伊慶山

摘 要：“三權(quán)分置”改革是在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下“兩權(quán)分離”框架的延展，制度創(chuàng)新導(dǎo)致權(quán)利主體增多及其互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化，既帶來(lái)切實(shí)的增量利益，也蘊(yùn)含制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。這需要在土地制度演變過(guò)程中準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)農(nóng)地權(quán)利體系重構(gòu)，清晰界定“三權(quán)”各自權(quán)利性質(zhì)及權(quán)能，肯定此輪土地制度改革帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)和活力，與此同時(shí)，更要警惕和識(shí)別土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民主體性缺失、多方逐利刺激下“合謀”、失業(yè)與社區(qū)解體的社會(huì)不穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)雙方違約等風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行有效防范，最終構(gòu)建出公平和效率兼顧的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新秩序。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；三權(quán)分置；土地流轉(zhuǎn)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1；D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）04-0032-08

引 言

縱觀世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然選擇。隨著越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大并且新型經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量增加成為新的趨勢(shì)。土地制度改革最終目的是有效提高土地實(shí)際利用率或農(nóng)地生產(chǎn)效率。從影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的各要素來(lái)看，科技投入搭載規(guī)模經(jīng)營(yíng)是目前我國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的有效路徑?；?、農(nóng)藥投入和產(chǎn)出比例嚴(yán)重失衡，增產(chǎn)空間越來(lái)越小，并因過(guò)度使用造成生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染、土壤板結(jié)和食品安全等問(wèn)題而備受詰難。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)和完善，商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式開(kāi)始取代自給自足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，由于受?chē)?guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅增長(zhǎng)的“地板現(xiàn)象”和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板效應(yīng)”雙重?cái)D壓，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)難度加大，農(nóng)業(yè)增收的空間越來(lái)越窄。受舒爾茨改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理論與人力資本投資理論影響，通過(guò)增加科技投入提高農(nóng)業(yè)效率已經(jīng)被大家所認(rèn)可，但由于我國(guó)農(nóng)村青年人才外流、農(nóng)業(yè)科技推廣體系不完善，使得科技要素的作用大打折扣，并且由于傳統(tǒng)種植習(xí)慣和每戶(hù)土地?cái)?shù)量有限，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身缺乏引入農(nóng)業(yè)科技的積極性。應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間存在著內(nèi)在的契合性，既能夠解決傳統(tǒng)農(nóng)地細(xì)碎化帶來(lái)的農(nóng)業(yè)低效、土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題，又能降低科技引入成本、提高科技引入積極性。

作為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，“三權(quán)分置”權(quán)利體系重構(gòu)基本邏輯是：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革是因，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新和生產(chǎn)效率提高是果，二者相互作用的關(guān)鍵就在于承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、承包者與耕作者分離，催生土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并在農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改造、大規(guī)模機(jī)械化簇?fù)硐聨?lái)土地效率提高。制度創(chuàng)新帶來(lái)兩個(gè)方面的改變：一是權(quán)利主體增多造成互動(dòng)對(duì)象及互動(dòng)關(guān)系的多樣化，新均衡關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，間接推動(dòng)生產(chǎn)效率提升；二是經(jīng)營(yíng)方式多樣化引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革，直接帶來(lái)生產(chǎn)效率提升。中央“堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策主張符合我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和基本趨勢(shì)，又為農(nóng)業(yè)改革和探索提供了政策依據(jù)。然而，政策落實(shí)涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整，必須以土地“三權(quán)”權(quán)能配置明確為前提，尤其是當(dāng)涉及利益關(guān)系調(diào)整時(shí)，集體、承包戶(hù)、經(jīng)營(yíng)者完全有可能因?yàn)閷?duì)土地制度“利己”性運(yùn)用而發(fā)生沖突。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，在模糊的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)中受損的必將是弱者，而且極有可能是農(nóng)民。因此要對(duì)土地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、外延、主體以及主體相互之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系重新界定，才能為農(nóng)村土地制度改革提供切實(shí)有力的規(guī)范與保障。

一、基調(diào)：堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下土地“三權(quán)分置”

真正理解“三權(quán)分置”內(nèi)涵，必須從回顧農(nóng)村土地制度改革歷程入手?？v觀我國(guó)土地權(quán)利體系發(fā)展實(shí)踐，大體經(jīng)歷以下時(shí)期：第一階段，新中國(guó)成立后，土地改革廢除封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民階級(jí)土地所有制，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，建立土地私有產(chǎn)權(quán)制度，采取“個(gè)人所有、家庭經(jīng)營(yíng)”模式，有力地鞏固了農(nóng)村政權(quán)、為中國(guó)工業(yè)化開(kāi)辟了道路。第二階段，集體化和公社化時(shí)期，將農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w土地所有制，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集體，建立土地財(cái)產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”，采取“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”模式，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工業(yè)化發(fā)展原始積累，但效率低、監(jiān)督成本高以致不能有效解決吃飯問(wèn)題。第三階段，改革開(kāi)放后，建立“統(tǒng)分結(jié)合”集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度，所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，采取“集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)”模式，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力。第四階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制深化改革時(shí)期，免除農(nóng)業(yè)稅后承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸經(jīng)營(yíng)主體，形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新格局，采取“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”模式。

