高校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐與探索

吳通苗

摘要：內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。文章基于A大學(xué)開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的啟示，嘗試探討如何開(kāi)展高校內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 建設(shè)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年1月1日正式實(shí)施，這為高校進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，確保高校安全運(yùn)行提供了框架指引與有效借鑒。為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部于2015年12月下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，在2016年底前完成內(nèi)部控制建設(shè)的建立和實(shí)施工作。A大學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)工作實(shí)踐中，按照《內(nèi)部控制規(guī)范》等相關(guān)政策規(guī)范要求，通過(guò)健全組織、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重構(gòu)組織、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)督等舉措，努力提升高校管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范管控能力。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)不足。從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)到中層、普通職員，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)、重視不夠，總認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)是財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的事，與自己無(wú)關(guān)，對(duì)內(nèi)部控制存在一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控意識(shí)薄弱。近幾年來(lái)，政府部門(mén)不斷加大對(duì)高校的外部監(jiān)督，通過(guò)對(duì)高校的巡視、專項(xiàng)審計(jì)、高校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，發(fā)現(xiàn)了不少腐敗的案例。由此可見(jiàn)，高校的內(nèi)部控制建設(shè)還有許多漏洞需要解決。

（二）內(nèi)控制約機(jī)制不完善，存在薄弱環(huán)節(jié)。

第一，內(nèi)部組織架構(gòu)設(shè)置不合理。高校在設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程時(shí)，沒(méi)有完全做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有相互分離、相互制衡，對(duì)不相容崗位與職責(zé)沒(méi)有完全做到對(duì)其進(jìn)行有效設(shè)計(jì)，沒(méi)有完全得到有效的分離和實(shí)施。

第二，內(nèi)部控制制度不健全。按照《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，部分高校缺乏“三重一大”集體決策制度、合同管理制度、無(wú)形資產(chǎn)管理制度、對(duì)外投資管理制度、債務(wù)管理制度、績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度、預(yù)算執(zhí)行分析制度等。

第三，制度執(zhí)行不到位。對(duì)已有的制度，有章不循現(xiàn)象十分普遍，剛性不足，柔性有余，制度形同虛設(shè)，沒(méi)有充分發(fā)揮制度在權(quán)力運(yùn)行中的制約、牽制作用。

第四，未建立內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。絕大部分高校未能定期組織開(kāi)展基于本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未建立定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制。信息公開(kāi)不透明，沒(méi)有做到按《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的要求進(jìn)行公開(kāi)。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)遵循的原則

（一）全面推進(jìn)原則。高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)遵循“三全”原則，即：覆蓋高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍、貫穿高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程、規(guī)范高校內(nèi)部各層級(jí)的全體人員。

（二）重點(diǎn)關(guān)注原則。高校內(nèi)部控制建設(shè)要針對(duì)高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中具有較高風(fēng)險(xiǎn)隱患的領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，重點(diǎn)予以關(guān)注，特別是設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)、資金支付、科研經(jīng)費(fèi)使用等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，要合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程。

（三）共同治理原則。高校應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)在內(nèi)控建設(shè)中的作用；要積極支持財(cái)政、教育和政府審計(jì)監(jiān)督部門(mén)的外部監(jiān)督；鼓勵(lì)社會(huì)第三方參與高校內(nèi)部控制建設(shè)，形成高校內(nèi)部控制建設(shè)的合力。

（四）與時(shí)俱進(jìn)原則。高校應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)、政策、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理要求的變化，及時(shí)修訂和完善內(nèi)部控制制度，以更好地促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的需要。

三、A大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐

高校內(nèi)部控制建設(shè)要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為根本遵循，以強(qiáng)化內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程控制為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，重點(diǎn)規(guī)范預(yù)決算管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、收支管理、合同管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目管理、繼續(xù)教育管理、招生管理、附屬單位管理等的權(quán)力運(yùn)行流程和制約監(jiān)督措施，建立健全內(nèi)部控制體系，更好地發(fā)揮內(nèi)控在提升高校內(nèi)部治理水平、促進(jìn)依法治校中的重要作用。A大學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐中，根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)工作。

（一）提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。以上率下是目前我國(guó)治理國(guó)家的一種新風(fēng)尚。同理，高校內(nèi)部控制建設(shè)，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭、以上率下，層層立標(biāo)桿、作示范是高校內(nèi)部控制建設(shè)取得成敗的關(guān)鍵。A大學(xué)高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，召開(kāi)校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)專題研究?jī)?nèi)部控制建設(shè)工作，成立內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委書(shū)記和校長(zhǎng)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，校領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員任副組長(zhǎng)，校辦、監(jiān)察、法規(guī)、科技、創(chuàng)業(yè)、設(shè)備、計(jì)財(cái)、審計(jì)、校友辦、建管等職能部門(mén)負(fù)責(zé)人任小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、業(yè)務(wù)工作組、控制評(píng)價(jià)組三個(gè)工作小組，分別由校辦、計(jì)財(cái)、審計(jì)等部門(mén)牽頭，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)組織協(xié)調(diào)、流程梳理分析指導(dǎo)、監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)等工作，建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、責(zé)任部門(mén)主抓和相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施工作機(jī)制，有力推進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部控制的建設(shè)工作。

