周懋然

摘要： 2013年3月7日，國務院正式批復《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025）》，這是全國第一個成為國家戰(zhàn)略的航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。在相關(guān)政策的支持下，實驗區(qū)將會形成以航空港經(jīng)濟為依托的新的經(jīng)濟形態(tài)，成為鄭州市經(jīng)濟發(fā)展的新版塊和中原經(jīng)濟區(qū)的核心增長極。如何遵循經(jīng)濟市場規(guī)律，合理使用政府調(diào)控杠桿，探索出一條適合鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的土地一級開發(fā)創(chuàng)新模式，從而有效保障實驗區(qū)土地有序、高效供給，更好地服務于中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，是亟待解決的問題。本文對土地一級開發(fā)模式進行研究，分析其市場運行機制，在現(xiàn)有的法律框架下，尋求突破，規(guī)范土地一級開發(fā)程序，在實驗區(qū)進行先行先試，為其他區(qū)域改進土地一級開發(fā)模式、程序提供基礎(chǔ)。

Abstract： On March 7， 2013， the State Council formally approved the Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone Development Area （2013-2025）， which is the first national economic development area to become a national strategy. With the support of relevant policies， the experimental area will form a new economic form based on the airport economy and become the new block of Zhengzhou economic development and the core increase pole of central China Economic Zone. How to follow the law of economic market， rationally use government control leverage， to explore a land-level development and innovation model for Zhengzhou Airport Comprehensive Economic Zone， so as to effectively ensure the orderly and efficient supply of land in the experimental area， and better service the Central Plains Economic Zone construction， is an urgent problem to be solved. This paper studies the primary land development model and analyzes its market operation mechanism. Under the existing legal framework， it seeks to break through and standardize the primary land development procedure. It will be tested in the experimental area first so as to provide reference for land primary development in other areas.

關(guān)鍵詞： 土地開發(fā)；模式；航空港實驗區(qū)

Key words： land development；mode；airport experimental area

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）19-0029-03

0 引言

根據(jù)土地使用權(quán)讓出的時間不同，土地的開發(fā)分為土地出讓前開發(fā)和土地出讓后開種模式。傳統(tǒng)的開發(fā)模式是出讓土地后再開發(fā)。傳統(tǒng)的土地開發(fā)模式是指那些政府把未被利用的地或者是毛地來直接出讓，由房地產(chǎn)商或公司負責一級和二級的開發(fā)。土地的一級開發(fā)模式是指政府來對凈地沒用的地或者開發(fā)完成后的熟地進行出讓，這種開發(fā)模式相比于傳統(tǒng)開發(fā)模式體現(xiàn)出了我國管理體制和土地利用方面上的創(chuàng)新，具有劃時代的理論與實踐意義。

①實現(xiàn)國家政府對土地增值收益共享。

傳統(tǒng)的土地開發(fā)模式是指房地產(chǎn)開發(fā)商對土地實行一二級共同開發(fā)，政府提前測算土地開發(fā)所必須的成本和出讓價格，但卻無法了解和控制房地產(chǎn)公司運營的開發(fā)成本，因此，這種模式下政府很難再從土地增值中獲取利益。但在土地一級開發(fā)的模式下，由于是政府主導的土地的開發(fā)，因此，土地增值收益政府所有，從而來避免土地資產(chǎn)及政府收入的流失。

②土地的一級開發(fā)使得房地產(chǎn)開發(fā)周期大大縮短。

傳統(tǒng)模式下，開發(fā)資金加大了房地產(chǎn)公司開發(fā)的成本和風險，加長了房地產(chǎn)開發(fā)的周期，導致房地產(chǎn)出現(xiàn)了畸形發(fā)展。而政府先進行一級開發(fā)再出讓給房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)，可以大大縮短了土地一級開發(fā)周期，從而降低二級開發(fā)商開發(fā)的成本。

③土地的一級開發(fā)更易實現(xiàn)城市之間的可持續(xù)發(fā)展。

傳統(tǒng)的開發(fā)模式下，政府的主管部門缺少一個土地資源儲存庫，隨著城市化進程的加速，土地開發(fā)需求日益漸長，而土地資源儲備量嚴重匱乏，無法滿足土地開發(fā)需求，一定程度上限制了城市化的發(fā)展步伐。土地資源管理部門應該建立一套土地資源數(shù)據(jù)庫，根據(jù)土地開發(fā)需求科學地調(diào)配土地資源。 在土地開發(fā)一級模式下，政府基于城市整體規(guī)劃合理分配土地資源，城市建設(shè)才得以可持續(xù)發(fā)展。

