宋夏云+胡月

摘要：經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的構成要素主要包括經(jīng)濟責任審計理念、審計策略、審計計劃以及計劃管理的運行機制等要素。當前，我國經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的核心問題包括審計理念不先進、審計策略失當、審計具體計劃制定缺乏獨立性和靈活性、審計計劃管理的運行機制存在缺陷等。為了充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在政府官員腐敗治理中的功能，基于審計全覆蓋的理念，其優(yōu)化對策包括更新審計理念、科學制定審計策略、確保審計具體計劃制定的獨立性和靈活性、不斷優(yōu)化經(jīng)濟責任審計計劃管理的運行機制等。

關鍵詞：經(jīng)濟責任審計 計劃管理模式 審計全覆蓋 優(yōu)化對策

濟責任審計是預防和懲治腐敗、促進廉政建設、完善領導干部監(jiān)督管理制度的重要機制，也是推進依法行政、依法治國的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)濟責任審計工作的順利有效開展，離不開經(jīng)濟責任審計計劃的編制與管理。在審計全覆蓋理念下，如何優(yōu)化經(jīng)濟責任審計計劃管理模式，不斷提升審計效率，是一項重要課題。本文擬在現(xiàn)狀分析的基礎上，基于審計全覆蓋的全新理念，尋求優(yōu)化經(jīng)濟責任計劃管理模式的優(yōu)化對策。

一、審計計劃管理模式的內(nèi)涵

審計計劃是審計人員為了完成既定審計任務，達成預期審計目標，在切實開展審計工作之前編制的可以作為審計項目實施運行過程中主要依據(jù)的審計工作規(guī)劃。成功的審計項目離不開科學的審計計劃管理。審計計劃管理是審計組織制定審計計劃，組織計劃實施運行，并對審計計劃執(zhí)行情況進行跟蹤檢查、考核評價、反饋調(diào)整等一系列活動，它不僅可以明確審計目標，確立審計路徑，還可以提供審計思路和方法，是審計工作有效實施的基礎，它貫穿于整個審計工作過程當中。

參照ISO模型，管理模式（MS）可以表述為：

MS=f（I）+f（o）+f（s） （1）

其中：i表示理念/觀念，o表示業(yè)務/組織，s表示策略/戰(zhàn)略。

參照公式（1），我們可以把審計計劃管理模式表述為：

審計計劃管理模式=審計理念+審計策略+審計業(yè)務/組織 （2）

從中可以看出，審計計劃管理模式的構成要素包括審計理念、審計策略、審計計劃和審計計劃管理的運行機制等要素。

二、我國經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的現(xiàn)狀分析

筆者認為，我國經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的主要問題包括：

（一）審計理念不先進

理念指的是看法、思想、思維活動的成果（《辭?！罚?989），審計理念就是貫穿于整個審計工作過程中的理論基礎、指導思想和行動指南，是為審計工作發(fā)展提供內(nèi)在動力的源泉。通過對我國審計工作現(xiàn)狀的研究，經(jīng)濟責任審計作為一項具備中國特色的現(xiàn)代審計監(jiān)督制度，其執(zhí)行機關和人員對于審計理念的認知還存在一些錯誤和局限性。其一，認為經(jīng)濟責任審計就是單純地監(jiān)督領導干部的經(jīng)濟責任履行情況，在執(zhí)行經(jīng)濟責任審計工作時只要發(fā)現(xiàn)領導干部失責問題，并揭露這些問題就行了，僅僅是針對微觀層面的經(jīng)濟責任審計問題的揭露和整改，很少在宏觀層面上提出意見和建議，缺乏大局觀念和整體意識。其二，認為經(jīng)濟責任審計形式化，把經(jīng)濟責任審計部門自我定位為各級政府、企事業(yè)單位的內(nèi)部審計機構，審計人員在執(zhí)行經(jīng)濟責任審計工作時選擇對審計工作中發(fā)現(xiàn)的問題睜一只眼閉一只眼，致使經(jīng)濟責任審計成了走過場，經(jīng)濟責任審計的效力、效果難以得到充分發(fā)揮；其三，認為經(jīng)濟責任審計是無權的，即認為經(jīng)濟責任審計人員在實際工作中缺少與之相匹配的執(zhí)法手段和處罰權利，在經(jīng)濟責任審計工作中難有大的作為和成就。殊不知當前我國國家審計的工作重心主要在于維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，提高資金管理水平和使用效益，一味地注重于處理、處分和處罰已經(jīng)不符合新時期形勢的要求。

