養(yǎng)老保險并軌改革后的權(quán)益公平與財政可持續(xù)

李迎　楊佳星

[摘要]自養(yǎng)老保險制度并軌改革以來，機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金計發(fā)辦法正逐步統(tǒng)一，待遇方面的差距也在漸漸縮小。但仍有一些問題需要我們繼續(xù)關(guān)注，特別是權(quán)益公平和財政可持續(xù)問題始終是人們熱議的話題。養(yǎng)老保險制度的并軌改革需要破解這兩大難題，從而使民眾享受到改革所帶來的真正實惠。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險；并軌；權(quán)益公平；財政可持續(xù)

養(yǎng)老保險是國家社會保障體系的重要內(nèi)容，關(guān)系到國計民生。由于特殊的經(jīng)濟社會原因，我國在很長一段時間內(nèi)實行機關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)單位的養(yǎng)老保險雙軌制，不同群體的養(yǎng)老金存在著明顯差異，機關(guān)事業(yè)單位的職工以前不需要繳費，且在養(yǎng)老金待遇上明顯優(yōu)于城鎮(zhèn)企業(yè)單位職工。這顯然違背了社會公平，“企業(yè)人員對于行政機關(guān)和事業(yè)單位人員的‘仇視心理，行政機關(guān)和事業(yè)單位人員對于企業(yè)人員的‘優(yōu)越感，都是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的原因”。之前機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金全部由國家財政負擔，那些人員龐大的養(yǎng)老金支出導(dǎo)致了嚴重的財政壓力，也迫切需要加以改革。如今這場改革已經(jīng)開始實行，許多省份已啟動了機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)采集工作，且開始調(diào)薪和繳納養(yǎng)老保險費用。養(yǎng)老保險制度的并軌改革能否給國家和人民帶來好的變化？重點在于它能否有效解決權(quán)益公平和財政可持續(xù)的問題。兩年多來，關(guān)于上述兩方面的問題，一直是人們熱議的焦點。

一、養(yǎng)老保險并軌改革開啟

2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的通知，決定自2014年10月1日起對我國機關(guān)事業(yè)單位工作人員原有的退休保障政策進行改革，實行與城鎮(zhèn)企業(yè)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，經(jīng)費由單位和個人共同承擔，并且改革退休金計發(fā)辦法。這次改革也被人們稱為養(yǎng)老保險制度并軌改革，從此機關(guān)事業(yè)單位的工作人員同城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣也需要繳納養(yǎng)老保險費用方能在退休時領(lǐng)取養(yǎng)老金?？梢哉f，養(yǎng)老保險制度并軌改革為努力破解養(yǎng)老金“雙軌制”矛盾提供了重要的政策依據(jù)和制度保障，將有利于完善我國的基本養(yǎng)老保險制度。

過去很長—段時間內(nèi)，我國的機關(guān)事業(yè)單位工作人員在退休以后所享受的退休待遇一直采用獨立的養(yǎng)老金制度，且退休人員的養(yǎng)老金被納入到財政預(yù)算中，由財政全額支出；在養(yǎng)老基金的籌集上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，注重橫向平衡，沒有基金積累；退休金待遇的高低與工作年限掛鉤，并以退休時的工資為基數(shù)按照一定比例計發(fā)。改革之前的機關(guān)事業(yè)單位工作人員享受養(yǎng)老金待遇卻無需個人繳費，加上養(yǎng)老金替代率高達80%至90%，所以這類人員退休后實際領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)目要比城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金高很多。養(yǎng)老金并軌改革后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員同城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣都需要繳納基本養(yǎng)老保險費，實質(zhì)是為兩者建立相同的基本養(yǎng)老保險制度。這也意味著實行將近二十年的養(yǎng)老金雙軌制被打破以后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位工人員的基本養(yǎng)老保險金待遇差距將逐漸縮小，從而提高養(yǎng)老金的權(quán)益公平程度。對于機關(guān)事業(yè)單位工作人員來說，養(yǎng)老金并軌改革將有利增強他們自我負責和責任分擔的現(xiàn)代社會保險意識，減輕國家和單位對養(yǎng)老保障的財政支出負擔。