根據(jù)土地制度演變過(guò)程，從土地革命時(shí)期農(nóng)地私有化到公社化時(shí)期農(nóng)地集權(quán)化單一經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期農(nóng)地二元結(jié)構(gòu)，再到此輪農(nóng)村土地制度改革“三權(quán)分置并行”結(jié)構(gòu)，中國(guó)農(nóng)村土地制度正在發(fā)生兩個(gè)重要的政策方向性轉(zhuǎn)變：一是通過(guò)強(qiáng)權(quán)賦能不斷提升農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。通過(guò)土地權(quán)利的重組、分離、讓渡，農(nóng)戶(hù)逐漸掌握了土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利束，土地權(quán)利配置從過(guò)去以國(guó)家（或集體）為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)民家庭為主，尤其是土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離表明財(cái)產(chǎn)主體由集體組織向家庭組織轉(zhuǎn)移，農(nóng)民觀念里越來(lái)越把土地看作是一種可流轉(zhuǎn)、可繼承的家庭私有化財(cái)產(chǎn)。二是資源配置的主體發(fā)生變化，市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中起到?jīng)Q定性作用。人民公社時(shí)期實(shí)行計(jì)劃生產(chǎn)、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、集體化勞動(dòng)，國(guó)家行政權(quán)力搭載公社化運(yùn)動(dòng)深入到千家萬(wàn)戶(hù)，旨在服務(wù)城市工業(yè)化發(fā)展需求，國(guó)家力量是顯性化的、強(qiáng)大的，市場(chǎng)力量是隱性化的、相對(duì)較弱的；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期分戶(hù)經(jīng)營(yíng)以及城市務(wù)工市場(chǎng)興起，國(guó)家力量對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)越來(lái)越少，市場(chǎng)成為影響家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和勞動(dòng)力配置的主要力量，市場(chǎng)力量日益顯現(xiàn)化，但主要是農(nóng)村服務(wù)于城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；隨著土地確權(quán)、三權(quán)分置、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)日趨完善，國(guó)家力量退居幕后開(kāi)始承擔(dān)起服務(wù)者、監(jiān)督者角色，市場(chǎng)力量在盤(pán)活農(nóng)地等生產(chǎn)要素、提高農(nóng)村土地資本屬性等方面發(fā)揮決定性作用，農(nóng)村市場(chǎng)力量是顯性化的，在城鄉(xiāng)要素流通過(guò)程中起直接作用。

然而，“三權(quán)分置”下農(nóng)地權(quán)利配置格局調(diào)整、國(guó)家與市場(chǎng)力量轉(zhuǎn)換，尤其是對(duì)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的鼓勵(lì)和支持，是否會(huì)造成農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度弱化或終結(jié)。我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。從上述政策轉(zhuǎn)變來(lái)看，“三權(quán)分置”是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的堅(jiān)持和自我完善，是進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措。原因在于：一是農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)踐自20世紀(jì)90年代開(kāi)始就已出現(xiàn)，此次改革是對(duì)基層實(shí)踐的客觀事實(shí)予以官方認(rèn)可和制度化；二是“三權(quán)分置”實(shí)際是對(duì)過(guò)去“兩權(quán)分離”權(quán)利框架的縱向延展，即“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)[1]。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基本前提下，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，然后通過(guò)多種途徑流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體的靈活性、多樣性，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求，構(gòu)建立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。簡(jiǎn)言之，“三權(quán)分置”不涉及集體土地所有制的改革問(wèn)題，保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營(yíng)權(quán)以求效率[2]，在農(nóng)民基本生存保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間尋找到了平衡。由此來(lái)看，此輪土地改革重點(diǎn)不在于改變土地公有性質(zhì)，而是將農(nóng)民原本擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的土地權(quán)利新格局，創(chuàng)新各權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用[3]。

二、變革：“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地權(quán)利體系的重構(gòu)

制度創(chuàng)新意味著各權(quán)利主體之間原利益關(guān)系打破和新利益關(guān)系確立，相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)做相應(yīng)的變動(dòng)與調(diào)整?！皟蓹?quán)分離”主要調(diào)整了農(nóng)民、集體、國(guó)家之間的收入分配關(guān)系，現(xiàn)在“三權(quán)分置并行”將重新調(diào)整承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體、集體、國(guó)家之間的關(guān)系，只有在維護(hù)各方權(quán)利主體利益基礎(chǔ)上尋找到一個(gè)新平衡點(diǎn)，才能發(fā)揮出制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。因此，需要從“三權(quán)”權(quán)利主體、權(quán)利來(lái)源、權(quán)利性質(zhì)、歸屬權(quán)利、權(quán)能配置等方面構(gòu)建一幅完整清晰的權(quán)利譜系[4-5]。

