所擅長的領(lǐng)域。首先，應(yīng)該明確從事每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目至少需要什么知識(shí)、技能、能力才可以勝任，考慮業(yè)務(wù)的技術(shù)復(fù)雜性、必需的行業(yè)知識(shí)、審計(jì)隊(duì)伍的連續(xù)性、個(gè)人的職業(yè)經(jīng)歷和社會(huì)審計(jì)人員已經(jīng)承擔(dān)的其他業(yè)務(wù)；其次，在整合社會(huì)各方面的審計(jì)資源時(shí)，應(yīng)該盡可能地保證審計(jì)的公正性，所有參與審計(jì)業(yè)務(wù)的人員都應(yīng)保持實(shí)質(zhì)和形式上的獨(dú)立性。政府在整合社會(huì)審計(jì)力量時(shí)，可以在審計(jì)合約中明確規(guī)定審計(jì)任務(wù)、任務(wù)完成時(shí)間限制、任務(wù)完成質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)任務(wù)進(jìn)度分期支付審計(jì)報(bào)酬，在項(xiàng)目結(jié)束后根據(jù)審計(jì)質(zhì)量對(duì)社會(huì)審計(jì)單位工作成果進(jìn)行評(píng)級(jí)。

2、整合內(nèi)部審計(jì)人員。政府審計(jì)可以利用被審計(jì)單位內(nèi)部以前的財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)議記錄、內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、審計(jì)意見等公司內(nèi)部審計(jì)材料，了解被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式、年度內(nèi)發(fā)生的重大經(jīng)濟(jì)事件等，同時(shí)咨詢被審計(jì)單位財(cái)會(huì)工作人員，了解公司日常財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)以及公司近年財(cái)務(wù)制度等是否有重大變化發(fā)生，這些信息的采集都可以幫助政府審計(jì)人員理清本次審計(jì)工作的重點(diǎn)，大大減輕審計(jì)工作量。在審計(jì)被審計(jì)單位時(shí)，由于被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)人員熟悉單位的工作流程，對(duì)于被審計(jì)對(duì)象多采用的會(huì)計(jì)處理方法也更為熟悉。對(duì)于內(nèi)部審計(jì)報(bào)告所反映出來的問題，有些問題屬于以前年度的審計(jì)問題而現(xiàn)在已經(jīng)沒有審計(jì)價(jià)值，有些屬于不在審計(jì)范圍內(nèi)或者不太重要的審計(jì)問題，審計(jì)機(jī)關(guān)可以不予考慮，但是有些問題需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，在審計(jì)過程中應(yīng)該按照正常的審計(jì)程序?qū)@些審計(jì)問題進(jìn)行實(shí)際調(diào)查考證，取得足夠的審計(jì)證據(jù)，做出自己的專業(yè)判斷。

3、根據(jù)項(xiàng)目需要整合社會(huì)其他領(lǐng)域?qū)＜胰瞬?。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生了巨大的影響，這場技術(shù)的變革也帶動(dòng)著人們生活模式、思維模式的飛速發(fā)展。這場變革同樣也改變著政府審計(jì)模式。以往的政府審計(jì)只是小范圍的抽樣審計(jì)，總體審計(jì)由于數(shù)據(jù)過于龐大往往不可能實(shí)現(xiàn)，但是大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來則讓總體審計(jì)成為可能，對(duì)于審計(jì)的要求也上升到了“全覆蓋”式審計(jì)。但是，由于政府審計(jì)機(jī)關(guān)人員流動(dòng)性較小，人員知識(shí)更新速度較為緩慢，所以自身的審計(jì)力量難以應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來。這時(shí)，政府就要整合具有極強(qiáng)專業(yè)能力的計(jì)算機(jī)、審計(jì)復(fù)合型人才，建立自身的審計(jì)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效采集和整理。

（三）優(yōu)化審計(jì)費(fèi)用管理。在使用審計(jì)項(xiàng)目資金時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照審計(jì)預(yù)算發(fā)放審計(jì)資金，優(yōu)化審計(jì)費(fèi)用審批流程，嚴(yán)格把控資金流向。在發(fā)放審計(jì)資金后，在審計(jì)工作的各個(gè)階段，都要評(píng)估資金的使用情況，判斷資金使用是否存在超支或結(jié)余的情況。評(píng)估有助于確保下一年度預(yù)算和審計(jì)費(fèi)用變化的合理性，而且有助于提高審計(jì)人員的使用效率。

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