機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險并軌之后，都采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險方式。養(yǎng)老保險并軌改革前，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金的調(diào)整主要跟著物價變動狀況、同職級工資變化進行調(diào)整。并軌改革后，機關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金待遇調(diào)整不再僅僅依靠老方法，而實行的是“定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當傾斜”相結(jié)合的形式，其中定額調(diào)整有利于維護公平，掛鉤調(diào)整彰顯“多工作、多繳費、多得養(yǎng)老金”的激勵機制，與基本養(yǎng)老金水平和繳費年限等因素有關(guān)，適當傾斜主要是為了照顧艱苦偏遠地區(qū)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員、高齡退休人員等。

二、權(quán)益公平是養(yǎng)老保險并軌改革的靈魂

養(yǎng)老保險制度并軌改革之前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇與機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇差別十分明顯，這不僅造成了不同職業(yè)群體間養(yǎng)老金分配不公平，而且嚴重影響了人員之間的社會流動。例如，“公務(wù)員養(yǎng)老金已經(jīng)是企業(yè)職工養(yǎng)老金的3倍多，這種不公平的現(xiàn)狀必然導(dǎo)致企業(yè)在職職工和退休職工的強烈不滿”。相比之前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一，此次不同從業(yè)群體的養(yǎng)老保險制度并軌改革難度會更高，將涉及到各方利益重組和權(quán)益公平保障的問題。養(yǎng)老保險制度并軌改革后，未來我國非農(nóng)就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險制度將得到統(tǒng)一，這會為將來建立公平的國民基本養(yǎng)老保險制度奠定堅實的基礎(chǔ)。

我國養(yǎng)老公平問題突出體現(xiàn)在“職業(yè)分割、地區(qū)分割和城鄉(xiāng)分割”即上。幾年來，隨著養(yǎng)老保險制度并軌改革的推進，養(yǎng)老公平問題雖然得到了一定程度上的解決，但是我國長期以來由于職業(yè)分割所造成的養(yǎng)老待遇不公平仍然是個歷史遺留問題，不同行業(yè)的養(yǎng)老待遇差別十分明顯。在現(xiàn)實上我國區(qū)域發(fā)展長期不平衡，東部發(fā)達，中部一般，西部落后，受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，各地的養(yǎng)老保險待遇水平也存在較大差距。再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間也有著制度性的差別，從城鄉(xiāng)居民的退休待遇看，以2015年年底的數(shù)據(jù)為例，在經(jīng)過了11次連漲之后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金月均已有兩千兩百多元，而鄉(xiāng)村居民養(yǎng)老金月均僅百元左右，前者是后者的二十多倍。

并軌改革前的不公平現(xiàn)狀使人們迫切渴望改革能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)益公平，而實現(xiàn)權(quán)益公平是養(yǎng)老金并軌改革的價值目標和靈魂，要注重以下幾個方面：第一個是義務(wù)公平。改革要求所有機關(guān)事業(yè)單位工作人員同城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣都要履行基本養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)，以此增強機關(guān)事業(yè)單位工作人員的參保繳費意識和對養(yǎng)老金積累情況的關(guān)注，同時也有利于減輕財政支出總額。第二個是權(quán)利公平。在都繳納基本養(yǎng)老保險費后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工都按相同的計發(fā)辦法享受退休金待遇，同時與城鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)年金相對應(yīng)，機關(guān)事業(yè)單位通過建立職業(yè)年金制度，可以保證工作人員的養(yǎng)老金待遇不受改革的影響而下降，也有利提高工作效率。第三個是群體公平。通過改革調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法將機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)三類職工群體之間的退休養(yǎng)老金待遇差距控制在合理的范圍之內(nèi)，為不同部門之間橫向流動時養(yǎng)老金權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供便利。

三、財政可持續(xù)是養(yǎng)老保險并軌改革的關(guān)鍵

2016年1月1日以后，國家“為2015年底前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員提高基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平為2015年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的6.5%左右”。這個“6.5%”左右的調(diào)整水平，指的是機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員待遇調(diào)整的總體水平，而非要求機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的退休人員養(yǎng)老金都得按照6.5%的比例調(diào)整，各單位可根據(jù)實際情況做上下微調(diào)。這是我國連續(xù)第十二次對城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金進行調(diào)整，也是第一次實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金同步調(diào)整，據(jù)估算有1700多萬機關(guān)事業(yè)單位退休人員，以及8500多萬城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員從中獲益。養(yǎng)老金待遇的多次上調(diào)，也給養(yǎng)老保險基金帶來了一定的財政壓力，迫切需要建立合理的養(yǎng)老金調(diào)整機制，合理調(diào)整養(yǎng)老金水平，促進財政可持續(xù)。

