成正

一、請(qǐng)示報(bào)告制度建立的歷史脈絡(luò)

“黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度作為實(shí)現(xiàn)黨的民主集中制領(lǐng)導(dǎo)的有效工作機(jī)制，是保證的黨的路線、方針、政策得以貫徹執(zhí)行的重要制度?！盵1]其經(jīng)歷了起步、探索、確立、規(guī)范、受挫、恢復(fù)、健全等階段。

建黨初期，我們黨就高度重視黨內(nèi)請(qǐng)示和報(bào)告，作出了零星規(guī)定。如1923年6月，中央曾要求“地方執(zhí)行委員會(huì)開除黨員后，必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會(huì)”。1923年12月，中央曾為建立每月報(bào)告制度發(fā)出通告。土地革命時(shí)期，開始對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的探索。1928年10月 17 日，中央在《關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》中，對(duì)報(bào)告的時(shí)間、種類、內(nèi)容以及保密要求都作出了規(guī)定，并警示不按時(shí)上送詳細(xì)報(bào)告者“中央即停發(fā)經(jīng)費(fèi)”。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，請(qǐng)示報(bào)告制度逐步確立并實(shí)行。為了加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，1937年8月1日，中央通過的《總政治部關(guān)于新階段的部隊(duì)政治工作的決定》明確提出：“在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，必須確立嚴(yán)密的分工與個(gè)人負(fù)責(zé)制，建立有系統(tǒng)的檢查和報(bào)告制度。”針對(duì)王明等在重大問題上不請(qǐng)示，以及有些地方對(duì)黨的決定執(zhí)行不力問題，1942年中央再次強(qiáng)調(diào)：“在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一?！苯夥艖?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，基本實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告文本化、制度化。為加強(qiáng)全黨全軍的集中統(tǒng)一指揮，爭(zhēng)取革命勝利，黨對(duì)建立報(bào)告制度提出了更明確的要求。1948年1月，中央制定并發(fā)出毛澤東親自起草的《關(guān)于建立報(bào)告制度》[2]的指示，對(duì)報(bào)告內(nèi)容、發(fā)送方式、發(fā)送頻率、寫作風(fēng)格等有關(guān)報(bào)告的內(nèi)容和形式作了具體要求。1948年9月，中央政治局會(huì)議正式通過《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》。

新中國成立后，請(qǐng)示報(bào)告制度成為黨內(nèi)組織正常運(yùn)行的重要制度保證。1953年3月，中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確指出政府各部門的黨組直接受中共中央領(lǐng)導(dǎo)，政府工作中的一切重要方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)均須事先請(qǐng)示中共中央，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)后方能執(zhí)行。“文革”期間，黨的建設(shè)被干擾，黨內(nèi)報(bào)告制度也受到一定破壞?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨的建設(shè)恢復(fù)正軌，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度逐步恢復(fù)并固定下來。十二大黨章（1982年）至十八大黨章（2012年）都明確規(guī)定：“黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題?！笔舜蠛笾醒攵啻螐?qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部都要嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出：“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面。”

二、請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)人大工作的重要意義

（一）有利于推動(dòng)人大各項(xiàng)工作順利進(jìn)行?！耙粋€(gè)地方人大工作有進(jìn)展、有起色，與黨委的重視、支持是密不可分的?！盵3]相對(duì)于先前黨委書記兼任人大常委會(huì)主任，現(xiàn)有設(shè)區(qū)市或縣（市、區(qū)）黨委書記幾乎都沒有兼任人大常委會(huì)主任。在現(xiàn)有的體制下，為實(shí)現(xiàn)人大工作與黨委同步，黨委與人大一把手之間的溝通尤為重要。如果處理不好黨與人大的關(guān)系，那么在一定程度上人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能可能就得不到充分發(fā)揮，人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位也就得不到保障，進(jìn)而人民的民主權(quán)利也就不可能得到保障。為此，通過人大常委會(huì)黨組積極主動(dòng)爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)、重視和支持，重大事項(xiàng)、重要工作要及時(shí)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)、征求意見，方便黨委掌握情況，以便在布置工作時(shí)把人大工作列上議事日程，從而更好地推動(dòng)人大工作。

