摘 要：2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》寓意著“兩法銜接”工作的初露端倪。十八屆三中全會(huì)提出要“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督”。十八屆四中全會(huì)對(duì)“兩法銜接”進(jìn)一步明確。在“兩法銜接”為背景的司法大環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督亦是加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)司法監(jiān)督的題中之意。本論文通過(guò)闡述分析域外和臺(tái)灣地區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督情況，進(jìn)而對(duì)中外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做比較研究，對(duì)較適合我國(guó)國(guó)情的內(nèi)容加以借鑒。同時(shí)，深入分析影響我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制形成、完善和發(fā)揮最佳效果的瓶頸性因素，以期完善我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序和機(jī)制。

關(guān)鍵詞：兩法銜接；行政執(zhí)法；行政執(zhí)法檢察監(jiān)督；機(jī)制完善

1 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督概述

1.1 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督界說(shuō)

我國(guó)法學(xué)界和司法界對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中“監(jiān)督”范疇的理解以及“檢察”的權(quán)限尚有爭(zhēng)議。就“監(jiān)督”一詞的詞義可從四個(gè)方面理解：主體的外在性、內(nèi)容的非執(zhí)行性、指向的不可回復(fù)性、目的的控制性。用監(jiān)督來(lái)約束行政執(zhí)法是行政執(zhí)法監(jiān)督的基本目的，即是對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。有些學(xué)者認(rèn)為對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的范疇?wèi)?yīng)為行政執(zhí)法主體實(shí)施的行。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是一種基于檢察權(quán)基礎(chǔ)上的監(jiān)督，然而，縱觀我國(guó)學(xué)界各流派，對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)及定位爭(zhēng)論不休，分歧很大。至于其屬于司法權(quán)還是行政權(quán)，本論文認(rèn)為：檢察權(quán)是國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)，盡管檢察權(quán)具有一定的司法性質(zhì)，但這并不影響其作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)。我國(guó)現(xiàn)行憲法和檢察院組織法雖已明文規(guī)定人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但人民檢察院并不具有一般的法律監(jiān)督權(quán)，而是依照法定監(jiān)督權(quán)、法定監(jiān)督方式履行監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督?jīng)]有得到法律的明確授權(quán)，但是根據(jù)憲法賦予的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)可知檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為有檢察、督促的權(quán)力，并對(duì)違法活動(dòng)有檢舉、制約、糾正的權(quán)力，因此，本文認(rèn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為也應(yīng)系屬行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范疇。

1.2 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法基礎(chǔ)與法理依據(jù)

1.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法基礎(chǔ)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)制度下的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政權(quán)起著重要的監(jiān)督作用，這是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)具體行政執(zhí)法行為的直接監(jiān)督、間接監(jiān)督，糾正行政濫用職權(quán)、行政違法，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)人民的權(quán)利和自由；通過(guò)對(duì)行政抽象命令的監(jiān)督啟動(dòng)程序?qū)⑦`法的行政抽象命令提交權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，行政權(quán)的檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)按照人民代表大會(huì)授權(quán)對(duì)行政權(quán)實(shí)施的憲法監(jiān)督，是人民代表大會(huì)為監(jiān)督行政權(quán)，從而將行政活動(dòng)統(tǒng)一到立法機(jī)關(guān)意志上來(lái)的一種實(shí)現(xiàn)方式，即督促行政機(jī)關(guān)恪守依法行政之憲法職責(zé)。由于檢察權(quán)主要表現(xiàn)為程序性的權(quán)力，因此就其本質(zhì)而言，是一種程序意義上的監(jiān)察、督促，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)程序性的提出“異議“，該“異議”具有憲法上的強(qiáng)制性效力。由此可知，我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政違法或?yàn)E用職權(quán)提出強(qiáng)制性“異議”的方式，督促其正確行使權(quán)力，以保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