（二）審計策略失當

制定一份審計目標導向清晰、審計范圍主次分明的經(jīng)濟責任審計策略是經(jīng)濟責任審計工作順利開展的出發(fā)點，但是往往大多數(shù)審計機關和審計人員對于國家宏觀環(huán)境趨勢的變化、相關政策方針的頒布、社會經(jīng)濟走向的發(fā)展并不能十分精準的把握，對于被審計單位的性質(zhì)、組織形式、內(nèi)部制度、領導干部調(diào)離升遷變化等也沒有花費太多的人力、物力、財力和時間進行充分的前期調(diào)查和深刻解讀。因此，審計機關在制定經(jīng)濟責任審計策略時對于審計范圍的確定還不能拿捏的十分精準、恰當。部分審計機關選擇一攬子政策，不論審計對象是重點還是非重點，胡子眉毛一把抓，繁重的審計任務和政府及社會公眾對經(jīng)濟責任審計的過高期望使得人力、物力資源都相對薄弱的審計單位最后心有余而力不足，不但沒把握好重點審計對象，對于那些非重點審計對象所做的工作最終也都是不盡如人意。任務重和力量弱的矛盾不斷激化，導致經(jīng)濟責任審計項目所需的審計時間和最終審計質(zhì)量都難以保證，加大了經(jīng)濟責任審計成本。還有一部分審計機關僅僅注重那些重大項目和重大事件的領導干部負責人，卻忽視了那些不屬于重點領域、重點部門、重點資金的單位領導干部，認為他們所管轄的領域涉及資金少，影響規(guī)模小，無足輕重，對于經(jīng)濟責任審計工作的長遠性、科學性、整體性認識不足，使得經(jīng)濟責任審計目標設定不明確、不清晰、不具體，直接導致了經(jīng)濟責任審計在實際工作開展中缺乏針對性，容易產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象，無法真正落實經(jīng)濟責任審計措施，無法有力發(fā)揮經(jīng)濟責任審計總體審計策略的領銜作用。

（三）審計具體計劃制定缺乏獨立性和靈活性

盡管國家法律法規(guī)明確規(guī)定了審計機關擁有獨立的審計監(jiān)督權，但是，在行政模式的管理體制下，我國各級審計機關在業(yè)務上既要接受上級審計機關的領導，在行政上又要接受本級政府的領導，這種雙重領導體制使得審計機關在制定經(jīng)濟責任審計計劃時，可能受到外部因素的干擾，很難保持獨立性。在經(jīng)濟責任審計中，審計計劃的制定和任務安排，其決定權不完全屬于審計機關，而在于組織、人力資源與社會保障部門及其經(jīng)濟責任審計聯(lián)席辦公室（宋夏云等，2016）。在這種計劃管理模式下，審計機關缺乏自主性和靈活性。這種現(xiàn)狀如不改變，審計機關很難有重點、分步驟有效開展經(jīng)濟責任審計工作，并有效達成審計全覆蓋目標。