（二）有利于規(guī)范黨委和人大的關(guān)系。在一個(gè)政治體系中，“各政治要素間合理、固定的關(guān)系是政治過程穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[4]。當(dāng)前，黨和人大在我國政治生活中都處于重要地位，是同一個(gè)政治體中兩種具有重要影響的因素，在明確各自的權(quán)力和責(zé)任基礎(chǔ)上，規(guī)范處理兩者關(guān)系的程序，這樣黨委實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和人大依法履職就會(huì)井然有序。然而，在黨掌握國家政權(quán)，對(duì)社會(huì)實(shí)施全面管理的現(xiàn)實(shí)背景下，黨委和人大更多的是靠一種默契或慣例維系兩者的溝通，在實(shí)際規(guī)范中隨意性還比較強(qiáng)。若能將這種默契或慣例上升到請(qǐng)示報(bào)告制度層面，明確人大對(duì)什么事項(xiàng)必須請(qǐng)示報(bào)告、什么事項(xiàng)需要事前請(qǐng)示、什么事項(xiàng)需要事后報(bào)告或者抄送備案，以及請(qǐng)示報(bào)告的時(shí)限，那將會(huì)使人大在請(qǐng)示報(bào)告時(shí)有章可循、有法可依，也可避免因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而事事向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

（三）有利于反映代表和民眾的心聲。請(qǐng)示報(bào)告制度可以實(shí)現(xiàn)從制度上搭建人大傳達(dá)民意的渠道。從源頭上來看，我們黨代表著最廣大人民群眾的利益，在這個(gè)根本出發(fā)點(diǎn)上，黨與由人民的代表組成、行使人民賦予權(quán)力、代表人民利益的人大是一致的。黨執(zhí)掌國家政權(quán)、行使政治權(quán)力、采取政治行為，結(jié)果都是實(shí)現(xiàn)人民的利益，與人大的根本目標(biāo)不存在矛盾。然而，人大代表和民眾在現(xiàn)實(shí)政治生活中的政治權(quán)益的渠道還有待強(qiáng)化。人大代表在人大會(huì)議上敢于講真話、講實(shí)話的還比較少。而人民群眾反映問題更多的是走信訪途徑。然而，理應(yīng)的路徑是人民群眾的意見建議上傳人大代表，人大代表帶到會(huì)議上，或者通過人大黨組傳遞到黨委。若通過人大請(qǐng)示報(bào)告路徑，就為人大代表和民眾搭建了一個(gè)有效的黨內(nèi)傳遞社情民意的制度化渠道。

三、進(jìn)一步健全人大向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度

（一）在人大行使立法權(quán)過程中向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告

十八屆四中全會(huì)指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告?！盵5]當(dāng)前，設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)都被賦予立法權(quán)，亟需規(guī)范立法過程中人大與同級(jí)黨委的關(guān)系。根據(jù)十八屆四中全會(huì)的要求，結(jié)合《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，人大在行使立法權(quán)時(shí)，可從下述五個(gè)方面向黨委請(qǐng)示報(bào)告：（1）由人大常委會(huì)黨組將人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和計(jì)劃及時(shí)報(bào)送同級(jí)黨委審定，根據(jù)同級(jí)黨委意見再行實(shí)施。（2）在提請(qǐng)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議法規(guī)草案之前， 應(yīng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委討論并征得黨委批復(fù)意見后再行審議。（3）在向黨委報(bào)請(qǐng)討論的請(qǐng)示報(bào)告中，應(yīng)說明立法依據(jù)，法規(guī)草案中涉及的重大方針、政策問題及其如何處理和規(guī)定等。（4）及時(shí)匯報(bào)立法過程中出現(xiàn)某些涉及面廣、分歧較大而又難以協(xié)調(diào)的問題，向同級(jí)黨委請(qǐng)求協(xié)調(diào)解決。（5）在審議法規(guī)草案過程中，在積極貫徹黨委的批復(fù)意見外，應(yīng)向同級(jí)黨委報(bào)告審議情況。當(dāng)然，除了堅(jiān)持上述五項(xiàng)做法外，人大及其常委會(huì)還可發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)一步完善法規(guī)草案。因?yàn)閳?bào)同級(jí)黨委討論與同意是必經(jīng)程序，黨委負(fù)責(zé)“把方向”，原則上不對(duì)法規(guī)草案逐條審議，人大及其常委會(huì)還可以對(duì)法規(guī)規(guī)章的制度設(shè)計(jì)、體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容安排、文字表述等作修改?！叭?982年的憲法草案經(jīng)中央政治局先后8次討論后，拿到全國人大及其憲法修改委員會(huì)審議時(shí)，又作了許多重要的修改?！盵6]

