苗薇薇, 馬致遠，張立新

(1.日照職業(yè)技術學院 基礎部，山東 日照 276826； 2. 曲阜師范大學 經濟學院，山東 日照 276826)

山東半島藍色經濟區(qū)七市政府服務能力評價與比較研究

苗薇薇1, 馬致遠2，張立新2

(1.日照職業(yè)技術學院 基礎部，山東 日照 276826； 2. 曲阜師范大學 經濟學院，山東 日照 276826)

服務型政府建設是我國政府改革和發(fā)展的核心目標和必然趨勢。運用因子分析法和比較研究法，對山東省半島藍色經濟區(qū)七市的政府服務能力進行評價和分析。研究發(fā)現這7個城市的政府服務能力總體呈現明顯的梯隊分布：青島、煙臺和濰坊屬于第一梯隊，其它四市城市屬于第二梯隊。青島、煙臺和濰坊三市應該注重加強提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力和提供環(huán)境保護服務的能力，并結合二級弱勢指標提升政府服務能力；而處于第二梯隊的四市政府則需重點從一級弱勢指標上提升政府服務能力。

服務型政府；政府服務能力；評價與比較；因子分析法

引言

服務型政府建設是政府執(zhí)政為民的本質要求，也是我國政府改革和職能轉型的核心目標。黨的十八大報告明確提出：“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務性政府?！?016年政府工作報告進一步提出：“加強政府自身建設，提高施政能力和服務水平?！ㄔO人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府。”但是，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化步伐的快速推進，地方政府服務提供缺位和服務能力不足的問題十分突出，提高地方政府服務能力和服務水平成為當前地方政府適應經濟社會快速發(fā)展的必然要求。山東半島藍色經濟區(qū)是國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要構成內容，其發(fā)展必然需要區(qū)域內各市的協(xié)調和協(xié)同，實現區(qū)域內產業(yè)分工布局、基礎設施建設、民生保障體系建設和生態(tài)環(huán)境建設等方面的一體化，實現基本公共服務供給的均等化。但長期以來，山東半島藍色經濟區(qū)內部各市各自為戰(zhàn)和自謀發(fā)展，沒有形成整體協(xié)同的實踐基礎和全局觀念，地方政府公共服務能力和政策方面存在較大差異，嚴重制約了山東半島藍色經濟區(qū)的一體化發(fā)展。本文擬對山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力進行系統(tǒng)評價，診斷各市政府公共服務能力的不足，以期提出可行性建議。

現有相關研究主要側重于政府服務效率[1]、政府服務質量[2][3]和政府服務績效[4]的探討和評價。對政府服務能力關注較少，代表性研究主要有：劉寅斌[5]等從社會保障能力、公共環(huán)境能力、科技教育能力和自身行政能力四個維度對31個省級地方政府公共服務能力進行了比較研究；方茜[6]從一般能力和特殊能力兩個視角構建了一套民族地區(qū)公共服務能力評價指標體系；陳自強[7]從政府公共財政能力的顯性展示、政府公共資源有效配置現狀、政府公共危機處理能力和政府公共政策執(zhí)行能力四個維度對西部多民族地區(qū)政府公共服務能力的現狀進行了測量與評估?？偟膩砜?，相關研究規(guī)范化程度不高，缺乏全面和客觀的指標體系[8]，指標設置忽視了數據的可獲性，主要以定性討論為主，定量研究較少。

一、政府服務能力評價指標體系的構建

根據政府服務職能的基本范疇，以及服務型政府職能理論作為指導思想，結合指標體系構建的科學性、系統(tǒng)性、代表性以及數據的可獲得性和可測量性等原則[9]，借鑒已有相關研究成果，本文將政府服務能力劃分為五個一級指標：提供基礎公共產品和服務的能力、提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力、提供教育發(fā)展服務的能力、提供環(huán)境保護服務的能力和提供社會保障服務的能力。其中，提供基礎公共產品和服務的能力這一指標主要選取了人均公共綠地面積、公共汽車數量、出租車數、郵電業(yè)務總量、公共財政預算支出等五個二級指標來衡量，這些指標構成了居民生產生活的基礎環(huán)境。提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力這一指標采用了每萬人擁有床位數、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、每千人擁有醫(yī)生數這三項指標來衡量，用于集中反映地方政府在醫(yī)療設施建設和投入方面的能力。提供教育發(fā)展服務的能力這一指標采用高校在校生數、教育支出、公共圖書館藏書量三項指標來衡量。提供環(huán)境保護服務的能力這一指標選用污水處理率、工業(yè)廢水排放達標率和綠化覆蓋率等三項指標來衡量，反映政府在治理污染以及環(huán)境凈化的能力。提供社會保障服務的能力這一指標采用城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入、離退休保險福利費用、新農村社會養(yǎng)老保險參保人數、基本醫(yī)療保險參保比例和基本養(yǎng)老保險參保比例等五項指標來衡量，體現政府在社會保障方面提供城鄉(xiāng)均等服務的能力。

