基于財(cái)務(wù)信息披露的地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制研究

孔嵐茜

摘要：構(gòu)建規(guī)范的地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制能有效管控地方政府的債務(wù)融資行為，而政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資具有深遠(yuǎn)影響，所以文章從政府財(cái)務(wù)信息披露視角構(gòu)建地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制。首先淺析地方政府債務(wù)融資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，論證構(gòu)建地方債務(wù)管控機(jī)制的必要性；再分析政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資管控的影響，驗(yàn)證構(gòu)建基于財(cái)務(wù)信息披露的地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制的可行性；進(jìn)一步探討了政府審計(jì)、財(cái)政分權(quán)、政府治理等環(huán)境因素對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系的調(diào)節(jié)作用；最后從提高政府財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、完善政府財(cái)務(wù)信息披露制度、改善制度環(huán)境、構(gòu)建地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制等四個(gè)步驟構(gòu)建地方政府債務(wù)融資的管控機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府 債務(wù)融資 信息披露 管控機(jī)制

十年來(lái)地方政府進(jìn)行大量債務(wù)融資，到如今地方債務(wù)已形成規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，而政府財(cái)務(wù)信息披露不到位，極不利于管控地方債務(wù)融資。本文從政府財(cái)務(wù)信息披露視角出發(fā)，研究地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制的構(gòu)建。

一、地方政府債務(wù)融資的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析

現(xiàn)如今地方政府主要是依賴(lài)土地財(cái)政收入來(lái)償還債務(wù)，而近年來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)不景氣，政府土地收入一旦出現(xiàn)問(wèn)題，債務(wù)的償還就難以保證。而地方政府通過(guò)商業(yè)銀行、融資平臺(tái)、地方債券等各種方式進(jìn)行融資，最終會(huì)導(dǎo)致地方政府的總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

一是地方政府無(wú)論是直接從商業(yè)銀行貸款還是通過(guò)融資平臺(tái)間接貸款，一旦債務(wù)過(guò)度堆積，都會(huì)直接影響到借貸的商業(yè)銀行，甚至波及整個(gè)地區(qū)的金融系統(tǒng)；二是融資平臺(tái)發(fā)行城投債和地方政府直接發(fā)行地方債券融資一定程度上都以政府信用作為擔(dān)保，債務(wù)的償還對(duì)政府的信用產(chǎn)生影響，就會(huì)形成政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，最后甚至引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)如下圖所示：

二、政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的影響機(jī)理分析

由于地方政府債務(wù)融資會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)其管控已迫在眉睫。而近幾年諸多學(xué)者從信息披露視角研究發(fā)現(xiàn)，披露政府財(cái)務(wù)信息或許對(duì)地方政府債務(wù)融資存在深遠(yuǎn)的影響，本文就選取自愿性披露和政府透明度兩個(gè)角度，分析政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的影響。

（一）從自愿性披露角度分析

隨著社會(huì)公眾對(duì)政府信息公開(kāi)透明的需求和政府自身建設(shè)的完善，我國(guó)政府正逐漸加大財(cái)務(wù)信息公開(kāi)力度，2011年中央首次公開(kāi)披露“三公經(jīng)費(fèi)”在政府財(cái)務(wù)信息披露進(jìn)程中具有標(biāo)桿意義。政府主動(dòng)披露信息可稱(chēng)為自愿性披露，自愿性披露對(duì)理性評(píng)估地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)融資行為的管控有重要意義。但是我國(guó)政府目前的自愿性披露尚不完善，信息質(zhì)量較低，尤其是地方政府債務(wù)中的或有債務(wù)、隱性債務(wù)等具體財(cái)務(wù)信息尚未披露。根據(jù)委托代理理論，地方政府債務(wù)融資的不透明性會(huì)加劇各地方政府盲目舉債投資，不利于政府履行受托責(zé)任，而自愿披露財(cái)務(wù)信息能有效規(guī)范地方政府投融資行為，反映政府受托責(zé)任，使政府行為符合社會(huì)公眾的共同利益。

（二）從政府透明度角度分析

根據(jù)公共財(cái)政理論，財(cái)政具有公共性，這對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的透明度提出了更高的要求，提升該透明度對(duì)于管控地方政府債務(wù)融資規(guī)模、融資風(fēng)險(xiǎn)、融資成本和債務(wù)評(píng)級(jí)都具有深遠(yuǎn)意義。