2.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是分權(quán)制衡思想的體現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力制衡是古今中外亙古不變的主題，西方國(guó)家推行三權(quán)分立制度，將政府權(quán)力分為立法、行政、司法三個(gè)部分。而我國(guó)檢察權(quán)與行政權(quán)屬于并行的權(quán)力，但相對(duì)來(lái)說(shuō)我國(guó)檢察權(quán)處置國(guó)家事務(wù)的權(quán)限范圍最小，尤其是它不直接配置資源，不對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)做終端處理。從分權(quán)理論看，檢察權(quán)不足以制衡行政權(quán)，但我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)將專門法律監(jiān)督權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，以對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督，使得檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的監(jiān)督地位，用以防止行政權(quán)的異化，特別防止行政權(quán)專橫，切實(shí)維護(hù)公共利益、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和法制的統(tǒng)一。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是保障人民權(quán)利和自由的體現(xiàn)。對(duì)人民的權(quán)利和自由而言，影響最大、最深入的公共權(quán)力必然是與生活工作密切相關(guān)的行政權(quán)，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的行使常常表現(xiàn)出一定的強(qiáng)制和壓制，賦予行政相對(duì)人以義務(wù)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的配置，一旦行政執(zhí)法權(quán)力不受約束而濫用，就可能極大的損害到行政相對(duì)人的權(quán)利。從而對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的具體監(jiān)督任重而道遠(yuǎn)，行政體制內(nèi)部的監(jiān)督尚達(dá)不到制度的要求，完善對(duì)行政自由裁量權(quán)的檢察監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)龐大的行政權(quán)的制衡對(duì)保障人民權(quán)利和自由必要而關(guān)鍵。

1.3 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性和價(jià)值

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是補(bǔ)足行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的缺位、制約行政執(zhí)法權(quán)的肆意侵犯性和擴(kuò)張性的現(xiàn)實(shí)要求。政府行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，其最重要的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，然而，各種利益集團(tuán)相互作用、相互競(jìng)爭(zhēng)，追求構(gòu)成利益集團(tuán)的個(gè)人利益和偏好。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的局限性，使他無(wú)法從根本上改變利益本位的思想。我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的的深入發(fā)展，政府與市場(chǎng)的關(guān)系協(xié)調(diào)愈加的難以把控，尤其是涉及政府監(jiān)管的領(lǐng)域，政府經(jīng)常趨于利益的誘導(dǎo)而被利用，成為掠奪的工具，行政違法行為、腐敗行為又使得公共政策的制定缺乏科學(xué)合理性、公益性，導(dǎo)致行政執(zhí)法行為從最根本上損害人民的根本利益。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的濫用和肆意擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)要求外部國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其加以監(jiān)督、制約并予以提出糾正，檢察機(jī)關(guān)作為憲法賦予法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，當(dāng)然應(yīng)該肩負(fù)起監(jiān)督的職責(zé)。

檢察權(quán)是一種主動(dòng)、積極的公權(quán)力，其發(fā)揮的監(jiān)督作用空間較大，這種權(quán)力似乎天生就具有對(duì)其他并行的公權(quán)力的“糾正”、“檢舉”、“彈劾”的性質(zhì)，這種監(jiān)督是其他權(quán)力無(wú)法替代的，無(wú)論是對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，還是對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件的監(jiān)督，均體現(xiàn)檢察監(jiān)督的獨(dú)特價(jià)值。

2 域外國(guó)家和地區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

2.1 英、美兩國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督簡(jiǎn)述

英、美兩國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督滲透著濃厚的權(quán)力制衡理念，相比較于我國(guó)，英、美兩國(guó)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度大異其趣。

英國(guó)是君主立憲制國(guó)家，為了防止檢察權(quán)過(guò)度受制于行政權(quán)與司法權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)自身效能的發(fā)揮，其設(shè)置了以檢察總長(zhǎng)為首的國(guó)家檢察機(jī)構(gòu)——皇家檢控署。檢察總長(zhǎng)由首相從執(zhí)政黨的下院議員中提名任命，代表著王權(quán)，這是其維護(hù)公共利益的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從法律地位和授權(quán)權(quán)限來(lái)看，總檢察長(zhǎng)是政府大臣，有權(quán)任命檢察長(zhǎng)并監(jiān)督其工作，除了擁有一般的檢控職權(quán)外，檢察總長(zhǎng)可以就法律問(wèn)題向政府的官員提出建議，申請(qǐng)禁止令應(yīng)對(duì)非法行使職權(quán)的公共機(jī)關(guān)。同時(shí)，議會(huì)有督促皇家檢控署高效運(yùn)作的權(quán)力，但并不能干涉具體案件的處理，因此皇家檢控署不會(huì)受到議會(huì)和內(nèi)閣的過(guò)多干涉，從而能在一定范圍內(nèi)有效的監(jiān)督行政權(quán)。