表1 政府服務能力評價指標體系

二、評價方法

本文運用因子分析法確定各指標的權重，再構造判斷矩陣分析指標權重的一致性檢驗。首先，將前述分類后的每一類指標運用SPSS19. 0軟件作因子分析，計算各指標的方差貢獻率；然后利用判斷矩陣分析指標權重的一致性(CR)，當CR<0.1時，就認為矩陣具有令人滿意的一致性，反之，就對矩陣進行調整，直到滿意為止。最后，加權計算得到各城市政府服務能力評價值。包含n個城市和m個指標的評價模型如下：

(1)

Wi=σi/∑ (σi)

(2)

(3)

其中， Fij為第j個城市第i類指標的綜合得分，E(Fij) 為i類指標各城市綜合得分的平均值， σi為第i類指標的標準差，Wi為第i類指標權重，Aj為第j個城市的政府服務能力得分。

三、城市政府服務能力評價與分析

本文對山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力進行評價。使用的數據主要來源于《山東統(tǒng)計年鑒2015》以及各市2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

(一)政府服務能力的總體評價

首先對政府服務能力指標體系的19項指標進行數據標準化處理，然后采用因子分析法提取公因子。因子分析輸出結果表明，相關矩陣中變量間的相關系數大都在0.5到0.9之間；巴特利特球形檢驗(Bartlett's Test of Sphericity)中統(tǒng)計量對應的sig.值為0.000，拒絕相關系數矩陣為單位陣的原假設；KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)檢驗統(tǒng)計量的值為0.875，表明本文采集的數據滿足因子分析的條件。因子分析按照特征根大于1的條件進行公因子提取，結果提取2個公因子，方差累積貢獻率就達到85.2%。其中，公因子F1在教育支出、離休、退休保險福利費用、汽車數量、郵電業(yè)務總量、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、新農村社會養(yǎng)老保險參保人數、高校在校生、基本公共圖書館藏書量、出租車數、公共財政預算支出、人均公共綠地面積等指標上有較大載荷，反映地方政府提供公共服務的數量水平，可命名為數量因子；公因子F2在每千人擁有床位數、每千人擁有醫(yī)生數、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、基本養(yǎng)老保險參保比例、醫(yī)療保險參保比例、綠化覆蓋率、工業(yè)廢水排放達標率、污水處理率等指標上有較大載荷，反映地方政府提供公共服務的質量水平，可以命名為質量因子。根據公式(1)(2)和(3)，可以得到山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力的總體排名，如表2所示。其中評價值給出的是標準化值，表示的是相對結果，負號并不代表負能力?？梢钥闯觯漳芰μ幱谇叭坏氖菬熍_、濰坊和青島，政府服務能力最低的三個城市是日照、東營和濱州。

表2 山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力綜合評價結果

表3 山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力一級指標評價結果

注：各一級指標的評價是獨立進行的，每次評價都是單獨提取公因子，權重也隨因子分析結果而改變。

(二)政府服務能力的一級指標評價

對各一級指標構成的指標體系分別進行因子分析，結果表明各一級指標數據均適合進行因子分析。然后采用公式(1)(2)和(3)，可以得到山東半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力各一級指標的排名，如表3所示。需要指出的是，對各一級指標的評價是獨立進行，所提取的公因子及其權重均不相同，目的是分析各一級指標存在的不足，并且各一級指標評價與整體評價在公因子及其權重上也是不同的，因此，五個一級指標的評價結果綜合起來看，與表2中的綜合評價結果不一致。

1．提供基礎公共產品和服務的能力

根據表3可以繪制成圖1，可以看出，在提供基礎公共產品和服務的能力這一指標上，青島、濰坊和煙臺三地市仍排前三位，第四至第七位分別為濱州、東營、威海和日照。結合二級指標進一步分析發(fā)現，對于青島而言，B1的各項子指標除了B11外，其余各項均處于第一位；對于濰坊而言，各項子指標的貢獻率除了B15居第三，其余各項位居第二；煙臺在B12和B15兩個指標上偏低，所以煙臺需要加強這方面的建設；濱州的B11、B12和 B13排名靠后需要加強；東營、威海和日照的各項都排名較靠后，均需加強。

圖1 各市提供基礎公共產品和服務能力的比較

2．提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力

根據表3可以繪制成圖2，可以看出，在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力這一指標上，由高到低依次是威海、東營、日照、青島、煙臺、濱州和濰坊。結合二級指標進一步分析發(fā)現，威海B1指標中B22排名較低，其余各二級指標均位于第一；東營的B22排名倒數第一，B21、B23均位居第二位；日照的B21、B22、B23排名均位居第三位；青島的B21和B23排第四；濰坊B22排第三，而B21與B23均列后三位；濱州和煙臺在各項二級指標上排名上均低于均值。