（二）流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)分析。按照內(nèi)部控制要求，在內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校各職能部門(mén)按各自承擔(dān)的職能，對(duì)單位內(nèi)部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)學(xué)校管理中容易出現(xiàn)錯(cuò)誤和舞弊的環(huán)節(jié)，如預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同、收費(fèi)、資金管理、科研報(bào)銷(xiāo)、招生等進(jìn)行分析、總結(jié)和歸納，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容，分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)等內(nèi)部控制基本方法，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。

（三）重構(gòu)組織、權(quán)力制衡。A大學(xué)科學(xué)設(shè)置了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程。為推進(jìn)依法治校，增設(shè)了法制辦公室，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全校開(kāi)展依法行政管理及法律事務(wù)咨詢與服務(wù)等工作，負(fù)責(zé)全校性對(duì)外簽訂的合同審查，管控法律風(fēng)險(xiǎn)。為避免與紀(jì)檢、監(jiān)察職能混同，審計(jì)從紀(jì)檢審合署辦公中分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)立審計(jì)處，負(fù)責(zé)學(xué)校干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、學(xué)校預(yù)決算審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、獨(dú)立核算單位財(cái)務(wù)收支及管理審計(jì)、基本建設(shè)和維修改造工程審計(jì)、學(xué)校重大項(xiàng)目實(shí)施、重要政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)、科技項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)和審簽、政府和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)和管理。為加強(qiáng)績(jī)效管理，建立經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)效機(jī)制，增設(shè)了績(jī)效管理與評(píng)價(jià)辦公室，負(fù)責(zé)擬定學(xué)校績(jī)效考評(píng)工作計(jì)劃，審定歸口部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)方案，指導(dǎo)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)單位（部門(mén)）開(kāi)展工作，負(fù)責(zé)全?？?jī)效管理評(píng)價(jià)工作。除了完善學(xué)校組織架構(gòu)體系外，進(jìn)一步理順機(jī)關(guān)部門(mén)職責(zé)關(guān)系，落實(shí)責(zé)任主體，并通過(guò)制定部門(mén)權(quán)力清單、責(zé)任清單，防止職責(zé)不清、權(quán)限交叉。同時(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)、基本建設(shè)、物資采購(gòu)、后勤實(shí)體、招生等重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，建立干部交流和定期輪崗制度。

（四）問(wèn)題導(dǎo)向、健全制度。A大學(xué)在內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，針對(duì)管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，健全內(nèi)部控制管理制度。加強(qiáng)合同訂立、歸口管理和履行控制，制定了學(xué)校合同管理制度。完善校院兩級(jí)權(quán)力運(yùn)行和決策機(jī)制，修訂了二級(jí)學(xué)院黨政聯(lián)系會(huì)議制度，制定了學(xué)?！叭匾淮蟆睕Q策實(shí)施辦法和監(jiān)察處長(zhǎng)列席校長(zhǎng)辦公會(huì)制度。加強(qiáng)預(yù)算和收支管理，降低預(yù)算執(zhí)行差異率，要求撰寫(xiě)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。加強(qiáng)債務(wù)管理，制定了債務(wù)管理制度。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目管理，制訂了學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)管理辦法。加強(qiáng)基建項(xiàng)目管理，建立了基本建設(shè)項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)。加強(qiáng)土地和房屋建筑物管理，制定了土地和房屋建筑物管理制度。根據(jù)上級(jí)科研管理新政策，完善了學(xué)?？蒲许?xiàng)目管理有關(guān)政策和制度。健全對(duì)外投資管理體制，制定了學(xué)校對(duì)外投資管理相關(guān)制度，督促所屬企業(yè)進(jìn)一步完善內(nèi)部控制建設(shè)。加強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)管理，對(duì)無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)登記、核查、盤(pán)點(diǎn)，制定了無(wú)形資產(chǎn)管理制度。加強(qiáng)政府采購(gòu)管理，規(guī)范政府采購(gòu)項(xiàng)目的審核、執(zhí)行和監(jiān)督分離。加大信息化建設(shè)投入力度，提高內(nèi)部控制的信息化水平，更好地發(fā)揮信息公開(kāi)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。在健全內(nèi)控制度的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行，嚴(yán)格用制度來(lái)管人、管事，發(fā)揮制度在權(quán)力運(yùn)行中的制約、牽制作用。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督、夯實(shí)責(zé)任。監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。A大學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)中，設(shè)立了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)組，具體由審計(jì)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)部門(mén)在學(xué)校各職能部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部控制制度的健全性、實(shí)施的有效性審計(jì)，編制《學(xué)校內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)報(bào)告》，揭示單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，有針對(duì)性提出了審計(jì)處理意見(jiàn)和建議，并督促整改落實(shí)。同時(shí)，把內(nèi)部控制建設(shè)作為日常干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與干部考核、問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，高校內(nèi)部控制建設(shè)要緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持服務(wù)于學(xué)校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，將內(nèi)部控制建設(shè)與規(guī)范崗位管理、依法治校、審計(jì)工作等結(jié)合起來(lái)，建立將制約權(quán)力運(yùn)行、內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)結(jié)果與被考核單位主要負(fù)責(zé)人落實(shí)主體責(zé)任、績(jī)效考核、選拔任用、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相互銜接的有效機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)第三方參與學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，只有這樣，才能使高校內(nèi)控機(jī)制建設(shè)落到實(shí)處，確保高校持續(xù)健康的發(fā)展。