（四）審計計劃管理的運行機制存在缺陷

我國的經(jīng)濟責任審計任務非常繁重，但是調(diào)配在審計計劃管理方面的人員卻非常少，加之部分審計機關對經(jīng)濟責任審計計劃管理工作重視不夠，不愿將綜合素質(zhì)高、操作能力強的審計人才安排到經(jīng)濟責任審計計劃管理的工作崗位上，如此一來，在某種程度上嚴重制約了經(jīng)濟責任審計計劃管理作用和效能的充分發(fā)揮，不利于培養(yǎng)專業(yè)的經(jīng)濟責任審計計劃管理隊伍、建立完整的審計計劃管理中心數(shù)據(jù)庫，也不利于形成一個系統(tǒng)的經(jīng)濟責任審計計劃管理體系。再加上經(jīng)濟責任審計人員對相關信息的收集、挖掘、分析、處理能力不高，經(jīng)濟責任審計計劃管理的技術方法和執(zhí)行手段也相對比較落后，一些先進的計劃技術方法， 如方案評價技術、環(huán)境預測技術、網(wǎng)絡計劃方法等基本上沒有應用，也沒有實行先進的計劃管理軟件系統(tǒng)，不能實時錄入經(jīng)濟責任審計計劃的運行情況，不能運用網(wǎng)絡自動化流程實施經(jīng)濟責任審計計劃管理。

三、審計全覆蓋的內(nèi)涵分析

對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院在2015年發(fā)布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中對審計工作提出的明確要求。審計全覆蓋，主要包括審計領域的全覆蓋、審計內(nèi)容的全覆蓋和審計周期的全覆蓋（王子龍、池國華，2016），其具體涵義如下：

（一）拓展審計覆蓋范圍，實施全面立體審計

審計機關要依法對所有隸屬于審計監(jiān)督范圍內(nèi)的管理、使用和分配公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門與單位，黨政領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員經(jīng)濟責任履行情況，進行全面、立體化的審計。以資金運動為X軸，以權力運行為Y軸，同時跟進、交叉覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴，從而實現(xiàn)有廣度、有深度的審計全覆蓋。

（二）關注重點審計領域，跟進重點審計項目

重點審計對象的全覆蓋是審計全覆蓋的核心，審計機關要統(tǒng)籌制定審計目標、科學安排審計計劃、抓住重點審計對象、把握重大政策措施，對重點行業(yè)、重點單位、重點項目，深入剖析，嚴肅對待。在審計任務重、審計資源力量難以全面跟進時，審計機關要確定好各重點審計對象的審計頻率，具體問題具體分析具體對待，分清輕重緩急主次先后，對重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件以及那些問題多、反映大的領導干部提高審計頻率，從而實現(xiàn)有重點、有步驟的審計全覆蓋。

（三）增強審計成果運用，深化審計監(jiān)督職能

審計機關要在切實做好審計全覆蓋的道路上，加強對審計成果的運用，對于實施審計全覆蓋過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題要加強重視，注重分析并提出建議以更好地解決問題。對于在經(jīng)濟運行中發(fā)現(xiàn)的風險隱患要引起注意，盡早采取措施防患于未然，并及時總結(jié)審計全覆蓋過程中的優(yōu)秀經(jīng)驗和不足之處，為下一次的審計工作做好充足準備，從而實現(xiàn)有效率、有效果的審計全覆蓋。

四、基于審計全覆蓋理念的經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的優(yōu)化思路

（一）銳意進取，大膽更新審計理念

審計全覆蓋的推進必以經(jīng)濟責任審計事業(yè)的進步為基石，而經(jīng)濟責任審計事業(yè)的進步必以經(jīng)濟責任審計理念的更新為先導。銳意進取，大膽地更新審計理念，在新的思想水平高度上推動經(jīng)濟責任審計工作的科學發(fā)展是至關重要的。首先，要正確識別監(jiān)督與服務的地位與內(nèi)涵，查處和揭露領導干部失責問題固然重要，但并不是唯一目標，通過糾錯查弊以監(jiān)督領導干部更好地履行經(jīng)濟責任，服務社會促進經(jīng)濟發(fā)展，完善制度改革體制才是經(jīng)濟責任審計的最終目的。所以審計人員必須立足于經(jīng)濟責任審計，面向全局，提升服務意識，樹立監(jiān)督即服務的經(jīng)濟責任審計理念。其次，審計人員要明白經(jīng)濟責任審計的產(chǎn)生和發(fā)展是為了更好地進行國家治理。經(jīng)濟責任審計實質(zhì)就是國家依法用權力監(jiān)督權力的行為，是國家運用審計監(jiān)督制約權力運行的方式。因此審計人員必須切實擔負起經(jīng)濟責任審計職責，嚴格履行經(jīng)濟責任審計任務，增強在經(jīng)濟責任審計工作中的主觀能動性，積極做好本職工作，監(jiān)督領導干部的經(jīng)濟責任履行情況，維護人民、政府和社會的權益，樹立起國家治理的經(jīng)濟責任審計理念。再次，審計人員要樹立服務大局、促進發(fā)展的審計理念。從微觀層面入手，宏觀層面著眼，依法審計，對人民負責，對政府負責，對社會負責，對國家負責，促進國家科學穩(wěn)定發(fā)展。只有不斷更新經(jīng)濟責任審計理念，才可以與時俱進地指導經(jīng)濟責任審計實踐工作，只有科學的發(fā)展觀，才能可持續(xù)地推動發(fā)展經(jīng)濟責任審計事業(yè)，樹立良好的經(jīng)濟責任審計形象，更好地服務發(fā)展，保障發(fā)展，促進發(fā)展。

