王璋琛

[摘要]2009年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于 2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出：“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接辦法?！?隨后兩項(xiàng)制度銜接工作逐步在各省展開。而在貧困人口較多的貴州省，政府出臺(tái)了《貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案》，指出通過城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)，確保城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、保障范圍與扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程相適應(yīng)；提出到2020年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“兩線合一”。文章通過調(diào)查針對(duì)黔西南州在執(zhí)行兩項(xiàng)制度銜接工作中的問題進(jìn)行了分析和思考，旨在探索解決“兩線合一”問題的有效路徑，為其他地區(qū)的政府部門開展銜接工作提供建議和參考。

[關(guān)鍵詞]低保；扶貧；銜接工作

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721030

在2020年全面建成小康社會(huì)和基本消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略要求下，黔西南布依族苗族自治州全面開展了農(nóng)村最低生活保障與扶貧開發(fā)的“兩項(xiàng)制度銜接”工作，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入農(nóng)村低保保障范圍并整合農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)資源，以更高效地推進(jìn)反貧困工作。隨著核查工作的開展以及低保年保障標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，銜接工作取得了一定的成果。但不可否認(rèn)的是，“兩線合一”在執(zhí)行過程中依然面臨著不少問題，因此客觀分析銜接工作中存在的問題與難點(diǎn)，提出相應(yīng)對(duì)策和改進(jìn)路徑，對(duì)最終實(shí)現(xiàn)中央提出的“最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1存在問題

11檔案數(shù)據(jù)尚不完善

貧困人口的識(shí)別及分類是進(jìn)行銜接工作的第一步和關(guān)鍵所在。當(dāng)前黔西南政府根據(jù)國家政策進(jìn)行了低保戶和貧困戶的識(shí)別工作，但在實(shí)踐過程中依然暴露了檔案數(shù)據(jù)尚不完善的問題。

一方面，由于我國精準(zhǔn)扶貧和低保制度發(fā)展時(shí)間較短，檔案資料不完善的現(xiàn)象在社保覆蓋較晚的農(nóng)村尤為顯著。黔西南州2014年開始實(shí)行低保戶 “一戶一檔”和貧困戶“建檔立卡”制度，規(guī)定從申請(qǐng)到審批諸多環(huán)節(jié)的各類材料包括申請(qǐng)人戶口本復(fù)印件、身份證復(fù)印件、申請(qǐng)表、家庭經(jīng)濟(jì)收入調(diào)查表等裝入檔案袋；2015年又將低保對(duì)象基本情況錄入“貴州省低保信息系統(tǒng)”，實(shí)行信息化管理。而黔西南州兩項(xiàng)制度銜接工作也是始于2015年，所以銜接制度的工作數(shù)據(jù)來源就是前一年開始的低保對(duì)象存檔和“建檔立卡”。由于到目前為止建檔工作僅僅實(shí)行兩年，數(shù)據(jù)的真實(shí)性未得到充分核實(shí)，因此銜接工作的有效性尚需核查工作的檢驗(yàn)。另一方面，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定存在時(shí)間差。貴州省的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省民政廳、省扶貧開發(fā)辦、省財(cái)政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開始執(zhí)行；而扶貧標(biāo)準(zhǔn)則由國家定期發(fā)布，再由地方政府酌情調(diào)整，出臺(tái)時(shí)間與低保標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)時(shí)間不同步，導(dǎo)致黔西南州在開展核查的過程中低保使用今年的標(biāo)準(zhǔn)而扶貧使用去年的標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)間差則造成了農(nóng)村低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象識(shí)別上的標(biāo)準(zhǔn)一直存在差異，增加了實(shí)現(xiàn)“兩線合一”的困難。

