1.姜蒙強(qiáng) 2.楊天龍 3.姜效效

1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院； 2.銅陵學(xué)院工商管理學(xué)院； 3.巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、地方政府債務(wù)的含義

地方政府債務(wù)是指地方各級政府（或地方機(jī)關(guān)單位）作為債務(wù)人，根據(jù)自身信用原則和法定條件向債權(quán)人進(jìn)行以承擔(dān)還本付息責(zé)任為原則的一種財(cái)政資金籌集方式?，F(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)主要包含兩個部分：一是地方政府債券，包括2014年之前發(fā)行的財(cái)政部代發(fā)代還，自發(fā)自還和自發(fā)自還試點(diǎn)地方債以及2015年后發(fā)行的新增地方債和置換地方債；二是過去留存的以非政府債券形式存在的債務(wù)，即2014年12月31日以前地方各級政府以融資平臺為媒介所形成的經(jīng)確定后歸屬于地方政府所應(yīng)承擔(dān)償還責(zé)任的各類債券、貸款、信托等債務(wù)。

地方政府債務(wù)的規(guī)模不斷增長，一方面對于政府更好的實(shí)現(xiàn)政府職能起著積極作用，另一方面不斷增長的債務(wù)規(guī)模也給經(jīng)濟(jì)和社會帶來了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）政府債務(wù)規(guī)模大，提速快

當(dāng)前，我國地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度各有差異，每個地區(qū)凸顯的經(jīng)濟(jì)和社會問題也較為復(fù)雜，需要政府提供大量的財(cái)政資金進(jìn)行維持發(fā)展，許多地方政府處境艱難，一直在處于財(cái)政赤字狀態(tài)無法改善，另外，2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，要求地方政府除發(fā)行地方政府債券外，不得以任何方式進(jìn)行舉債活動，所以融資活動一直以來都不同程度的存在于地方政府中。由此一來，由于沒有科學(xué)的監(jiān)管，地方政府通過融資和其他方式造成的負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)結(jié)構(gòu)越發(fā)復(fù)雜，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。根據(jù)財(cái)政部2016年末發(fā)布的報(bào)告稱，我國地方政府債務(wù)規(guī)模為15.32億元，相比于2013年，增幅達(dá)到了41%，政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額也大幅增長，比2013年增長了87%。在債務(wù)率方面，超過100個市（地）級，400多個縣級的債務(wù)率超過100%。截止2016年7月，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率最高的是貴州，達(dá)到212%，遼寧和云南的債務(wù)率也均超過150%。地方政府債務(wù)規(guī)模大，增速快已成為現(xiàn)階段政府亟待解決的問題。

（二）債務(wù)管理混亂，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難

新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)舉債權(quán)限和額度進(jìn)行了限制，加上從省級政府申請到的額度無法滿足實(shí)際需求，地方政府為了滿足高額的財(cái)政支出只有通過多種方式變相借債，如地方政府直接設(shè)立融資平臺、為公司擔(dān)保、抵押土地等。多種借債形式魚目混雜，但是目前，我國還沒有相關(guān)的部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理，導(dǎo)致地方政府債券管理混亂，透明度低。這種情況造成地方政府真實(shí)的債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)無法反映，進(jìn)而無法實(shí)時準(zhǔn)確的監(jiān)測管控債務(wù)率、償還率、債務(wù)結(jié)構(gòu)等重要指標(biāo)，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）償債壓力大

一方面，地方政府債務(wù)中融資平臺的債務(wù)存量數(shù)額非常大，且其投資的項(xiàng)目周期長，資金回籠慢，需要政府不斷地投入資金維持其發(fā)展。根據(jù)央行調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全國各地的地方融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率普遍超過60%，只有30%左右的融資平臺可以依靠收益償還債務(wù)。顯然，這對地方政府來說是無力承擔(dān)的。另外，地方政府債務(wù)資金的使用效率普遍較低，現(xiàn)階段，相關(guān)資金多用于交通運(yùn)輸、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等民生工程方面。這些社會基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)償還日期較長、回報(bào)率低。種種原因?qū)е略S多地方政府無法在期限內(nèi)還清債務(wù)，債務(wù)本息不斷累積增加，政府對民眾的公信力下降，融資能力和償債能力不斷降低。并且在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力和房地產(chǎn)不景氣的情況下，財(cái)政收入將會有所下降，這對政府來說，可能面臨更大的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（四）隱性風(fēng)險(xiǎn)增加