在具體的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中，英國(guó)形成了較為成熟的制度，主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，損害公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督方式即檢察總長(zhǎng)可以在特定情形下參與到行政訴訟中。同時(shí)在行政訴訟中，檢察總長(zhǎng)可以享有行使原告的相應(yīng)權(quán)利，在法庭上發(fā)表意見(jiàn)和評(píng)論，如果檢察總長(zhǎng)認(rèn)為法院判決不合法或者不合理時(shí)，可向上一級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

美國(guó)雖屬于英美法系國(guó)家，但在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中凸顯其獨(dú)特的特征。具體而言，美國(guó)檢察官的基本定位是公共利益的代表，它不是普通的當(dāng)事人，而是代表著國(guó)家。所以，美國(guó)《行政程序法》第518條第2款規(guī)定，基于國(guó)家利益的考慮，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可參與與此相關(guān)的任何行政或民事案件。此外，檢察機(jī)關(guān)還享有建議權(quán)和糾正權(quán)，檢察官據(jù)此可以申請(qǐng)罷免行政官員和中止行政行為。囿于檢察機(jī)關(guān)自身的能力，美國(guó)在公益訴訟中形成了極具特色的“私人總檢察官”制度，還允許私人和社會(huì)組織以檢察官的名義，主動(dòng)與侵害公共利益的行為或行政不法行為斗爭(zhēng)，共同致力于維護(hù)和保障公共利益。

2.2 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督簡(jiǎn)述

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)目前就是遵循孫中山“五權(quán)憲法”思想，實(shí)施“五權(quán)分立”，將國(guó)家權(quán)力劃分為5種，分屬立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院。按照這個(gè)制度架構(gòu)，檢察權(quán)只是作為行政權(quán)的一部分，其檢察獨(dú)立性沒(méi)有像司法獨(dú)立一樣受到重視。但監(jiān)察權(quán)是完全獨(dú)立于其他“國(guó)家”權(quán)力的，上至“大總統(tǒng)”下至一般官吏皆在其監(jiān)督對(duì)象內(nèi)。因此對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的借鑒也是對(duì)完善我國(guó)檢察監(jiān)督的良好途徑。

監(jiān)察權(quán)具有很大的強(qiáng)制性，而且法律為該種權(quán)力的運(yùn)作設(shè)置了保障。就具體的權(quán)限而言，監(jiān)察官的糾舉權(quán)是監(jiān)督行政權(quán)強(qiáng)有力的手段，包括調(diào)查違法官吏、提出具體處分意見(jiàn)，并督促主管機(jī)關(guān)對(duì)其作出處分，如果主管官員不作為，則可追究其瀆職的法律責(zé)任，甚至彈劾主管官員。相對(duì)于檢察權(quán)而言，監(jiān)察權(quán)在監(jiān)督行政權(quán)上扮演極為重要的角色，而檢察權(quán)主要職能是公訴職能，固守于訴訟的營(yíng)壘，主要是對(duì)法院的審判進(jìn)行制約，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與監(jiān)察權(quán)相提并論。

3 中外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的歷史比較

3.1 與英、美兩國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督之比較

英、美兩國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制呈現(xiàn)出多元化，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只是其中的一小部分，并非主要的監(jiān)督力量，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)發(fā)揮的制衡作用也不可小覷。