12農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)增長緩慢

根據(jù)《黔西南州推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作實(shí)施方案》（州扶領(lǐng)〔2015〕3號(hào)）要求，全州精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)是一致的，都以國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門公布的貧困線即上一年度農(nóng)村居民家庭年人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)。如2014年全州精準(zhǔn)扶貧建檔立卡時(shí)，是以農(nóng)村居民家庭2013年人均純收入低于2736元（相當(dāng)于2010年2300元不變）為標(biāo)準(zhǔn)，2015年以2014年度農(nóng)村居民人均純收入2884元為貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2016年則以2015年度農(nóng)村居民人均純收入2968元為貧困線標(biāo)準(zhǔn)①，以此類推。而反觀農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，黔西南州民政局門戶網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示，2014年黔西南州全州農(nóng)村低保年人均保障標(biāo)準(zhǔn)為1988元；2015年農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)為：興義市、義龍?jiān)囼?yàn)區(qū) 2640元，興仁縣、普安縣等縣2580元②；2016年全州農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)提高到3076元/年③，平均增幅達(dá)1861%。由此可見，低保線在短短三年內(nèi)超越了貧困線，且有差距逐漸拉大的趨勢?？紤]到要完成貴州省2020年扶貧標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到6200元的要求，扶貧標(biāo)準(zhǔn)的增幅壓力正變得越來越大。

13人為因素影響銜接工作的有效性

在精準(zhǔn)扶貧識(shí)別對(duì)象工作中，客觀和主觀兩方面人為因素的摻雜影響了銜接工作的有效性。一方面是客觀環(huán)境造成的——按照 “規(guī)模控制”的原則，扶貧名額是自上而下層層分配的，因而下級(jí)必須依照上級(jí)分配的名額開展精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作。具體到村就是由每個(gè)村干部領(lǐng)回精準(zhǔn)扶貧的“名額”，當(dāng)村干部針對(duì)名額進(jìn)行分配時(shí)往往感到無所適從，因?yàn)橥皇敲~多了，就是名額少了，導(dǎo)致名額的分配成為一項(xiàng)棘手的工作?？陀^名額與實(shí)際情況的差異導(dǎo)致認(rèn)定過程的不確定性因素增加。另一方面，根據(jù)《貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案》的要求，要通過對(duì)低?！皽p量提標(biāo)”以最終實(shí)現(xiàn)“兩線合一”，主觀上一些基層政府在扶貧與低保核查工作中為了盡快完成減量提標(biāo)任務(wù)，存在通過下達(dá)指標(biāo)指令性削減農(nóng)村低保對(duì)象人數(shù)的情況，特別是大幅度削減低保對(duì)象中的一般保障戶。這不僅與農(nóng)村低保“應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退”的工作原則背道而馳，還造成應(yīng)保未保、應(yīng)保漏保的現(xiàn)象。

14農(nóng)村基層人力資源不足影響工作開展

目前在農(nóng)村地區(qū)，由于需要識(shí)別和幫扶的農(nóng)村人口數(shù)量巨大，基層民政部門在人力配備上往往存在人力資源不足的問題，主要體現(xiàn)在數(shù)量不足、素質(zhì)不高兩個(gè)方面。

具體到黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府，是人力資源的數(shù)量匱乏。首先體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人力資源未得到針對(duì)性的加強(qiáng)。近幾年民政和扶貧工作業(yè)務(wù)量增加，而黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)不僅沒有得到加強(qiáng)，反而被裁撤合并；而工作人員也沒有增加，所以現(xiàn)有民政工作人員兼職情況嚴(yán)重，除要承擔(dān)民政業(yè)務(wù)外，還要承擔(dān)計(jì)劃生育、征地拆遷等工作，一心多用。其次是工作人員自身的能力問題。在開展工作的過程中，暴露了一些干部素質(zhì)不高、能力不足的問題，在一定程序上影響了工作質(zhì)量。最后是客觀上低保和精準(zhǔn)扶貧程序多、要求嚴(yán)、工作量大，放大了基層人力資源不足的缺陷。