（一）落實(shí)集體所有權(quán)，避免虛置

農(nóng)村土地集體所有權(quán)通過(guò)集體組織發(fā)包土地給本集體成員來(lái)體現(xiàn)，權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。所有權(quán)是具有占有、使用、收益、處分等最完整的權(quán)能，土地集體所有權(quán)發(fā)生了權(quán)利的分離，主要體現(xiàn)為集體依據(jù)所有權(quán)對(duì)承包地行使發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，可以控制和約束其他權(quán)利主體不規(guī)范行為，當(dāng)土地征用時(shí)集體有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)。土地集體所有源自于公法領(lǐng)域的一種政治性安排，成型于20世紀(jì)60年代初期的土地集體化和合作化運(yùn)動(dòng)，自此開(kāi)始土地集體所有屬性便被固定下來(lái)，盡管歷經(jīng)多次土地制度改革，但是土地集體所有權(quán)未曾動(dòng)搖，也因此貫徹和堅(jiān)持了集體土地保障其成員生存和發(fā)展權(quán)利的公共利益屬性。目前，關(guān)于土地所有權(quán)歸屬一直存在公有還是私有化激烈爭(zhēng)論。私有化提議源于科斯的產(chǎn)權(quán)定理，但是土地集體所有或私人所有并不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的唯一決定性條件，還要受科學(xué)技術(shù)、組織形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素影響。另外，從農(nóng)民實(shí)際需求來(lái)說(shuō)，根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)傾向可以將農(nóng)民分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，更加關(guān)注土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)便利性；另一類(lèi)是從事土地投機(jī)的農(nóng)民，更加關(guān)注土地的所有權(quán)，以期望土地私有化來(lái)實(shí)現(xiàn)一夜暴富[6]，從數(shù)量上前者占據(jù)農(nóng)民的絕大比例。因此，如果僅僅以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為依據(jù)來(lái)判定土地所有權(quán)歸屬容易導(dǎo)致脫離實(shí)踐的誤判。

“三權(quán)分置”落實(shí)集體所有權(quán)，意在改變長(zhǎng)期以來(lái)村集體“虛置”困境，強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用，避免村落共同體瓦解。改革開(kāi)放初期絕大多數(shù)村集體分田到戶(hù)的時(shí)候比較徹底，“除了不能分的都分了”，但“留足集體的”和“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”讓村集體尚有能力控制土地和鄉(xiāng)村社會(huì)。隨著農(nóng)業(yè)稅取消，土地直接性經(jīng)濟(jì)收益全部由承包戶(hù)獲得，“空殼化”的村集體權(quán)威性因無(wú)力提供公共服務(wù)遭受質(zhì)疑，另外，國(guó)家不斷賦予農(nóng)民穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)，農(nóng)民以土地承包法來(lái)對(duì)抗村集體對(duì)土地的調(diào)整，結(jié)果使得集體土地所有權(quán)“徒有形式”，幾乎喪失了司法上的意義，調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利得不到伸張，這就是為何面對(duì)農(nóng)民拋荒而村集體無(wú)法行使所有權(quán)權(quán)利的原因之一。土地作為最寶貴的不可再生資源和集體共有資產(chǎn)，落實(shí)集體所有權(quán)可以強(qiáng)化集體對(duì)土地的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和保護(hù)功能，防止毀損、閑置和浪費(fèi)土地資源，防止任意改變土地農(nóng)業(yè)用途，集體作為土地監(jiān)管者和服務(wù)者的重新定位，規(guī)避了集體對(duì)于承包戶(hù)的“擠壓”以及對(duì)經(jīng)營(yíng)者的“干預(yù)”[7]。同時(shí)，在農(nóng)地交易過(guò)程中，由于農(nóng)民分散化和信息不對(duì)稱(chēng)，處于弱勢(shì)的談判地位，解決辦法是農(nóng)民的組織化。村集體經(jīng)濟(jì)組織成為了其成員“天然的代理人”，一方面村集體組織在與市場(chǎng)對(duì)接和交易中能夠?yàn)檗r(nóng)民爭(zhēng)取最大化收益，另一方面村集體組織作為所有權(quán)人能夠提議和進(jìn)行土地整理，提高租金收益水平。

（二）穩(wěn)定家庭承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)公平

農(nóng)村土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的權(quán)利，權(quán)利主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，通常以家庭為承包單位，農(nóng)戶(hù)擁有承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等各項(xiàng)權(quán)能，當(dāng)土地征用時(shí)，承包戶(hù)有權(quán)獲得安置補(bǔ)助費(fèi)。雖然承包權(quán)是依據(jù)承包合同形式取得，但是關(guān)鍵在于集體成員資格的界定，承包權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組成成員權(quán)利中的一部分，或者說(shuō)承包權(quán)是一種資格壟斷的身份性權(quán)利，只要具有本村集體成員身份就自然享有土地承包權(quán)，身份資格獲取有出生、婚嫁、回遷等方式，法律不允許村莊以外人員獲得這種權(quán)利，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。為實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)，每個(gè)集體成員都享有平等的承包權(quán)。任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)。按照法律規(guī)定，承包權(quán)具有期限性，屆滿后可繼續(xù)承包，在承包期內(nèi)農(nóng)戶(hù)還可以通過(guò)自愿交回、有償退出、家庭消亡、期滿放棄等方式造成權(quán)利滅失。