（二）在人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過程中向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告

《憲法》第一百零四條和《地方組織法》第四十四條明確規(guī)定重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，并大體上對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使范疇作了規(guī)定。重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效實(shí)施，將進(jìn)一步提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”布局的深入貫徹落實(shí)。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)還較為薄弱。要改變這種局面，關(guān)鍵在于爭(zhēng)取黨委的支持。（1）建立或健全行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定，并將規(guī)定草案提請(qǐng)同級(jí)黨委審定。這樣做的目的在于明確本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的范疇，并獲得黨委的認(rèn)可。（2）根據(jù)重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定，征集、匯總重大事項(xiàng)“年度清單”，說明每項(xiàng)決議、決定作出的依據(jù)、目的和意義，報(bào)請(qǐng)黨委研究同意后列入年度工作要點(diǎn)。（3）在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的過程中，一方面，以黨委的決策作為討論、決定重大事項(xiàng)的政治依據(jù)、行動(dòng)方向；另一方面，主動(dòng)將開展重大事項(xiàng)的調(diào)查研究情況以及形成的決議決定草案向黨委匯報(bào)，做到事前請(qǐng)示、事后匯報(bào)。（4）人大及其常委會(huì)依法撤銷“一府兩院”及下級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)拿詈蜎Q定時(shí)，須及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告，征得黨委的批準(zhǔn)和支持。此外，將“一府兩院”對(duì)人大及其常委會(huì)作出的決定、決議執(zhí)行情況，年終向黨委報(bào)告一次。

（三）在人大行使監(jiān)督權(quán)過程中向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告

人大監(jiān)督要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，在監(jiān)督過程中，自始至終要貫穿黨的綱領(lǐng)、路線，確保黨的路線方針政策的正確實(shí)施，充分體現(xiàn)黨的引導(dǎo)、指導(dǎo)和向?qū)ё饔?。?dāng)前，在人大及其常委會(huì)的所有職權(quán)中，監(jiān)督權(quán)在市、縣人大及其常委會(huì)行使得較為普遍，也是主要工作內(nèi)容。為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)須向黨委請(qǐng)示報(bào)告的主要內(nèi)容有：（1）貫徹中央、省市黨委、上一級(jí)人大常委會(huì)及同級(jí)黨委有關(guān)文件精神的重要意見及有關(guān)重要指示的實(shí)施意見、方案和措施，以及人大常委會(huì)黨組自身建設(shè)及黨組主要工作情況須請(qǐng)示報(bào)告同級(jí)黨委。（2）向黨委報(bào)告全年工作要點(diǎn)和工作規(guī)劃， 以便黨委掌握人大及其常委會(huì)視察、檢查和審議“一府兩院”報(bào)告前的調(diào)研等監(jiān)督事項(xiàng)的安排部署， 從而支持人大及其常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)。（3）啟用重要的監(jiān)督職能，諸如組織特定問題調(diào)查、啟動(dòng)質(zhì)詢案、罷免或撤銷等職能時(shí)，須及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。（4）在調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表視察等履職過程中發(fā)現(xiàn)重大問題，或在審議“一府兩院”工作報(bào)告中的重要意見，都要以呈報(bào)件單獨(dú)成文，報(bào)送黨委研究。（5）將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的重大社情民意向同級(jí)黨委報(bào)告。人大及其常委會(huì)與各級(jí)人大代表保持著密切聯(lián)系，擁有其他機(jī)關(guān)不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。人大常委會(huì)黨組要探索建立相應(yīng)的工作程序，準(zhǔn)確地反映代表意見，上報(bào)供同級(jí)黨委在重大問題決策時(shí)研究參考。建議創(chuàng)辦專門面向同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的《呈閱件》，通過黨組請(qǐng)示報(bào)告制度，及時(shí)把常委會(huì)組成人員、人大代表、群眾來信來訪中反映的重大問題和情況，報(bào)送同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。