（二）科學制定審計策略

充分的審前準備對于經(jīng)濟責任審計策略的精確制定至關重要。審計機關應該設立專門的經(jīng)濟責任審計審前調(diào)查小組，時刻關注國家的宏觀經(jīng)濟發(fā)展動向、有關政策的發(fā)表頒布和重大項目實施情況，在經(jīng)濟責任審計策略制定之前，深入實地走訪了解當?shù)匦聞討B(tài)，把握國家對經(jīng)濟責任審計的新要求，搞清楚社會經(jīng)濟走向的趨勢和重點，分清哪些是重點審計對象，哪些不是，并安排一定的經(jīng)濟責任審計人員對被審計對象進行初步的分析和調(diào)查，走訪有關機構、部門和相關人員，了解被審計單位領導干部經(jīng)濟責任的履行等有關基本情況，以保證經(jīng)濟責任審計策略的制定具有針對性，在實際執(zhí)行經(jīng)濟責任審計計劃、開展經(jīng)濟責任審計工作時節(jié)約審計時間，提高審計效率。對那些涉及重點項目、重點資金、重點部門以及問題多、反應大的領導干部提高重視程度，加大審計頻率，及時跟進審計進度，同時有區(qū)別地兼顧那些所謂“非重點”的領導干部經(jīng)濟責任履行情況，適當?shù)亟档蛯徲嬵l率。根據(jù)審計機關所擁有的經(jīng)費和人員，積極整合各類審計資源并與其他監(jiān)督部門協(xié)調(diào)合作，合理地安排各個審計項目時間和審計頻率，保障經(jīng)濟責任審計項目的質(zhì)量，做到既全面審計，又重點突出，科學地制定經(jīng)濟責任審計策略，從而保證經(jīng)濟責任審計的目標清晰，范圍明了，時間安排妥當。

（三）確保審計具體計劃制定的獨立性和靈活性

國家應當完善法律法規(guī)，明確規(guī)定審計機關是獨立的第三方，建立健全領導干部經(jīng)濟責任追究制度，出臺詳細可依據(jù)的經(jīng)濟責任審計實施細則和操作指南，提高對經(jīng)濟責任審計計劃管理的重視，加強對經(jīng)濟責任審計機關和審計人員的規(guī)范約束和實踐指導。各經(jīng)濟責任審計機關要增強其內(nèi)部審計人員的職業(yè)道德和相關政策法規(guī)的學習，不斷提高其道德修養(yǎng)和政策水平。在經(jīng)濟責任審計機關內(nèi)部，要培養(yǎng)良好的、獨立的經(jīng)濟責任審計氛圍，審計機關內(nèi)部領導干部要以身作則，提醒經(jīng)濟責任審計人員時刻謹遵職業(yè)道德，保持獨立性，并制定相應的獎懲措施，表揚那些在工作上盡職盡責、不為私人利益而動搖、愛崗敬業(yè)的經(jīng)濟責任審計人員，而對那些仗著職業(yè)便利私相授受、忘乎所以的經(jīng)濟責任審計人員一經(jīng)查證，嚴懲嚴辦、絕不姑息，同時在整個經(jīng)濟責任審計行業(yè)內(nèi)進行通報、公告，以此警醒各審計人員時刻保持理性，確保經(jīng)濟責任審計具體審計計劃制定過程中的獨立性。