總體來(lái)看，英、美兩國(guó)的法律上明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督的價(jià)值和目的也十分清晰，有兩方面值得我們認(rèn)真思考與借鑒。第一方面即檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督正當(dāng)性來(lái)源。英國(guó)皇家檢控署的法律定位和權(quán)限有明確的法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)則是在下院議員中選舉產(chǎn)生，有著合法、扎實(shí)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，能夠在履職時(shí)充分發(fā)揮其權(quán)限；美國(guó)在法律制度上為檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益代表的身份提供了依據(jù)，而檢察官的基本定位則是公共利益的代表，這使檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)能夠果斷、迅速維護(hù)和保障國(guó)家利益、公共利益；在我國(guó)，檢察監(jiān)督在法律上囿于訴訟監(jiān)督，對(duì)于行政執(zhí)法的監(jiān)督尚未上升到法律的層面，這是制約檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的主要因素。另一方面即是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性強(qiáng)，英、美兩國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在履職時(shí)，可行使一些具有司法性質(zhì)的權(quán)力，在調(diào)查時(shí)可向相關(guān)人員簽發(fā)傳票，強(qiáng)制傳喚接受詢問(wèn)等，在特殊情形下，調(diào)查取證時(shí)可以行使法院所擁有的權(quán)力，我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督則是較為軟弱，缺乏對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及人員的剛性約束，達(dá)不到良好的效果。

3.2 與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督之比較

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督幾近空白，而監(jiān)察院的監(jiān)督確是扮演最主要的角色，這取決其自身的獨(dú)立性和較大的權(quán)限。我國(guó)尚未有與監(jiān)察院完全相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但是就我國(guó)檢察機(jī)關(guān)而言，獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位與之相類似，來(lái)自于外部獨(dú)立的監(jiān)督確實(shí)是極為有效的，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督中，其獨(dú)立的地位為其提供了良好的條件和基礎(chǔ)，但是就實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督而言顯得略微不足，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是有效解決這一問(wèn)題的選擇路徑之一。

4 我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督現(xiàn)狀及問(wèn)題

4.1 行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

我國(guó)行政執(zhí)法仍然存在一些較為突出的問(wèn)題，對(duì)法治社會(huì)的構(gòu)建帶來(lái)了造成了一些消極的影響。主要表現(xiàn)在現(xiàn)行政執(zhí)法體制存在較大缺陷，缺乏明顯的法治特性，執(zhí)法手段落后；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法違法現(xiàn)象嚴(yán)重；行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全；以及行政執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，難以適應(yīng)新形勢(shì)下行政執(zhí)法工作的要求等方面問(wèn)題。

4.2 檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

首先，在監(jiān)督效果上，檢察監(jiān)督的效果各地區(qū)差異很大，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的態(tài)度呈兩極分化狀。多數(shù)情況下行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)積極配合、主動(dòng)接受監(jiān)督，也有很多情況下行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)消極配合、推諉敷衍監(jiān)督，但極少數(shù)會(huì)出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)明確反對(duì)、抵制監(jiān)督的情況。其次，在監(jiān)督的范圍和前提方面，現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)是部分監(jiān)督而不是全面監(jiān)督，是針對(duì)刑事訴訟這一范圍的監(jiān)督；檢察監(jiān)督的前提是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正確、全面的履行自身職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)是在案件性質(zhì)的升級(jí)時(shí)，達(dá)到了入罪的標(biāo)準(zhǔn)后才介入的。最后，在監(jiān)督程序方面，由于沒(méi)有可具體操作的程序規(guī)范，行政部門的執(zhí)法信息對(duì)接不暢，相關(guān)行政部門配合程度低，集中于事后監(jiān)督、少主動(dòng)監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督剛性不足，沒(méi)有相應(yīng)的追責(zé)措施，顯得監(jiān)督無(wú)力。少量情形下遇到的問(wèn)題有：行政執(zhí)法監(jiān)督無(wú)法律依據(jù)，監(jiān)督人員沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)、無(wú)從監(jiān)督。

4.3 我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題

（1）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍有限。目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、查處職務(wù)犯罪、立案監(jiān)督、對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督等四種情況，而對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一般違法行為則只能通過(guò)行政相對(duì)人提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)才有行使法律監(jiān)督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規(guī)的情況下才可以提起抗訴，但是，實(shí)踐中行政案件進(jìn)入行政訴訟的比例極少，所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍是有限的。由于案件信息的不共享。在目前的實(shí)際情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件信息不與檢察機(jī)關(guān)共享，信息渠道不暢通是行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的最大瓶頸。省政府在建立“大平臺(tái)”并運(yùn)行之后，能夠有效的解決這一問(wèn)題。但必須保證案件信息全面、客觀、真實(shí)的錄入。