1.提升政府財(cái)務(wù)信息透明度能有效控制地方政府債務(wù)融資規(guī)模。根據(jù)《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至2014年底，地方政府債務(wù)已達(dá)30.28萬(wàn)億元。且2010年年底至2013年6月底，兩年半內(nèi)的年復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)了同期GDP的年均增長(zhǎng)率。這些信息披露提升了政府財(cái)務(wù)信息透明度，反映了地方債務(wù)的龐大規(guī)模和高增長(zhǎng)速度，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，近年來(lái)金融行業(yè)加強(qiáng)了對(duì)地方政府放貸的監(jiān)管力度，中央更是先后發(fā)布了數(shù)十條條例規(guī)范地方債務(wù)融資以控制地方債務(wù)增長(zhǎng)，這無(wú)疑證明提升政府財(cái)務(wù)信息透明度能有效控制地方政府債務(wù)融資規(guī)模。

2.提升政府財(cái)務(wù)信息透明度能有效降低地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。許多專(zhuān)家學(xué)者為管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建了各種地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，但這些機(jī)制無(wú)疑都需以透明的政府財(cái)務(wù)信息為基礎(chǔ)，否則預(yù)警機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算就無(wú)法有效進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)管控也就無(wú)從談起。在現(xiàn)如今的政府信息披露基礎(chǔ)上再提升財(cái)務(wù)信息透明度，才能使各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制真正發(fā)揮作用，降低地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.提升政府財(cái)務(wù)信息透明度能有效約束地方政府債務(wù)融資成本。近幾年，由于政府信息不透明，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效管控，中央出于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考量出臺(tái)了一系列控制地方債務(wù)的政策，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）更明確提出融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，大大壓縮了地方政府的融資渠道。但由于城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)債務(wù)融資的剛性需求，地方政府不得不另尋途徑融資，致使影子銀行和BT融資不斷膨脹，大大增加了融資成本。想要選擇融資成本較低的地方債券和政策性銀行等途徑進(jìn)行融資，就得以透明的政府信息作為基礎(chǔ)，才能使風(fēng)險(xiǎn)得到控制，融資成本低的融資渠道才能良性循環(huán)。

4.提升政府財(cái)務(wù)信息透明度能有效提高債務(wù)評(píng)級(jí)可靠性。鐘輝勇、鐘寧樺和朱小能（2016）提出：“由于政府‘隱性擔(dān)保和評(píng)級(jí)市場(chǎng)存在的‘發(fā)行人付費(fèi)模式，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與發(fā)行人之間可能的合謀導(dǎo)致了債券的發(fā)行評(píng)級(jí)并不能完全真實(shí)地反映債券違約風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而也就沒(méi)有充分起到減少發(fā)行人和投資者之間信息不對(duì)稱(chēng)的作用?！彼袁F(xiàn)如今的債務(wù)評(píng)級(jí)可靠性可能存疑，而要提高債務(wù)評(píng)級(jí)可靠性必然要公開(kāi)政府債務(wù)，提高政府財(cái)務(wù)信息透明度。

三、環(huán)境因素對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系的調(diào)節(jié)作用分析

由上可知，加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)信息披露能有效管控地方政府債務(wù)融資，但政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資行為均處于復(fù)雜多變的宏觀制度環(huán)境框架之中，二者之間的關(guān)系也并非處于純凈無(wú)干擾狀態(tài)，在相關(guān)制度環(huán)境因素的干擾下，二者間關(guān)系的變化，受不同因素干擾所致。根據(jù)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資兩個(gè)行為所處的特定制度環(huán)境，本文主要提取政府審計(jì)、財(cái)政分權(quán)、政府治理三個(gè)制度環(huán)境因素，探討它們對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系帶來(lái)的調(diào)節(jié)或干擾效應(yīng)。

（一）政府審計(jì)對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系具有促進(jìn)作用

引入政府審計(jì)這類(lèi)外部監(jiān)督，能夠提高政府財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量和可靠性，一方面使地方政府債務(wù)融資的披露更加真實(shí)可信，使中央和地方對(duì)地方債務(wù)的管控更加有理有據(jù)，切實(shí)可行；另一方面使政府有效履行受托責(zé)任，從融資目的上根本地影響地方政府理性投融資，從根本上管控地方政府債務(wù)融資。

（二）財(cái)政分權(quán)對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系具有反作用

自1994年分稅制改革后，財(cái)政分權(quán)即財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移，致使地方政府債務(wù)融資需求激增，在此背景下僅憑政府財(cái)務(wù)信息披露并不能有效管控地方政府債務(wù)融資。需要對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行深化改革，平衡“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”，才能促進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資的關(guān)系。

（三）政府治理對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露與地方政府債務(wù)融資關(guān)系具有促進(jìn)作用