“三權(quán)分置”穩(wěn)定承包權(quán)，意在讓土地繼續(xù)發(fā)揮社會(huì)保障的基本功能，以持有承包權(quán)代替實(shí)際持有土地，以土地租金收入代替實(shí)際耕種土地收益，起到農(nóng)民社會(huì)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。土地是農(nóng)民及其家庭的歸屬感，沒(méi)有土地，家庭無(wú)法定居，家庭成員也不會(huì)有安全感，擁有土地給了農(nóng)民家庭獨(dú)立人格、精神鼓舞和自由的感覺(jué)。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直是客觀存在，流轉(zhuǎn)往往以人情為擔(dān)保采取口頭約定或自擬文書(shū)的方式，不具有規(guī)范性，易導(dǎo)致土地糾紛；土地流轉(zhuǎn)多數(shù)夾雜著代耕色彩，發(fā)生在熟人之間或村莊內(nèi)部，不能反映土地租金的真實(shí)價(jià)格。落實(shí)承包權(quán)等于給農(nóng)民吃了“定心丸”，無(wú)論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)都不會(huì)喪失，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不受任何影響，土地基本社會(huì)保障功能不會(huì)消失，農(nóng)民不存在失去土地的后顧之憂。這能強(qiáng)化種地農(nóng)民對(duì)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的追求，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，自愿離開(kāi)土地的農(nóng)民也會(huì)越來(lái)越多，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)也才能真正實(shí)現(xiàn)。

（三）放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，追求效率

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)初始由原承包戶(hù)自然取得，承包戶(hù)通過(guò)承包合同取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)保或者其他方式流轉(zhuǎn)，新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同以契約方式取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)接承包戶(hù)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的階段性轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)市場(chǎng)在配置農(nóng)地資源的作用，具有社會(huì)性、有償性、流動(dòng)性等特點(diǎn)[8]。經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法享有一定期限內(nèi)的占有、自主經(jīng)營(yíng)并取得相應(yīng)增量收益與增量財(cái)產(chǎn)處分的權(quán)利，在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保的權(quán)利，流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地的權(quán)利，以及經(jīng)過(guò)承包農(nóng)戶(hù)同意依法依規(guī)改善土壤、培肥地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施的權(quán)利。權(quán)利主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，即實(shí)際的耕作者，既包括愿意自耕的承包農(nóng)戶(hù)，此時(shí)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“合二為一”，也包括專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元化新型經(jīng)營(yíng)主體，經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)承包戶(hù)“繼受”成為獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)，經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)人多元化自由組合，有助于破解“誰(shuí)來(lái)種地” 的難題。經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非身份性權(quán)利，前者體現(xiàn)了土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的資本功能，一旦取得就具有排他性，后者讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不再局限于村莊內(nèi)部，而是任何有經(jīng)營(yíng)能力和條件的新型經(jīng)營(yíng)主體，包括自然人和法人組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員和外部成員，以實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。經(jīng)營(yíng)權(quán)要具有期限性，不應(yīng)當(dāng)超過(guò)國(guó)家法制關(guān)于承包權(quán)的期限限制，具體時(shí)間根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方合同約定。

“三權(quán)分置”放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，意在實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)化和體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能，提高土地資源配置效率，讓農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，提高財(cái)產(chǎn)性收入在農(nóng)民家庭總收入中的比重?！叭龣?quán)分置”重要目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的最大化，可行路徑是農(nóng)地資源的資本化經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化配置。當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)未發(fā)生分離時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到諸多限制，而不能真正實(shí)現(xiàn)資本化和市場(chǎng)化；當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離時(shí)，農(nóng)戶(hù)擁有產(chǎn)權(quán)配置的選擇空間和效率改進(jìn)的潛在空間，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體。這要求放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解綁經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的傳統(tǒng)農(nóng)民身份限制和本集體成員身份限制，擴(kuò)充既有經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體范圍，使土地獲得自由；解除土地耕種對(duì)農(nóng)民的束縛，將承包戶(hù)從外出務(wù)工與履行承包義務(wù)的矛盾中解放出來(lái)，使農(nóng)民獲得自由。還要加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，讓經(jīng)營(yíng)主體不用擔(dān)心承包戶(hù)隨時(shí)收回土地的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律自主安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行中長(zhǎng)期土地投資，提高農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)增值空間，使土地資源得到更加高效合理利用，最終使承包戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體共同分享土地增值收益。

三、制度優(yōu)勢(shì)：“三權(quán)分置”的多重性

（一）基于權(quán)利對(duì)抗的關(guān)系自平衡

“三權(quán)分置”下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)成為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利狀態(tài)，看似帶來(lái)權(quán)利關(guān)系的復(fù)雜化，極易產(chǎn)生權(quán)利行使與實(shí)現(xiàn)的混亂，學(xué)界激烈爭(zhēng)執(zhí)可見(jiàn)一斑。實(shí)際上，將經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái)既是基層實(shí)踐倒逼，也是順應(yīng)和更好服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的客觀要求。從上述權(quán)利框架來(lái)看，雖然各主體的權(quán)利生成機(jī)制不同，但是各自有著明確的權(quán)利行使邊界和內(nèi)容，各主體通過(guò)主張自己的權(quán)利、發(fā)揮效力，建立相互制約和監(jiān)督機(jī)制，能夠有效地對(duì)抗彼此之間違規(guī)行為，建構(gòu)出新土地流轉(zhuǎn)秩序。