（2）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督程序混亂（不完備）。行政執(zhí)法監(jiān)督作為制止行政機(jī)關(guān)濫用和超越職權(quán)的一種重要措施，它本身也應(yīng)同行政執(zhí)法行為一樣，有嚴(yán)格的程序。目前我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督程序缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的具體程序也沒(méi)有詳細(xì)具體的規(guī)定，這樣就造成了權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)無(wú)法真正實(shí)施實(shí)體性權(quán)力。立法者意欲實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督效果無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（3）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段比較乏力。如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送時(shí)，也僅能提出“檢察意見(jiàn)”。這種監(jiān)督手段比較弱，并且提出意見(jiàn)的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。對(duì)意見(jiàn)不理睬、不執(zhí)行的，檢察機(jī)關(guān)無(wú)有效監(jiān)督手段，而僅因不移送案件而受到刑事制裁的情況更極為鮮見(jiàn)。

5 我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制完善的建議

一是要完善立法，修改檢察院組織法。對(duì)于公權(quán)力而言是“法無(wú)授權(quán)不可為”，沒(méi)有明確法律依據(jù)的監(jiān)督，其效果也會(huì)受到很大的影響，檢察機(jī)關(guān)往往感到“理不直，氣不壯”，被監(jiān)督者無(wú)視檢察監(jiān)督的情況也時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督等作出規(guī)定，這與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位不完全相符。同時(shí)，現(xiàn)行的檢察院組織法也沒(méi)有把近10 余年來(lái)社會(huì)主義民主法治和司法改革的成果包含在內(nèi)，使得一些有益的改革處于沒(méi)有法律依據(jù)的境地?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》存在缺陷，需要修改和完善。組織法主要是規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)和行使職權(quán)的保障等多項(xiàng)基本內(nèi)容?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》未依據(jù)憲法的規(guī)定，按照法律監(jiān)督的本意對(duì)檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)作出完全的規(guī)定，而是由《行政訴訟法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律、法規(guī)對(duì)行政訴訟、行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。而這些都是部門行政法，也僅能明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律監(jiān)督。如果要對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行全面的監(jiān)督，還必須由現(xiàn)行《人民檢察院組織法》加以清晰明確的規(guī)定，不但要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的職權(quán)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使權(quán)力的程序和權(quán)利救濟(jì)。否則，就會(huì)使職權(quán)的行使遇到障礙而成為擺設(shè)，或是導(dǎo)致權(quán)力異化和濫用。因此，修改完善檢察院組織法是構(gòu)建我國(guó)檢察制度的法律基礎(chǔ)。

二是確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。由于具體行政行為會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的、直接的影響，而且它種類多、數(shù)量大很容易出現(xiàn)違法和不當(dāng)，威脅和侵犯公民的合法權(quán)益和公共利益，所以，許多國(guó)家都把具體行政行為作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容。在我國(guó)，有權(quán)作出抽象行政行為的主體比較廣泛，加之程序簡(jiǎn)單、主觀隨意性大，越權(quán)制定的現(xiàn)象較多，部門色彩、地方色彩太濃太重，導(dǎo)致規(guī)范性文件內(nèi)部沖突不斷，違法情況大量存在，嚴(yán)重地侵害了公眾利益。雖然我國(guó)也建立了對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的體制，但從效果來(lái)看也是不甚理想。所以，也應(yīng)當(dāng)把抽象行政行為納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，促進(jìn)依法行政，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

三是改進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式單一且乏力，主要依靠檢察建議、糾正違法通知書(shū)等傳統(tǒng)的方式。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律及國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)借鑒提起違憲審查、支持起訴和提起行政公訴等方式來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督體系。

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作者簡(jiǎn)介

霍婷，南昌大學(xué)法學(xué)院，行政法方向。