④土地一級開發(fā)更加利于構(gòu)建和諧社會。

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以追求利益最大化為目標，拆遷中極易為了降低開發(fā)成本，減少對原土地使用者或所有者的補償，損害土地使用者或所有者的個人權(quán)益，從而容易引發(fā)拆遷之中的矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。而在土地一級開發(fā)的進程中，政府秉持著以人為本，服務為民的理念，保護原土地所有者的切身利益，實施陽光拆遷、和諧拆遷，有效地解決了土地的開發(fā)過程中的問題。

1 航空港實驗區(qū)的土地一級開發(fā)市場環(huán)境總體分析

鄭州航空港區(qū)（鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)）是中國第一個國家級航空港經(jīng)濟實驗區(qū)，規(guī)劃面積達415平方公里，集航空、城際鐵路、高鐵、地鐵、高速公路一體的綜合全面樞紐，是以鄭州的新鄭綜保區(qū)和新鄭國際機場為核心的航空大都市和航空經(jīng)濟體。2013年3月7日，《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025年）》得到國務院批復，全國第一個國家級航空港經(jīng)濟實驗區(qū)設(shè)立。

鄭州航空港定位是以航空經(jīng)濟為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、國際航空物流中心、內(nèi)陸地區(qū)對外開放重要門戶、中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極、現(xiàn)代航空都市；發(fā)展目標是2025年，建成有國際影響力的一流實驗區(qū)，形成服務全國、連通世界、引領(lǐng)中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的開放區(qū)。國家將在財稅金融、口岸通關(guān)、土地管理、航線航權(quán)等方面給實驗區(qū)提供政策支持。

2016年3月，鄭州航空港綜合實驗區(qū)列入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》十三五的規(guī)劃綱要指出：加速鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的建設(shè)，繼續(xù)支持發(fā)展內(nèi)陸的開放型經(jīng)濟。2016年5月，鄭州航空港綜合實驗區(qū)被國務院列為了全國第一批大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的示范基地。2016年8月31日，國務院批準建立了第三批的自由貿(mào)易實驗區(qū)，鄭州航空港是重要的中國自由貿(mào)易實驗區(qū)，得了到批復，鄭州航空港自貿(mào)區(qū)面積占鄭州市80平方公里一半以上，成為鄭州航空港發(fā)展戰(zhàn)略引擎，進一步推動中原崛起、河南振興。

2 航空港實驗區(qū)土地一級開發(fā)運作模式

鄭州航空港區(qū)土地一級開發(fā)過程中政府通過征地獲得土地所有權(quán)，后將生地出讓給一級開發(fā)主體而一級開發(fā)主體有協(xié)助政府進行土地一級整理的義務，具有一級開發(fā)權(quán)，但不具備土地使用權(quán)，開發(fā)過程完畢后該權(quán)利被土地所有者收回。涉及到五種利益主體：原土地使用者、金融機構(gòu)、一級開發(fā)商、政府機構(gòu)、土地開發(fā)技術(shù)服務企業(yè)（咨詢機構(gòu)、工程承包商、材料設(shè)備供應商）。

鄭州航空港實驗區(qū)主要分兩種土地一級開發(fā)模式，見圖1。

實驗區(qū)目前的土地一級開發(fā)是一種傳統(tǒng)方式的開發(fā)模式，可分兩種情況：①即先出讓后開發(fā)。政府取得土地所有權(quán)后公開招標出讓土地開發(fā)權(quán)，由開發(fā)主體先行成熟地后再由政府招標進行熟地的二次開發(fā)，土地收益由政府和企業(yè)協(xié)商分配。②是先開發(fā)后出讓，政府組織生地的一級開發(fā)，然后通過招標使熟地入市，彌補一級開發(fā)的成本。第二種模式主要是由政府主導，風險也只有政府承擔，而第一種政府與企業(yè)聯(lián)動開發(fā)，風險共擔。具體的一級開發(fā)實施過程主要包括：簽訂合作協(xié)議、考察調(diào)研、聽取各部門意見、搭建政企合作平臺、相關(guān)審批、招商、利益分配等。

土地一級開發(fā)市場模式從政府與市場的關(guān)系劃分為三種：完全政府主導模式、完全市場運作模式和政府主導的市場化運作模式。

①土地一級開發(fā)商業(yè)演進模式分為BT模式、土地補償模式、利潤分成模式和PPP模式，四種模式于不同階段提出，解決不同的問題，是為實現(xiàn)政府與市場之間的利益而產(chǎn)生的。

②鄭州市航空港實驗區(qū)土地一級開發(fā)市場環(huán)境面臨著優(yōu)勢、劣勢、機遇與威脅。但總體而言航空港建設(shè)具有巨大的政策優(yōu)勢和市場機遇，但應充分重視目前面臨的投資基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)問題，并以此為依據(jù)設(shè)計土地一級開發(fā)的市場政策，吸引投資減輕政府負債壓力。