1.從集體的主體性角度出發(fā)，對(duì)抗體現(xiàn)在集體組織依據(jù)土地承包合同，以所有權(quán)人的身份行使土地發(fā)包權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如果承包戶(hù)或經(jīng)營(yíng)權(quán)人未能履行土地承包義務(wù)，出現(xiàn)拋荒、土地浪費(fèi)、破壞等行為，集體有權(quán)利收回所發(fā)包的土地；如果承包戶(hù)或經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變農(nóng)業(yè)用途或長(zhǎng)期閑置土地，集體同樣有權(quán)利收回所發(fā)包的土地，并按照相關(guān)規(guī)定給予當(dāng)事人處罰；當(dāng)二輪土地承包到期，經(jīng)全體村民同意，集體有權(quán)根據(jù)家庭人口狀況、遷居情況調(diào)整土地分配，以體現(xiàn)土地最終處置權(quán)。2.從承包戶(hù)的主體性角度出發(fā)，對(duì)抗體現(xiàn)在農(nóng)戶(hù)依據(jù)土地承包協(xié)議和土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，以承包權(quán)人的身份行使虛偽占有權(quán)和流轉(zhuǎn)處分權(quán)。除非經(jīng)全體村民同意，集體不得隨意調(diào)整、收回已發(fā)包給農(nóng)戶(hù)的土地；承包戶(hù)流轉(zhuǎn)土地屬于自愿行為，有權(quán)取得相應(yīng)收益，集體不得以所有權(quán)人身份強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)，更不得侵占流轉(zhuǎn)收益，在為了公共利益需要征用農(nóng)民土地時(shí)，承包戶(hù)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；當(dāng)承包期限屆滿時(shí)，集體成員不得剝奪承包戶(hù)的自愿繼續(xù)承包權(quán)利；當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人未能按照流轉(zhuǎn)合同履行相應(yīng)義務(wù)，承包戶(hù)有權(quán)收回所流轉(zhuǎn)的土地，并按照合同要求獲得相應(yīng)的賠償；當(dāng)流轉(zhuǎn)合同約定到期后，承包戶(hù)有權(quán)自主決定是否繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地，而不受集體和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的干涉。3.從經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體性角度出發(fā)，對(duì)抗體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)權(quán)人依據(jù)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，獲得相應(yīng)期限的土地使用權(quán)、自主生產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)，保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)處于穩(wěn)定之中，而不是處于不確定風(fēng)險(xiǎn)之中。在不改變農(nóng)用地用途前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)自由決定種植何種作物以及如何耕作而不受承包戶(hù)和集體干涉；在不違背政策前提下，為滿足生產(chǎn)管理需要有權(quán)進(jìn)行土地改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而不受集體和承包戶(hù)干涉；除為了公共利益需要，在按時(shí)支付相應(yīng)流轉(zhuǎn)費(fèi)用后經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)拒絕集體和承包戶(hù)收回已流轉(zhuǎn)土地的要求，或雙方經(jīng)平等協(xié)商解決；當(dāng)為了公共利益需要收回經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，需要取得經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意，并按照流轉(zhuǎn)合同給予經(jīng)營(yíng)權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。

（二）基于訴求滿足下的多方共贏

根據(jù)利益相關(guān)者理論，土地流轉(zhuǎn)涉及利益主體主要包括國(guó)家、集體、承包戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體，各主體利益訴求不同，“三權(quán)分置”土地制度創(chuàng)新能否持續(xù)發(fā)揮作用取決于是否兼顧和滿足各方利益，尤其協(xié)調(diào)、平衡好承包戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體之間的利益關(guān)系。

1.國(guó)家的需求滿足?！叭龣?quán)分置”堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有制，有效防止出現(xiàn)大規(guī)模土地兼并和兩極分化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)者有其田”，農(nóng)村在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中依然發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用；通過(guò)土地整理打破分割邊界，將細(xì)碎化分散土地連片經(jīng)營(yíng)，可以增加耕地有效面積，通過(guò)引入現(xiàn)代化機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，可以增加糧食產(chǎn)出，綜合提高我國(guó)有限土地資源的實(shí)際利用率，維護(hù)了國(guó)家糧食安全；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展。2.集體的需求滿足。集體經(jīng)濟(jì)組織作為利益共同體，強(qiáng)化所有權(quán)有助于集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的再組織化；集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地資源和勞動(dòng)力的流動(dòng)、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和管理理念的注入，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展。3.承包戶(hù)的需求滿足。農(nóng)業(yè)稅取消讓農(nóng)民不再繳納“皇糧國(guó)稅”，還可以獲得各類(lèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)資補(bǔ)貼，但必須以履行維持土地農(nóng)業(yè)用途、保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)為前提，在外出務(wù)工情況下土地粗放式利用或拋荒則屬于未能履行承包義務(wù)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將承包義務(wù)“轉(zhuǎn)嫁”給經(jīng)營(yíng)主體，既有效地解決了土地撂荒問(wèn)題，又解放了勞動(dòng)力，既可增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，又從二三產(chǎn)業(yè)中獲得務(wù)工收入，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收雙贏。4.經(jīng)營(yíng)者的需求滿足。新型經(jīng)營(yíng)主體擁有資金、技術(shù)、設(shè)備等生產(chǎn)要素，這些要素要實(shí)現(xiàn)增值需要與土地要素相結(jié)合，土地流轉(zhuǎn)使得土地向新型經(jīng)營(yíng)主體聚攏，通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和更新生產(chǎn)方式獲得利潤(rùn)收益。