地方政府可能由于政績(jī)或其他利益的考慮而缺乏信息披露的動(dòng)力，政府財(cái)務(wù)信息披露又是各關(guān)聯(lián)主體利益不斷博弈的過(guò)程，而完善的政府治理機(jī)制才能有效協(xié)調(diào)各關(guān)聯(lián)主體利益，促進(jìn)政府主動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)信息披露，進(jìn)而促進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的管控作用。

四、信息披露視角下地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制構(gòu)建

通過(guò)前文的分析，政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資行為存在復(fù)雜而又深遠(yuǎn)的影響，故而可從政府財(cái)務(wù)信息披露視角構(gòu)建地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制，該機(jī)制主要從以下四個(gè)步驟建立：

（一）推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，提高政府財(cái)務(wù)信息質(zhì)量

目前的總預(yù)算會(huì)計(jì)制度不能滿(mǎn)足反映政府資產(chǎn)和債務(wù)的需要，政府財(cái)務(wù)信息披露力度不足的一部分原因就在于現(xiàn)今的政府會(huì)計(jì)可提供的財(cái)務(wù)信息質(zhì)量低下?？梢?jiàn)，缺乏科學(xué)的政府會(huì)計(jì)體系，無(wú)法提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，想通過(guò)政府財(cái)務(wù)信息披露管控地方政府債務(wù)融資也就無(wú)從談起。所以，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，提高政府財(cái)務(wù)信息質(zhì)量是建立地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制的首要步驟。

（二）加快立法工作進(jìn)程，完善政府財(cái)務(wù)信息披露制度

正如前文所述，自愿披露財(cái)務(wù)信息能有效規(guī)范地方政府投融資行為，提升政府透明度可以從融資規(guī)模、融資風(fēng)險(xiǎn)、融資成本和債務(wù)評(píng)級(jí)四個(gè)方面管控地方政府債務(wù)融資，但都需要健全的政府財(cái)務(wù)信息披露制度作為支撐，政府財(cái)務(wù)信息質(zhì)量提高之后，需要加快相關(guān)立法，規(guī)范地方政府信息披露，才能使地方債務(wù)“陽(yáng)光化”，健全地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制。

（三）改善制度環(huán)境，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的管控作用

從前文可知，政府審計(jì)、財(cái)政分權(quán)、政府治理三個(gè)制度環(huán)境因素對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的管控作用具有深遠(yuǎn)的影響，所以在健全政府財(cái)務(wù)信息披露制度之后，需要引入政府審計(jì)、平衡財(cái)事兩權(quán)、完善政府治理，用以改善制度環(huán)境，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的管控作用。

（四）防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

構(gòu)建政府財(cái)務(wù)信息披露視角的地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，可防范地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，該機(jī)制主要包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制包含兩個(gè)方面。一是向商業(yè)銀行貸款時(shí)披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息。地方政府和融資平臺(tái)向商業(yè)銀行貸款時(shí)，需向貸款銀行提交相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息，使商業(yè)銀行能如對(duì)待普通企業(yè)申請(qǐng)貸款般，根據(jù)銀行自身貸款政策正確評(píng)估政府貸款的風(fēng)險(xiǎn)性、流動(dòng)性等，從融資源頭把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到金融系統(tǒng)。同時(shí)，還可以促進(jìn)地方政府理性、高效地進(jìn)行投融資。二是申請(qǐng)發(fā)債時(shí)根據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)信息評(píng)級(jí)。債券的信息披露比銀行貸款要更全面，但仍有很多空白，資金流向不透明，債券評(píng)級(jí)虛高。所以無(wú)論是融資平臺(tái)發(fā)行城投債還是現(xiàn)如今逐漸開(kāi)放的地方政府發(fā)行政府債券，都不應(yīng)過(guò)度依賴(lài)地方政府信用擔(dān)保，而要以財(cái)務(wù)信息為依據(jù)，對(duì)債券進(jìn)行客觀評(píng)級(jí)，讓投資者了解債券的真實(shí)情況，消除信息不對(duì)稱(chēng)造成的影響。

至于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，國(guó)際上已常用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來(lái)防范地方債務(wù)危機(jī)，現(xiàn)已有多種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的方法，如單變量分析、多變量分析、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分析等。這些方法都以政府財(cái)務(wù)信息為基礎(chǔ)，所以在發(fā)揮政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)地方政府債務(wù)融資的管控作用后，再根據(jù)實(shí)際情況選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法，就能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、管控的效果。

根據(jù)以上四個(gè)步驟，制度上完善、法規(guī)上規(guī)范、外部環(huán)境改善、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控，構(gòu)建地方政府債務(wù)融資管控機(jī)制，希望該機(jī)制能在一定程度上有效地控制地方政府債務(wù)融資，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)于未然。

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