于樹(shù)一+胡軒

6月23日，在審計(jì)署官方網(wǎng)站上，密集發(fā)布了《關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》、27份審計(jì)公告以及審計(jì)報(bào)告和部分審計(jì)公告的解讀。其在充分肯定成績(jī)的基礎(chǔ)上，也詳細(xì)地指出了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。逐項(xiàng)梳理和分析這些問(wèn)題后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政體制改革尚未充分實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的目標(biāo)，為相關(guān)行為主體鉆制度空子提供了機(jī)會(huì)。

探尋審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根源

審計(jì)報(bào)告涉及中央財(cái)政管理及決算草案審計(jì)、中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)、扶貧資金審計(jì)、重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、金融審計(jì)、中央企業(yè)審計(jì)等7個(gè)領(lǐng)域，列舉了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的0余項(xiàng)問(wèn)題。其中，有關(guān)預(yù)算分配和管理、轉(zhuǎn)移支付管理、財(cái)政資金統(tǒng)籌和監(jiān)管、“放管服”改革、涉企收費(fèi)、地方政府債務(wù)增長(zhǎng)、利用部門(mén)影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費(fèi)、地方政府追求短期效應(yīng)傾向等方面存在的問(wèn)題，追尋其背后的原因，最終均會(huì)被直接或間接地帶到財(cái)政體制改革層面。

第一，預(yù)算分配和管理是以權(quán)責(zé)劃分為基礎(chǔ)的。只有在明確政府職能范圍、劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能夠編制部門(mén)預(yù)算和各級(jí)政府預(yù)算，才能為滿(mǎn)足政府行使職能和事權(quán)的需要匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力。在審計(jì)報(bào)告的問(wèn)題中，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金直接投向競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域問(wèn)題的根本原因是政府職能轉(zhuǎn)換不到位，介入了市場(chǎng)機(jī)制能夠自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域；預(yù)算歸屬不明確、預(yù)算執(zhí)行率不足、部門(mén)預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較大、基建項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、投資閑置等問(wèn)題，很大程度是政府部門(mén)之間分工和各級(jí)政府之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分欠合理、欠清晰導(dǎo)致，因?yàn)闄?quán)責(zé)不對(duì)等的預(yù)算必然難以執(zhí)行到位；在地方的基建投資執(zhí)行中被調(diào)整為中央本級(jí)支出的問(wèn)題，則直接反映了中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不穩(wěn)定，被隨意調(diào)整，其背后實(shí)際上是劃分的不合理、不規(guī)范。

第二，轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)決定于權(quán)責(zé)對(duì)等。轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生，起因是地方政府履行本級(jí)事權(quán)的財(cái)力不足，或者是中央政府對(duì)委托給地方政府代行的事權(quán)、共同事權(quán)出資。補(bǔ)充地方財(cái)力不足的轉(zhuǎn)移支付為一般性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)委托事權(quán)、共同事權(quán)的出資為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。審計(jì)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理還不完全適應(yīng)改革要求，大多可以從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度找到原因。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付指定用途、與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付界限不明晰的原因是對(duì)事權(quán)歸屬于中央還是地方?jīng)]有清晰界定，一般性轉(zhuǎn)移支付背后的支出責(zé)任與中央委托事權(quán)和或中央地方共同事權(quán)發(fā)生錯(cuò)配。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付退出機(jī)制不健全的原因是中央對(duì)委托事權(quán)與共同事權(quán)的支出責(zé)任已經(jīng)履行完畢但仍然出資，責(zé)超出了權(quán)的范圍。專(zhuān)項(xiàng)資金安排交叉重疊的原因是中央政府部門(mén)間的支出責(zé)任界限模糊，對(duì)同一事權(quán)從不同渠道出資。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未細(xì)化到地區(qū)的原因除了執(zhí)行不到位外，也可能是無(wú)法細(xì)化，即中央與地方的事權(quán)沒(méi)有劃分清楚，共同事權(quán)的支出責(zé)任沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，地方無(wú)法配套。

第三，地方行使事權(quán)的財(cái)力不足導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快甚至違規(guī)舉債。在中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，地方為了履行支出責(zé)任需要足夠的財(cái)力，一方面依靠自身籌集，另一方面依靠轉(zhuǎn)移支付。由于目前專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大部分需要配套，一般性轉(zhuǎn)移支付也有很大部分被指定用途，加之地方主體稅種缺位，“放管服”改革和涉企收費(fèi)治理對(duì)收費(fèi)渠道收緊，為了滿(mǎn)足自身的發(fā)展需求，地方政府只能依靠發(fā)債。但是，基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控，我國(guó)地方政府發(fā)債受到限額管理，公開(kāi)發(fā)行債券籌集的收入與對(duì)財(cái)力的需求不匹配，缺口部分極有可能通過(guò)違規(guī)舉債彌補(bǔ)。由此可見(jiàn)，審計(jì)報(bào)告的地方政府債務(wù)問(wèn)題的根源，仍然可歸為權(quán)責(zé)不對(duì)等，只是已經(jīng)超越了支出端，擴(kuò)大至收入端，即財(cái)權(quán)財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任的不對(duì)等。