四、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避：“三權(quán)分置”制度的非預(yù)期效果

（一）細(xì)碎化土地下非自愿流轉(zhuǎn)

農(nóng)地規(guī)?；枰匦抡贤恋?、實(shí)行集中連片經(jīng)營(yíng)，我國(guó)土地呈細(xì)碎化分散的經(jīng)營(yíng)格局，這意味著一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體要取得規(guī)模效益就必須與諸多承包戶(hù)簽訂土地協(xié)議。有些地方為了簡(jiǎn)便程序和節(jié)約成本，由村集體作為承包戶(hù)的代表或者由村干部逐家逐戶(hù)做工作，集中向外流轉(zhuǎn)土地。由于土地對(duì)于每個(gè)承包戶(hù)的意義不同，自耕需要、比較收益、社會(huì)保障、就業(yè)轉(zhuǎn)移、征信體系、交易市場(chǎng)發(fā)育、鄉(xiāng)愁情懷、社會(huì)記憶等使得承包戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿各不相同[9-10]，在同一連片集中經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)意愿分化，部分農(nóng)民積極流轉(zhuǎn)土地，部分農(nóng)民選擇自耕，還有農(nóng)民可能只流轉(zhuǎn)一部分土地。農(nóng)民是依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)承包地的唯一法定主體，但流出土地的分散農(nóng)戶(hù)與轉(zhuǎn)入土地的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及合作社地位不對(duì)等，使得承包戶(hù)流轉(zhuǎn)的主體性地位極易受到侵害，導(dǎo)致談判過(guò)程和結(jié)果不公平。另外，由于規(guī)?；?jīng)營(yíng)已得到中央肯定和鼓勵(lì)，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量成為地方政府和村干部的政績(jī)工程，他們?nèi)菀桌檬种袡?quán)力強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益。因此，應(yīng)該做好以下幾項(xiàng)工作：

（1）加快完成土地確權(quán)登記頒證工作，做到確權(quán)確地，講解和宣傳農(nóng)民土地權(quán)利，讓農(nóng)民形成明確的土地權(quán)利保護(hù)意識(shí)和法治觀念，以權(quán)利來(lái)約束權(quán)力濫用。（2）地方政府和村集體開(kāi)展農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿摸底調(diào)查，對(duì)于流轉(zhuǎn)意愿不高的地區(qū)應(yīng)尊重農(nóng)民選擇，避免盲目的強(qiáng)制推行規(guī)?；?，保持原有家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過(guò)改善農(nóng)田水利、道路基礎(chǔ)設(shè)施，加大農(nóng)業(yè)政策、資金、科技等支持，提高農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)的便利性和可持續(xù)性；對(duì)于流轉(zhuǎn)意愿較高的地區(qū)，做好登記造冊(cè)工作，培育成熟的集體土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)行為，引導(dǎo)農(nóng)民到公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，減少流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，降低土地流轉(zhuǎn)成本。（3）規(guī)模化經(jīng)營(yíng)應(yīng)盡量選擇土地流轉(zhuǎn)意愿相對(duì)集中的區(qū)域，對(duì)于集中片區(qū)內(nèi)不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)，經(jīng)協(xié)商同意可在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果當(dāng)事人要求應(yīng)重新簽訂承包合同和頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

（二）逐利刺激下多方“合謀”

地方政府追求政績(jī)、村干部追求業(yè)績(jī)、承包戶(hù)追求土地租金、經(jīng)營(yíng)主體追求生產(chǎn)利潤(rùn)，各主體之間既存在博弈也存在共同利益追求。由于種植糧食的比較收益較低，在“逐利”的共同目標(biāo)下存在“合謀”行為，改變土地用途來(lái)獲取非農(nóng)用地的豐厚增值收益，或者雖然未改變土地農(nóng)用的耕地性質(zhì)，但更傾向于發(fā)展其他非糧作物的高效農(nóng)業(yè)或是發(fā)展生態(tài)觀光旅游，尤其是土地條件更好的基本農(nóng)田備受經(jīng)營(yíng)者青睞。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中“非農(nóng)化”與“非糧化”現(xiàn)象是地方政府、村集體、承包戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體共同作用的結(jié)果，權(quán)力尋租、監(jiān)管缺位、利益誘惑加速了這種趨勢(shì)，這不僅是危害國(guó)家糧食安全的單一風(fēng)險(xiǎn)，也是觸及國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全進(jìn)而波及社會(huì)安全的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[11]。因此為預(yù)防“合謀”應(yīng)建立以下幾項(xiàng)制度：