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，各地政府拉起了可以適度舉債和進(jìn)行地方債置換的序幕。政府自行發(fā)債雖然有利于政府更好的執(zhí)行政府職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，也存在著相應(yīng)的隱形風(fēng)險(xiǎn)。如發(fā)行地方債會對市場中的其他債券產(chǎn)生擠出效應(yīng)；對金融系統(tǒng)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)等等。另外地方債置換也會使債權(quán)人或償債期限相對集中，再加上地方政府信息不夠透明，使得地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)大幅增加。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，在一定程度上對中央和地方政府的財(cái)政分配進(jìn)行了約束管理，相對解決了地方政府亂用、濫用財(cái)政資金的情況。但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展變化，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)卻不斷集中下放的趨勢。在強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中主導(dǎo)地位的同時，壓榨了地方財(cái)政的空間。而地方政府負(fù)責(zé)提供教育、醫(yī)療、交通運(yùn)輸、社會保障、環(huán)境保護(hù)等等民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些都需要大量的財(cái)政資金。另外，在2016年實(shí)施的“營改增”改革也使政府財(cái)政收入在一定程度上發(fā)生變化。政府財(cái)力在不能滿足實(shí)際支出需求的情況下不得以不進(jìn)行舉債，以保證地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，在我國，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系還不夠完善，存在著分配方法不科學(xué)、透明度低、分配規(guī)模小等等問題，這些都造成了資金無法彌補(bǔ)地方政府的龐大財(cái)政需求，迫使地方政府為了發(fā)展穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行舉債活動。

（二）政府績效評價(jià)機(jī)制不夠科學(xué)合理

我國目前對于政府官員的考核制度不夠合理，重視政績考核和資金投入，輕視債務(wù)考核和效益評價(jià)。對于經(jīng)濟(jì)增長率，招商引資數(shù)量等過于看重。這樣促使地方各級官員缺乏長期考慮和規(guī)劃，片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，甚至建設(shè)一些“政績工程”“面子工程”，只為在形式上提升政績。由于政府債務(wù)與官員升遷沒有緊密聯(lián)系，是政府作為舉債主體，而不涉及官員本人，因此官員往往不考慮風(fēng)險(xiǎn)，盲目借債。形成了當(dāng)屆政府借債，下屆政府還債的怪圈，使得地方政府背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）債務(wù)監(jiān)管體系不夠完善，法制化程度不高

地方政府債務(wù)的舉債需求與政府的債務(wù)監(jiān)管水平不相匹配。新《預(yù)算法》實(shí)施后對地方政府債務(wù)管理作了明確性規(guī)定，各地政府部門也緊跟步伐，陸續(xù)出臺了相關(guān)文件規(guī)范具體問題的解決方式和處理程序。但是這些政策文件大多關(guān)注的是特定的問題。并不具備政策的系統(tǒng)性。在監(jiān)管上也多通過行政命令進(jìn)行規(guī)范，表現(xiàn)為事后監(jiān)管，市場約束力不足。此外，新《預(yù)算法》發(fā)布后，面對在實(shí)際處理情況中隨之而來的問題，中央沒有再出臺其他法律進(jìn)行規(guī)范，大多是在地方出現(xiàn)變相舉債的行為后出臺相關(guān)的文件加以約束。這樣使得地方政府部門擁有過多的自主權(quán)和決議權(quán)，造成監(jiān)管政府的約束力不強(qiáng)。

（四）信息透明度不夠，利用效率低

近年來，主要依靠土地收入的地方政府財(cái)政收入不斷縮減，更多的地方政府開始選擇通過銀行等金融機(jī)構(gòu)，甚至于民間集資等“影子銀行”進(jìn)行融資行為。這類融資風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性較強(qiáng)，導(dǎo)致無法估算地方政府債務(wù)規(guī)模。由此帶來的多口徑統(tǒng)計(jì)也導(dǎo)致信息缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各自成系，沒有可比性。因而信息利用效率變低。對于債務(wù)信息，目前地方政府也沒有規(guī)定進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)，沒有相應(yīng)的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使得地方政府購買服務(wù)，投資基金等表外融資的方式?jīng)]有在政府的債務(wù)信息中進(jìn)行反映，因而統(tǒng)計(jì)的信息不夠完整，不能用來評判政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模的科學(xué)性。此外，地方政府公開的信息透明度較低。據(jù)清華大學(xué)的研究報(bào)告稱，2016年全國37個主要城市中僅有23個公開了政府債務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，且只有其中的一部分，對政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)運(yùn)營、償債機(jī)制等具體細(xì)節(jié)還沒有公開。地方政府債務(wù)信息公開程度的低下也使得社會和媒體的監(jiān)督不能及時進(jìn)行。