第四，地方政府追求短期效應(yīng)傾向直接決定于體制因素。一般來(lái)說(shuō)，地方政府立足于眼前而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)的行為往往出現(xiàn)在體制改革階段。從1994年分稅制開(kāi)始，我國(guó)財(cái)政體制改革依次經(jīng)歷了以“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合” “財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配” “財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為原則的階段。隨著2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）的出臺(tái)，新階段的改革思路逐漸明朗。但是在改革進(jìn)程中，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)的情況仍然較多，地方政府基于未來(lái)的預(yù)期調(diào)整自己的行為，從而抓住新舊體制轉(zhuǎn)換的空擋，力求實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)。審計(jì)報(bào)告中列舉的種種地方追求短期效應(yīng)傾向，就是地方政府預(yù)期自身的事權(quán)和支出責(zé)任即將被科學(xué)劃分并被固定下來(lái)，在此之前盡量多地爭(zhēng)取、占有和使用中央資金，盡可能少地履行事權(quán)和支出責(zé)任。

第五，政府與市場(chǎng)關(guān)系處理不當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)是權(quán)責(zé)不對(duì)等。審計(jì)報(bào)告顯示的其他問(wèn)題，包括“放管服”改革具體措施的不完全落地、涉企收費(fèi)機(jī)制不健全、利用部門(mén)影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費(fèi)等問(wèn)題，表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)關(guān)系未理順，其實(shí)質(zhì)仍是權(quán)責(zé)不對(duì)等。一些本應(yīng)屬于市場(chǎng)的職責(zé)在市場(chǎng)發(fā)育不完善的前提下需要政府干預(yù)，成為政府事權(quán)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的健全，政府應(yīng)逐漸退出，政府的身份也應(yīng)從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。但是出于利益的驅(qū)使，政府傾向于“抓權(quán)推責(zé)”，又要做事又不愿出錢(qián)，在與市場(chǎng)權(quán)責(zé)未劃分清楚時(shí)，會(huì)把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)主體的身上。沿著上述問(wèn)題的線(xiàn)索可以發(fā)現(xiàn)，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定的權(quán)責(zé)對(duì)等目標(biāo)。一是中央事權(quán)讓地方代為履行并且讓地方承擔(dān)支出責(zé)任。二是中央事權(quán)雖然由中央部門(mén)及其垂直機(jī)構(gòu)在地方履行，但因管理不到位，將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府或伸手向企業(yè)收費(fèi)。三是中央地方事權(quán)劃分不清晰導(dǎo)致的支出責(zé)任主體模糊，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金分配和使用混亂，影響效率。四是現(xiàn)行體制下，地方政府總的財(cái)政能力與總的事權(quán)和支出責(zé)任不對(duì)等，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速累積。

厘清權(quán)與責(zé)，審計(jì)助推財(cái)政體制改革

事實(shí)上，財(cái)政體制改革要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的目標(biāo)，需要厘清一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯——辦誰(shuí)的事，花誰(shuí)的錢(qián)。實(shí)踐中可以大致分成幾種情況：

一是辦別人的事花自己的錢(qián)。這種情況節(jié)約但是低效，為了省錢(qián)可能會(huì)偷工減料，最后事情辦不好。二是辦自己的事花別人的錢(qián)。這種情況既浪費(fèi)又低效，還會(huì)被出資方附加條件，包括配套資金等，最終實(shí)現(xiàn)了出資方的目標(biāo)卻不一定能實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。三是辦別人的事花別人的錢(qián)。這種情況也是既浪費(fèi)又低效，很可能會(huì)挪用資金去辦自己的事，也可能會(huì)揮霍、中飽私囊。四是花自己的錢(qián)辦自己的事。只有這種情況才能又節(jié)約、又高效，其內(nèi)在原因是“權(quán)責(zé)對(duì)等”。但是，花自己的錢(qián)辦自己的事是有條件的，即受錢(qián)和能力的制約，錢(qián)不夠或者能力不足時(shí)就需要尋求支持，這種支持是純粹的財(cái)力支持，而不應(yīng)附帶條件。此外，還存在著共同事務(wù)，那就需要尋求合作，共同出資共同做事，但在合作中仍然要本著權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，按照收益配比成本。

審計(jì)報(bào)告中“審計(jì)建議”部分的第一條就是“繼續(xù)深化財(cái)稅領(lǐng)域改革……推動(dòng)形成權(quán)責(zé)清晰、更加有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的財(cái)稅體制”，即從“治本”的角度對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出解決思路。近年來(lái)，審計(jì)在推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用，其中在助推財(cái)政體制改革方面還可有更大的作為，因?yàn)閷徲?jì)在揭示政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)、中央地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)等、政府部門(mén)之間權(quán)責(zé)模糊等體制層面的情況有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。建議未來(lái)審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注如下財(cái)政體制改革內(nèi)容：

一是重點(diǎn)關(guān)注政府職能定位是否清晰，有沒(méi)有財(cái)政包攬可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，或者本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)沒(méi)有得到有效保障。二是關(guān)注中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是否明確，有沒(méi)有地方政府承擔(dān)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)的事務(wù)或支出責(zé)任、中央政府承擔(dān)應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)或支出責(zé)任的情況。三是重點(diǎn)關(guān)注中央和地方共同事權(quán)和支出責(zé)任是否得到有效履行，分析出資比例是否合理，有沒(méi)有落實(shí)到位，有沒(méi)有相互推諉、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等情況。四是關(guān)注地方政府履行其事權(quán)和支出責(zé)任的財(cái)力是否充足，融資是否合法合規(guī)、是否注重成本收益的配比，獲得的轉(zhuǎn)移支付是否不當(dāng)被轉(zhuǎn)變性質(zhì)、落實(shí)不到位等問(wèn)題。

（作者單位分別為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司）