（1）設(shè)置農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)特殊門(mén)檻準(zhǔn)入制度，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入、審查和監(jiān)督機(jī)制，讓真正愿意從事和關(guān)心農(nóng)業(yè)發(fā)展的人擁有土地，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)。（2）建立土地流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)制度，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移進(jìn)行公示，接受流出土地承包戶(hù)監(jiān)督、集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員監(jiān)督、農(nóng)地所有權(quán)人監(jiān)督、土地管理部門(mén)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行定期監(jiān)督與不定期監(jiān)督、機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)于違法違規(guī)行為給予法律的嚴(yán)懲。（3）相比承包戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體，雖然地方政府是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中次要利益相關(guān)者，但職責(zé)并未弱化，尤其是行政權(quán)力扮演著平衡各種力量的主導(dǎo)性角色，因此可以將土地流轉(zhuǎn)的“數(shù)”和“量”同時(shí)納入地方政府政績(jī)考核體系。

（三）失業(yè)與社區(qū)解體風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模化經(jīng)營(yíng)意味著只需少量的經(jīng)營(yíng)者耕作土地，大部分農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將進(jìn)入城市謀生，這表明土地流轉(zhuǎn)、城市非農(nóng)就業(yè)和轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后承包關(guān)系不變，雖然保障了承包戶(hù)不會(huì)面臨失地風(fēng)險(xiǎn)，但是由于要穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體心理預(yù)期，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體做中長(zhǎng)期規(guī)劃與投資，實(shí)現(xiàn)“用地”與“養(yǎng)地”相結(jié)合，一般更傾向于簽訂相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間的流轉(zhuǎn)合同?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“鐘擺式流動(dòng)”，由于多從事簡(jiǎn)單粗放的工作，極易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整影響，若其日后無(wú)法在城市立足而不得不返回農(nóng)村，過(guò)去返鄉(xiāng)農(nóng)民可以重拾土地、休養(yǎng)生息，現(xiàn)在因經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無(wú)法立即收回承包地，造成生活困難，還導(dǎo)致大量閑置青壯年勞動(dòng)力滯留城市或逗留農(nóng)村，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定造成一定威脅。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，提高其城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、就業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)層次和收入水平；加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等市民化待遇[12]，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市生存成本；鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體雇用留村閑散勞動(dòng)力，避免勞動(dòng)力資源浪費(fèi)。

在“鄉(xiāng)村大流動(dòng)”常態(tài)下，農(nóng)村成為了“半熟人社會(huì)”或“無(wú)主體熟人社會(huì)”，族權(quán)衰落、傳統(tǒng)道德文化式微、村委會(huì)行政化使得農(nóng)村家庭呈原子化趨勢(shì)，然而鄉(xiāng)村社會(huì)并未解體，一個(gè)重要原因就是土地是農(nóng)民與農(nóng)村聯(lián)系的紐帶。土地及耕作活動(dòng)承載了農(nóng)民的集體記憶和集體情感，也是農(nóng)民形成心理認(rèn)同的重要載體，同時(shí)滿足了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)需求、社會(huì)文化與心理需求。春種秋收等時(shí)節(jié)田地里的熱鬧場(chǎng)面和各種形式的互助，將分散的農(nóng)民聚攏在時(shí)間和空間統(tǒng)一的特定場(chǎng)域，土地征用時(shí)的集體抗?fàn)帲@些都是維護(hù)農(nóng)民社會(huì)聯(lián)系的重要集體活動(dòng)。雖然穩(wěn)定承包權(quán)沒(méi)有讓農(nóng)民失去土地，但法律上擁有替代農(nóng)民實(shí)際耕種，造成了農(nóng)民與土地、農(nóng)業(yè)活動(dòng)的長(zhǎng)期分離，導(dǎo)致集體記憶與情感的弱化和民間互助活動(dòng)的減少。另外，過(guò)去發(fā)生在親屬、鄰里之間半代耕性質(zhì)的私下流轉(zhuǎn)，形成了流轉(zhuǎn)雙方的人情虧欠，有助于加強(qiáng)集體成員的內(nèi)聚性，現(xiàn)在“一手交錢(qián)一手交地”的市場(chǎng)契約流轉(zhuǎn)，租金是流轉(zhuǎn)雙方唯一的現(xiàn)實(shí)交集。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)社區(qū)解體風(fēng)險(xiǎn)，在土地流轉(zhuǎn)受讓方選擇上勿貪大棄小，過(guò)度傾向于城市大工商資本，鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)有能力的外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應(yīng)從鄉(xiāng)村內(nèi)部培養(yǎng)具有科技素質(zhì)、職業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)能力的新型職業(yè)農(nóng)民；探索多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，鼓勵(lì)農(nóng)民成立專(zhuān)業(yè)合作社或與服務(wù)組織協(xié)作經(jīng)營(yíng)土地[13]，既不割斷農(nóng)民與土地聯(lián)系，又盡可能將土地增值效益留在農(nóng)村；拓展新的公共交往平臺(tái)，繁榮農(nóng)村公共生活，滿足農(nóng)民的精神文化需求，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感；健全多元合作治理體系，引導(dǎo)農(nóng)民、集體、新型經(jīng)營(yíng)主體以及其他各類(lèi)組織共同參與新農(nóng)村建設(shè)。