15農(nóng)村基層管理監(jiān)管工作不當(dāng)

低保制度和精準(zhǔn)扶貧制度在運(yùn)行的多個(gè)環(huán)節(jié)上都缺乏必要的監(jiān)管，間接影響銜接工作的有效性。首先，在貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定上，幾乎沒有農(nóng)民參與的聲音；其次，在精準(zhǔn)識(shí)別等扶貧的具體程序上沒有貧困群體的參與環(huán)節(jié)和聽證、論證環(huán)節(jié)；最后，在評(píng)估和驗(yàn)收階段，缺乏具體的民意收集及反饋措施。在黔西南州脫貧攻堅(jiān)指揮部相關(guān)文件中，有關(guān)民意調(diào)查的部分僅僅是籠統(tǒng)地一筆帶過，并沒有具體的規(guī)定說明?？v觀整個(gè)扶貧流程，基本屬于政府操作下的非透明狀態(tài)，這樣的模式顯然無法實(shí)現(xiàn)貧困群體和其他農(nóng)村居民的監(jiān)督。

2對(duì)策

21加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

充分的資金支持是實(shí)現(xiàn)“兩線合一”工作的首要前提，解決資金問題無疑需要政府的財(cái)政支持。而轉(zhuǎn)移支付是指政府通過相應(yīng)的機(jī)制，將“地主”的錢通過相應(yīng)制度發(fā)放給貧困人口，以促進(jìn)社會(huì)公平以及社會(huì)資源的合理分配。當(dāng)前黔西南州扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低等一系列問題與扶貧資金不足有很大的關(guān)系。要徹底扭轉(zhuǎn)這一局面，必須采取有力措施，加大國家財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)基層的轉(zhuǎn)移支付力度，為銜接工作夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)。

22合理規(guī)劃銜接工作進(jìn)程

在保障資金充足的前提下，如何規(guī)劃好扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作進(jìn)程是能否實(shí)現(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵所在。扶貧標(biāo)準(zhǔn)、低保標(biāo)準(zhǔn)的制定除了參考國家層面的規(guī)定以外，還需要地方政府必要的規(guī)劃和測算才能如期實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的平穩(wěn)銜接并避免現(xiàn)實(shí)中兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)差距逐漸增加的情況出現(xiàn)。由于低保是保障貧困群眾最基本的生活的“最后一道防線”；而扶貧是致力讓貧困群眾脫離貧困的工作，因而在標(biāo)準(zhǔn)制定上，扶貧線要高于低保線。近幾年的低保線與扶貧線數(shù)據(jù)顯示，黔西南州農(nóng)村出現(xiàn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)低于低保標(biāo)準(zhǔn)且差距逐漸拉大的現(xiàn)象。建議扶貧部門能按年度及時(shí)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)同步演進(jìn)。

23完善數(shù)據(jù)銜接工作

在銜接工作的開展過程中，能否保證數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)銜接決定了銜接工作的準(zhǔn)確性程度。一方面，可以考慮依靠定期核查工作建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，將低保對(duì)象分為長期、中期和短期三種類型，再根據(jù)不同類別開展不同的精準(zhǔn)扶貧工作，對(duì)有勞動(dòng)能力的中短期低保對(duì)象可以通過生產(chǎn)項(xiàng)目幫扶鼓勵(lì)支持進(jìn)行生產(chǎn)自救、勞動(dòng)自救，對(duì)長期的低保對(duì)象要落實(shí)低保兜底，從而實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象認(rèn)定精準(zhǔn)；低保對(duì)象核查精準(zhǔn)；低保對(duì)象分類精準(zhǔn)。另一方面，通過信息銜接完善識(shí)別機(jī)制和退出機(jī)制。兩部門通過系統(tǒng)對(duì)接實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對(duì)不在扶貧對(duì)象中的低保對(duì)象部分，由民政部門進(jìn)行全面兜底；對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，納入扶貧范圍進(jìn)行幫扶；對(duì)經(jīng)過幫扶后脫貧的貧困戶，及時(shí)完成退保；對(duì)今后因病或因?yàn)?zāi)等原因返貧的且符合認(rèn)定條件的，可以再次納入低保范圍。