③鄭州航空港土地一級開發(fā)市場目前處于迅速發(fā)展時期，市場需求旺盛，企業(yè)需求遠大于政府供應，整體處于“饑餓”狀態(tài)，具有推行土地一級開發(fā)市場模式改革的良好基礎(chǔ)。

3 建議方案

①鄭州航空港實驗區(qū)成立不到十年，經(jīng)濟水平快速增長、大型外資企業(yè)不斷進駐、人口回遷加速、政策扶持力度大、區(qū)位優(yōu)勢明顯，但也存在著產(chǎn)業(yè)單一、增長動力有限、競爭力不足，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、效率較低等不足。但總體而言優(yōu)勢大于劣勢，具有良好的發(fā)展前景。在整個發(fā)展背景下考量近些年來航空港區(qū)土地供給側(cè)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)變化可以判讀，目前港區(qū)建設(shè)土地需求旺盛，而土地供給不足，且每次供地出現(xiàn)后的前8個月是市場需求欲望的高潮階段，而在8個月后市場歸于平靜，因此為了保持土地一級開發(fā)市場的繁榮穩(wěn)定勁，建議相關(guān)部門可在每次大規(guī)模土地招標后的8個月內(nèi)開展第二次土地招標活動，在市場需求欲望低潮階段供應土地雖能能刺激一級市場的發(fā)展，但相比高潮期的土地收益會有所下降，且會形成循環(huán)周期，即：“高潮——平靜”循環(huán)交替，也會影響政府的土地收益。

②結(jié)合①分析，鄭州航空港區(qū)土地一級開發(fā)市場需進一步釋放市場活力，因此應更大程度上支持開發(fā)企業(yè)進入一級開發(fā)市場，逐漸擺脫市場的基礎(chǔ)地位而走向相對決定性的地位，鑒于土地的社會屬性特殊（公有制），因此不可能實現(xiàn)土地市場的“自由化”。而政府應該介入其中，根據(jù)國務院對于政府職能的定位——服務型政府，因此在一級土地開發(fā)過程中應使土地儲備機構(gòu)等部門扮演服務角色，同時不能失去對企業(yè)的監(jiān)管。本文綜合相關(guān)地方的成熟經(jīng)驗提出：“以企業(yè)開發(fā)為主導，部門服務為基礎(chǔ)，監(jiān)管反饋并重”的土地一級開發(fā)模式。即土地儲備機構(gòu)會同規(guī)劃部門、市政部門做好土地的征用、補償安置工作、再與土地一級開發(fā)企業(yè)結(jié)合完成相關(guān)審批、招投標等工作為企業(yè)降低門檻，提供方便，創(chuàng)造良好的運營環(huán)境。而后，政府將出讓后的生地開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)交開發(fā)主體，開發(fā)主體需做好融資措施，誠信務實地進行開發(fā)工作，將生地開發(fā)為熟地，至此土地一級開發(fā)企業(yè)工作完成，土地上市產(chǎn)生收益后除了支付一級開發(fā)企業(yè)的成本費用外，土地營收利潤應有政府和土地一級開發(fā)企業(yè)協(xié)商分配，在從生地出讓到土地一級開發(fā)商到生地變?yōu)槭斓亓魅胧袌龅倪^程中企業(yè)應接受相關(guān)主管部門的監(jiān)督審查，對有關(guān)情況如實反饋，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)有實際生產(chǎn)活動中存在欺騙行為，有關(guān)部門有權(quán)利對其處罰、收繳處罰金，并承擔相關(guān)責任。

特別在目前土地資源日趨緊張的條件下，相關(guān)職能部門應做到以下三點：

①土地一級開發(fā)過程中政府與市場的界限應進一步厘清。政府和市場之間應該劃清職責范圍，不能越位。要在一級開發(fā)市場中約定雙方在不同階段的主體地位和主要負責對象。

②土地一級開發(fā)市場中應堅持政府供地，嚴格控制每一筆土地的出讓行為，節(jié)約寶貴的土地資源，并建立相應得數(shù)據(jù)庫，保存相應地塊的“身份信息”，便于統(tǒng)一管理和規(guī)避未知風險。政府在土地一級開發(fā)市場中應配合航空港發(fā)、規(guī)劃的宏觀政策以積極姿態(tài)做好服務工作，采取利潤分成模式，實現(xiàn)風險共擔、利益共享。

③相關(guān)部門要警惕惡意炒作、土地囤積、利用政策優(yōu)惠套現(xiàn)等不法行為，在“放手”的同時加強監(jiān)督執(zhí)法，形成動態(tài)監(jiān)管的機制，防止市場不正之風的出現(xiàn)，堅決維護航空港土地市場發(fā)展的良好環(huán)境。

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