（四）土地流轉(zhuǎn)的違約風(fēng)險(xiǎn)

雖然過(guò)去土地流轉(zhuǎn)不具有規(guī)范性，也容易導(dǎo)致土地糾紛，但因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)多發(fā)生在熟人社會(huì)里面，社區(qū)人情壓力、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、公共輿論、權(quán)威人物等眾多手段相比法律能夠更加有效的解決土地糾紛。“三權(quán)分置”使得經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不再局限于本社區(qū)內(nèi)部，流出方和流入方彼此陌生，流轉(zhuǎn)雙方都是追求利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”，使得傳統(tǒng)的土地糾紛調(diào)解、仲裁、控制手段效力衰減，流轉(zhuǎn)雙方都容易發(fā)生違約。承包戶(hù)違約主要是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)有限理性和機(jī)會(huì)主義行為，過(guò)高估計(jì)城市生存能力失敗后欲重新返鄉(xiāng)種地，認(rèn)為租金價(jià)格偏離公正性期待從而撕毀流轉(zhuǎn)合同。經(jīng)營(yíng)者違約主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因經(jīng)營(yíng)不善可能陷入長(zhǎng)期虧損或破產(chǎn)的境況，無(wú)法履行合同要求，農(nóng)民將無(wú)法獲得流轉(zhuǎn)金甚至要承擔(dān)將合并的或進(jìn)行設(shè)施建設(shè)的土地還原成原貌的成本[14]。另外還存在雙方違約共性問(wèn)題，承包戶(hù)變更或者經(jīng)營(yíng)權(quán)人變更，不認(rèn)可原流轉(zhuǎn)合同。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)過(guò)高時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方都會(huì)裹足不前。第一，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，明確寫(xiě)明流轉(zhuǎn)雙方違約責(zé)任，賦予利益受損方申訴的權(quán)利。第二，探索實(shí)物租金、與貨幣租金、一次性租金與分階段租金相結(jié)合多樣化方式，鼓勵(lì)采取逐年支付土地租金模式，對(duì)承包戶(hù)生活形成長(zhǎng)效保障機(jī)制；建立完善的經(jīng)營(yíng)主體資格審核和資金保證等機(jī)制，除針對(duì)農(nóng)戶(hù)的普惠性補(bǔ)貼外，還應(yīng)設(shè)計(jì)和出臺(tái)針對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體需求的扶持政策，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)缺陷，提高新型經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。第三，遵循“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”原則，在土地流轉(zhuǎn)期間承包戶(hù)互換、轉(zhuǎn)讓或退出承包權(quán)的，經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利不因承包戶(hù)變動(dòng)而滅失；當(dāng)經(jīng)營(yíng)主體再次流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)征得承包戶(hù)同意，由新經(jīng)營(yíng)主體繼續(xù)履行流轉(zhuǎn)合同，并限定經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)次數(shù)，以防止對(duì)農(nóng)地的投機(jī)炒作[15]。

五、結(jié) 語(yǔ)

“土地為財(cái)富之母”，土地在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)增收農(nóng)民富裕方面蘊(yùn)藏著巨大的潛能，“三權(quán)分置”為進(jìn)一步釋放土地改革紅利奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從性質(zhì)上看，農(nóng)地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)典型的增量改革，通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)體系，創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、政治的綜合性效益，讓國(guó)家、集體、承包戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體共同分享土地增值效益。這種“效率論”讓“三權(quán)分置”取得了實(shí)踐和政策層面的廣泛支持，但是現(xiàn)行立法供給不足，使得農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)不適應(yīng)且滯后于實(shí)踐發(fā)展，“法理論”視角又導(dǎo)致“三權(quán)分置”爭(zhēng)議持續(xù)不斷，實(shí)踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新速度不一致屬于典型的“文化墮距”現(xiàn)象。為此，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行法律調(diào)整和完善，彌補(bǔ)法律缺漏之處、理順各方關(guān)系，重點(diǎn)闡明“三權(quán)”相互關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的土地權(quán)屬制度，積極發(fā)揮新土地權(quán)屬制度約束和保護(hù)的雙重功能，同時(shí)注重建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，最終構(gòu)建出公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)秩序。

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Abstract： “Three rights division” is the extension of the framework of “separation of the two rights” under the basic rural management system， and the institutional innovation leads to the increase of the subject of rights and the complexity of the interaction， which brings not only benefits but also risks. We should understand the reconstruction of farmland rights system accurately in the evolution of land system， define the three rights clearly， discover the advantages of the system， keep more alert of and identify various risks， prepare preventive measures， and form a new order of land circulation which balances justice and efficiency.

Key words：farmland system； three rights division； land circulation； risk aversion

（責(zé)任編輯：馬欣榮）