（四）在人大行使人事任免權(quán)過程中向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告

毛澤東同志說過“政治路線確定之后，干部就是決定因素”。我們黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，很重要的一點(diǎn)，就是要通過向政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部來實(shí)現(xiàn)。人大及其常委會(huì)行使選舉權(quán)和任免權(quán)，必須堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)決貫徹黨組織的意見和主張。為此，市、縣人大要加強(qiáng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度。（1）人大換屆選舉的工作方案、推薦人大代表候選人的名額分配方案、推薦人大及其常委會(huì)委（室）領(lǐng)導(dǎo)干部等，須事先向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。（2）在人事任免過程中發(fā)揮人大優(yōu)勢(shì)，及時(shí)聽取、收集和反映常委會(huì)組成人員、人大代表、人民群眾對(duì)擬任人選的意見，向同級(jí)黨委報(bào)告，供其參考。（3）“人大代表或人大常委會(huì)組成人員有權(quán)對(duì)黨委提出的人選提出不同意見，黨委應(yīng)認(rèn)真考慮。如果意見有道理，應(yīng)該重新考慮人選；如果認(rèn)為人選不宜改變，或者認(rèn)為提的意見不全面或與事實(shí)有出入，應(yīng)該耐心說明、解釋；如果多數(shù)代表或委員不同意，不要勉強(qiáng)要求保證通過?！盵7]為此，若有重要或原則性意見可報(bào)同級(jí)黨委，如人選不適可提出另選的建議。

請(qǐng)示報(bào)告制度是人大與黨委溝通的重要渠道，而真正實(shí)現(xiàn)黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，須加強(qiáng)人大常委會(huì)黨組的作用。這是由兩對(duì)關(guān)系的性質(zhì)所決定，一對(duì)關(guān)系是黨委和人大常委會(huì)的關(guān)系。兩者沒有上下級(jí)關(guān)系，黨委并不能對(duì)人大常委會(huì)交辦工作、施號(hào)發(fā)令。正如劉少奇所說，“我們黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)黨，但是不論何時(shí)何地都不應(yīng)該用黨的組織代替人民代表大會(huì)和群眾組織，使他們徒有虛名，而無其實(shí)。如果那樣做就違反了人民民主制度?！盵8]另一對(duì)關(guān)系是黨委和黨組。人大常委會(huì)黨組是黨委派出機(jī)構(gòu)，有對(duì)上級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告的義務(wù)?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)不須向黨中央請(qǐng)示，但作為人大常委會(huì)黨組有這個(gè)必要。凡是重大問題，必須由黨委研究的，就應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示?！盵9]為此，在實(shí)際操作中，實(shí)現(xiàn)黨委的意圖，基本上是在黨組的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的?！叭珖舜蟪Ｎ瘯?huì)黨組處于聯(lián)結(jié)黨中央與人大立法工作的樞紐地位。黨中央承擔(dān)立法功能的幾種方式幾乎都是通過全國人大常委會(huì)黨組這一內(nèi)部的、非正式的渠道實(shí)現(xiàn)的。”[10]可以說，人大常委會(huì)黨組在人大工作中發(fā)揮“上傳下達(dá)”的橋梁和紐帶作用。因此，人大常委會(huì)黨組要加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)，主動(dòng)積極作為，爭(zhēng)取黨委的支持。建議：一是多請(qǐng)示。充分利用人大工作會(huì)議、黨組工作匯報(bào)、常委會(huì)履職報(bào)告、人大會(huì)后會(huì)議精神落實(shí)情況匯報(bào)等機(jī)會(huì)，向同級(jí)黨委反映人大工作中急需解決的各類問題，如干部配備、組織建設(shè)、需要黨委協(xié)調(diào)的各類關(guān)系等，聽取黨委指示。二是多邀請(qǐng)。爭(zhēng)取每年能邀請(qǐng)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)、分工聯(lián)系的領(lǐng)導(dǎo)同志到人大調(diào)研，或參加年中務(wù)虛會(huì)，直接聽取常委會(huì)黨員組成人員對(duì)加強(qiáng)人大工作的意見建議，并對(duì)人大工作交任務(wù)、提要求。三是多走訪。運(yùn)用多種形式，如走訪、調(diào)研、座談等，加強(qiáng)同黨委有關(guān)部門的信息溝通，讓組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢等方面了解人大方面的要求，幫助人大解決實(shí)際問題。

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（作者單位：中共廈門市委黨校）