經(jīng)濟責任審計機關和審計人員于每年年初制定經(jīng)濟責任審計計劃時，除了要注重編制本年度經(jīng)濟責任審計計劃，也要重視其中期計劃和長期計劃的編制，使得經(jīng)濟責任審計工作實際執(zhí)行時有計可依、有則可依，各環(huán)節(jié)的審計工作上下銜接，有條不紊，循序漸進?？紤]到經(jīng)濟責任審計環(huán)境的不斷改變和領導干部的人事變動以及不同重要性標準的審計對象有不同的審計頻率，經(jīng)濟責任審計計劃在編制時要從靜態(tài)編制轉(zhuǎn)為滾動編制，使短、中、長期計劃能夠在時間順序鏈上緊密地結(jié)合、連貫起來。定期總結(jié)經(jīng)濟責任審計具體審計計劃執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的新問題，對其進行分析評價和梳理總結(jié)，及時有效地制定新措施進行修改調(diào)整，確保短、中、長期計劃的靈活性和時效性。

（四）不斷優(yōu)化經(jīng)濟責任審計計劃管理的運行機制

一是要在各級政府增設專門的經(jīng)濟責任審計計劃管理機構，壯大經(jīng)濟責任審計計劃管理人員隊伍。二是要提高經(jīng)濟責任審計計劃管理人員的準入門檻，在聘用經(jīng)濟責任審計計劃管理人員時，要引進深諳法學、管理學、統(tǒng)計學、信息化技術、環(huán)境保護等學科知識的專業(yè)人才；大力培養(yǎng)具有大局意識和可持續(xù)發(fā)展觀的經(jīng)濟責任審計人才；注重吸收那些既有審計專業(yè)勝任能力，又有領導管理工作經(jīng)驗的復合型人才。三是要積極創(chuàng)造各種條件和機會，經(jīng)常開展經(jīng)濟責任審計計劃管理培訓教育、優(yōu)秀審計人才交流會、外出調(diào)研查訪等各種形式的活動，提高經(jīng)濟責任審計計劃管理人員的專業(yè)水平，實時更新他們的專業(yè)知識，拓展他們的視野，豐富他們的見識。四要推動信息技術在經(jīng)濟責任審計計劃管理中的應用，引入先進的計劃技術方法，建立經(jīng)濟責任審計計劃管理中心數(shù)據(jù)庫，搭建經(jīng)濟責任審計計劃管理網(wǎng)絡平臺，改進當前落后的審計計劃管理技術，加快經(jīng)濟責任審計計劃管理信息化建設的步伐。

五、主要研究結(jié)論

本文通過對我國經(jīng)濟責任審計計劃管理模式的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)當前經(jīng)濟責任審計計劃在編制、執(zhí)行和管理方面仍然存在一些不足，經(jīng)濟責任審計計劃管理隊伍和技術也都跟不上新時期經(jīng)濟發(fā)展的腳步，這些問題嚴重阻礙了審計全覆蓋的推進和反腐體系的建設，對此應該完善經(jīng)濟責任審計理念、加強經(jīng)濟責任審計計劃編制的獨立性和靈活性、注重經(jīng)濟責任審計計劃管理隊伍力量和信息化建設，科學制定經(jīng)濟責任審計策略和計劃。經(jīng)濟責任審計計劃管理是加大經(jīng)濟責任審計執(zhí)行力度、強化領導干部經(jīng)濟責任監(jiān)督的重要手段，也是新形勢下完善國家審計、促進審計全覆蓋的重要環(huán)節(jié)。由此可見，與時俱進地優(yōu)化創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計計劃管理模式是國家審計一項艱巨的長期任務，也是未來國家審計推進國家治理的新的指導方向。

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