四、解決地方政府債務(wù)問題的對策建議

（一）建立政府間財(cái)權(quán)事權(quán)合理的財(cái)政管理體制

地方政府債務(wù)問題在很大程度上是因?yàn)橹醒肱c地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不均造成的。我國十八大明確提出要在財(cái)政體制改革上深入研究，只有在合理清晰地劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)，才能區(qū)分不同政府支出責(zé)任，明確財(cái)政收入的劃分范圍。因此，首先要以地方政府財(cái)政收入為基礎(chǔ)，合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。此外，要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重要適當(dāng)調(diào)整；要增加對貧困地區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等。

（二）完善地方官員政績考核制度體系，轉(zhuǎn)變政府職能

十八大提出要完善官員政績考核機(jī)制體系，通過改革政績考核來引導(dǎo)政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，要改革目前地方政府的“GDP至上”的考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹立地方政府債務(wù)可持續(xù)增長的發(fā)展目標(biāo)。建議把債務(wù)作為硬性指標(biāo)納入政績考核機(jī)制。加強(qiáng)對民生改善等公共服務(wù)指標(biāo)的考核，弱化以GDP為首的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核。此外，通過改革地方政府官員政績考核機(jī)制，地方政府要抓住時機(jī)轉(zhuǎn)變政府職能。要把政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?，從建設(shè)性政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。以此來建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，不斷跟上社會和人民的發(fā)展步伐。

（三）加快構(gòu)建地方主稅，拓寬政府財(cái)源

分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入空間受到限制，財(cái)政資金入不敷出，這也是債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個重要原因。因此，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫切需要增加地方政府財(cái)政收入。一方面，要增加穩(wěn)定的收入財(cái)源。要讓資源稅和以土地為主的稅種成為地方政府主稅，要盡快建立完善財(cái)產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅的開征，研究環(huán)境保護(hù)稅，遺產(chǎn)稅和贈與稅等的相關(guān)開征時機(jī)與措施，要給與地方政府更多征稅和管理的自主權(quán)。要深入研究改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方消費(fèi)提升和相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級，以促進(jìn)稅收長效增長。

（四）加快社會資本引入，健全ppp模式

政府與社會資本合作模式（ppp）是緩解政府財(cái)政壓力的有效方式。但當(dāng)前，在ppp實(shí)際運(yùn)作過程中，政府生硬的加入社會資本，使其沒有發(fā)揮實(shí)際的作用。據(jù)國家發(fā)改委的報(bào)告稱。截止2016年1月，全國2125個ppp項(xiàng)目中真正落地的不足30%。因此，要加快推進(jìn)完善ppp模式，提升ppp項(xiàng)目質(zhì)量，管控項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，在盤活社會資本的同時，減輕地方政府財(cái)政壓力。如將城市供水供電，道路交通等較為成熟的領(lǐng)域開展市場化試點(diǎn)，以此來促使社會資金積極參與政府公共項(xiàng)目，加快社會資金與政府項(xiàng)目合作的步伐。另一方面，要優(yōu)化ppp模式管理流程。在項(xiàng)目建設(shè)初期要簡化ppp項(xiàng)目的審批程序，項(xiàng)目運(yùn)營管理和期末考核要結(jié)合財(cái)政部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和重要改革來推進(jìn)。要建立定期檢查機(jī)制，及時了解ppp項(xiàng)目運(yùn)營情況，對于經(jīng)營中出現(xiàn)的問題及時解決。

（五）構(gòu)建信息透明化體系，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

提高地方政府債務(wù)透明度，要增強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)模，結(jié)構(gòu)，償債履約等問題的透明度，要加大政府經(jīng)濟(jì)績效和社會效用評價(jià)情況的公開程度。要制定科學(xué)合理的債務(wù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。對于地方政府債務(wù)會計(jì)報(bào)告要清晰完整，，全面反映政府債務(wù)規(guī)模，并且要及時披露，接受社會和媒體的監(jiān)督。此外，在信息完整的基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評估，防范危機(jī)的發(fā)生。要建立明確的定量標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)運(yùn)用負(fù)債率，償還率等指標(biāo)對債務(wù)規(guī)模不合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)做出預(yù)先警示，政府要對出現(xiàn)問題的部門發(fā)出預(yù)警，及時制定解決措施。

總之，地方政府債務(wù)問題是目前也將是以后我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必須要面臨的問題，我們要總結(jié)教訓(xùn)，借鑒經(jīng)驗(yàn)，完善改革，逐步化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范政府舉債行為，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

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[3]田莉.關(guān)于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究[J].時代金融，2017（10）.