24健全監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制的有效與否是能否保證反貧困工作公開、透明的根本所在，因此要堅(jiān)持內(nèi)外部監(jiān)督相統(tǒng)一。一方面，在對(duì)貧困戶和低保戶的公示過程中，不僅要將符合條件者的收入和家庭基本情況等信息公示，還要把收入計(jì)算的公式和流程一并公示出來，以保證有據(jù)可查；另一方面，也要將各村低保戶、貧困戶數(shù)量及計(jì)算公式一并上傳到網(wǎng)站，接受社會(huì)大眾的外部監(jiān)督，降低工作中主觀人為因素的干擾。

25對(duì)駐村干部和村干部提供培訓(xùn)

基層工作人員的業(yè)務(wù)水平和態(tài)度是影響銜接工作能否落實(shí)到位的重要因素。因此從培訓(xùn)對(duì)象上來看，不僅要對(duì)駐村的扶貧辦工作人員提供針對(duì)性培訓(xùn)，還要對(duì)村委會(huì)工作人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，以保證精準(zhǔn)扶貧工作中的實(shí)施者和輔助工作者都能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；從培訓(xùn)內(nèi)容上看，不僅要涉及銜接工作的概念和性質(zhì)等理論內(nèi)容，還要涵蓋工作的基本流程以及注意事項(xiàng)等實(shí)踐內(nèi)容，以保證操作流程的規(guī)范化，提高工作效率。

3結(jié)論

低保扶貧銜接工作旨在實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的統(tǒng)籌——通過低保制度對(duì)沒有勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)現(xiàn)托底性生活保障并通過扶貧開發(fā)幫助具有勞動(dòng)能力的貧困人口擺脫貧困?！皟删€合一”是確保實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的到2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”目標(biāo)的重大舉措。

盡管黔東南州在“兩項(xiàng)制度銜接”的實(shí)踐中取得了積極的成果，但在實(shí)施過程中由于尚不完善的識(shí)別機(jī)制，政府財(cái)政投入有限，農(nóng)村基層人力資源不足，缺乏貧困群體參與的貧困戶監(jiān)督機(jī)制等原因的掣肘，制約了反貧困工作的進(jìn)一步深入。要解決出現(xiàn)的問題應(yīng)該結(jié)合不同的工作階段對(duì)癥下藥，在準(zhǔn)備階段，不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度以保證資金的充足；而在執(zhí)行過程中，首先在識(shí)別階段要做好扶貧和低保數(shù)據(jù)銜接工作，在執(zhí)行階段對(duì)村干部和駐村干部提供能力培訓(xùn)，在公示階段健全監(jiān)督機(jī)制。

反貧困是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，而對(duì)低保制度和扶貧制度進(jìn)行銜接的最終目的就是在有限的時(shí)間內(nèi)

實(shí)現(xiàn)反貧困效益的最大化，在今后的銜接工作中，黔西南政府要繼續(xù)克服困難扎實(shí)推進(jìn)銜接工作，讓國家改革的成果更多地惠及農(nóng)民，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

注釋：

①國家統(tǒng)計(jì)局2016年《中國農(nóng)村貧困檢測報(bào)告》.

②黔西南州2015年農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 索引號(hào)：52230011/2015-118818 文章來源：黔西南州民政局發(fā)布時(shí)間：2015/5/20 http：//wwwqxngovcn/View/info147cxzd/118818html.

③2017年農(nóng)村最低生活保障制度 索引號(hào)：52230011/2017-188108 文章來源：黔西南州民政局 發(fā)布時(shí)間：2017/3/23，http：//wwwqxngovcn/View/info147cxzd/188108html.

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