圖2 各市提供醫(yī)療衛(wèi)生能力的比較

3．提供教育發(fā)展服務的能力

根據表3可以繪制成圖3，可以看出，在提供教育發(fā)展服務的能力方面，青島位居第一，日照其次，濰坊第三，煙臺排第四，后三位分別為威海、濱州和東營。結合二級指標進一步分析發(fā)現，對于青島而言除了B32均位居第一，B31、B33均位居第二；對于日照而言，B31、B32、B33排名均靠前；對于濰坊來說，B31排名第一，其余各項排名居中；對于威海來說，各項排名均位于中間位置；而東營和煙臺兩市在三個二級指標上排名均較為靠后。

圖3 提供教育能力的比較

4．提供環(huán)境保護能力服務的能力

根據表3可以看出，在提供環(huán)境保護服務的能力方面，威海、日照和煙臺排名前三位，濱州居中，而青島、東營和濰坊則列后三位。結合二級指標進一步分析發(fā)現，威海在三個指標上均排前三位，青島和東營在B41指標上居最后兩位，濰坊和東營在B42居后兩位；煙臺、濱州和東營在B43排名較為靠后。

圖4 提供環(huán)境保護能力比較

5．提供社會保障服務的能力

根據表3可以看出，在提供社會保障服務的能力方面，青島、威海和濰坊位居前三位且差別不大，煙臺和東營居中，日照和濱州則列最后兩位。結合二級指標進一步分析發(fā)現，濱州、日照和煙臺在B51指標上列后三位；威海、濱州、煙臺和東營在B52指標上列后四位；濱州、煙臺、日照和東營在B53指標上均表現不理想；東營、濱州和日照在B54指標上列后三位；日照、威海、煙臺的東營在B55指標上均表現不理想。

圖5 提供社會保障能力比較

四、結論與政策性建議

通過以上分析發(fā)現，山東省半島藍色經濟區(qū)各市政府服務能力可以分為兩個梯隊，煙臺、青島、濰坊屬于第一梯隊，它們在提供基礎公共產品的能力、提供教育發(fā)展服務以及提供社會保障服務等方面具有明顯優(yōu)勢，但在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力以及提供環(huán)境保護服務的能力方面優(yōu)勢不明顯，甚至存在劣勢；威海、濱州、東營和日照屬于第二梯隊，四市政府各自僅在某些一級指標上具有明顯優(yōu)勢，威海在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力、提供環(huán)境保護服務的能力和提供社會保障服務的能力方面具有明顯優(yōu)勢，日照在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力、提供教育發(fā)展服務的能力、提供環(huán)境保護服務的能力方面具有一定優(yōu)勢，東營在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力方面具有一定優(yōu)勢，而濱州則在大部分指標上都不具有優(yōu)勢?；谏鲜鼋Y論，本文提出如下政策性建議：

對于處于第一梯隊的三個城市政府應該加強提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力和提升環(huán)境保護服務的能力，并結合處于弱勢的二級指標提升政府服務能力。具體而言，三市政府除了需致力于改善醫(yī)療條件、提升醫(yī)療水平和加強環(huán)境保護工作之外，青島市政府應重視城市綠化工作，濰坊市政府應進一步增加政府公共財政支出，煙臺市政府應重視公共交通，增加政府公共財政支出尤其是增加教育財政支出和養(yǎng)老保險支出。

對于處于第二梯隊的四個城市政府應重點從一級指標上提升政府服務能力。具體而言，威海市政府需要進一步提升基礎公共產品和服務的提供能力以及教育發(fā)展服務能力；東營市政府應該在基礎公共產品和服務的能力、教育發(fā)展服務的能力、環(huán)境保護服務的能力和社會保障服務的能力四個方面加強建設；日照市政府需要在基礎公共產品和服務的能力以及社會保障服務的能力方面下功夫；濱州市政府在五個一級指標上均需加強建設力度，尤其是重視提升公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的能力、教育發(fā)展服務的提供能力和社會保障服務能力。

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(責任編輯：劉學偉)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.009

2017-06-15

山東省社會科學規(guī)劃研究項目“山東省科技人才生態(tài)環(huán)境評價及優(yōu)化對策研究”(14CGLJ60)。

苗薇薇(1979-)，女，山東日照人，日照職業(yè)技術學院講師，碩士；馬致遠(1991-)，女，山東濰坊人，曲阜師范大學經濟學院碩士研究生；張立新(1977-)，男，山東莒南人，曲阜師范大學經濟學院副教授，博士，碩士生導師。

F291

A

1009-2080(2017)04-0039-06