隨著中國社會人口老齡化的加快，今后我們將面臨沉重的養(yǎng)老負擔。2015年末，我國60歲及以上老年人口已有2.22億人，占總?cè)丝?6.1%，比2010年末增加了4400萬。光從企業(yè)離退休人員情況看，目前的人口數(shù)量已有8500多萬人，而同期參保職工年均增長率卻大幅下降，在2015年已降到3%以下。從養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比來看，2011年是3.16：1，而2015年變成2.88：1，可見養(yǎng)老保險基金的財政壓力將逐步增大。

如果沒有財政可持續(xù)，公平的養(yǎng)老保險制度就無法得到保證，它是養(yǎng)老保險制度并軌改革的關(guān)鍵。合理的養(yǎng)老保險制度并軌改革應(yīng)當是要通過制度的調(diào)整來減輕養(yǎng)老保險的財政支出負擔，注重開源節(jié)流，使收入與支出得以平衡，以避免養(yǎng)老金的“空賬”現(xiàn)象。為保證財政可持續(xù)和退休后人員的養(yǎng)老保險待遇不降低，針對機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，可在相應(yīng)人員都繳費的同時采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的方式計發(fā)養(yǎng)老金待遇，即已經(jīng)退休的人群不需要繳費，仍然繼續(xù)按原有規(guī)定享受退休金待遇：針對即將退休的人群，退休金待遇參照已退休的人群，同時建立個人賬戶，實行過渡性養(yǎng)老金項目，由國家財政支出充實個人賬戶保證退休待遇不下降：對于在職員工，應(yīng)按規(guī)定的養(yǎng)老保險費率統(tǒng)一進行繳費，并建立個人賬戶，同時由國家財政提供轉(zhuǎn)制期間的補充資金：而對于新參加工作的職工，應(yīng)按養(yǎng)老保險制度改革后的政策實行個人和單位按費率統(tǒng)一繳費，并建立個人賬戶。為了緩解養(yǎng)老金支出壓力和減輕財政負擔，以及更持久和充分地使用人力資源，可根據(jù)實際情況鼓勵在職員工適當延長退休年齡。同時應(yīng)當健全和完善基本養(yǎng)老保險基金保值增值機制，制定出養(yǎng)老基金的投資運營辦法，在保證養(yǎng)老基金安全的前提下逐步擴大投資運營渠道，實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，提高養(yǎng)老基金的支付能力和減輕財政的負擔。

四、結(jié)語

盡管在此次養(yǎng)老保險制度并軌改革的過程中，我們將遇到諸多困難，但是可以預(yù)見，改革將不斷推進我國養(yǎng)老保險制度的權(quán)益公平與財政可持續(xù)，具體來說，以建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度為目的的養(yǎng)老保險制度并軌改革將帶來以下幾個有利的影響：一是有利于打破不同行業(yè)的壁壘，促進城鎮(zhèn)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位人員之間的雙向社會流動，改變以往因養(yǎng)老金待遇差別較大而出現(xiàn)的單向社會流動的局面。二是個人賬戶的設(shè)立，體現(xiàn)了待遇與繳費掛鉤，改變了以往機關(guān)事業(yè)單位退休金待遇的計發(fā)辦法，有利于增強職工的參保繳費意識和對自身養(yǎng)老金積累情況的關(guān)注，避免過度依賴于國家和單位，從而減輕財政支出負擔，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。三是作為社會二次分配的養(yǎng)老保障將更好地體現(xiàn)出社會公平性，縮小行業(yè)差距，維護起點公平、過程公平和結(jié)果公平，也有利提高效率。四是企業(yè)年金和職業(yè)年金的建立分別反映了城鎮(zhèn)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)特點，有利于提高各自對各類人才的吸引力。相信隨著養(yǎng)老保險制度并軌改革的不段深化，我國的養(yǎng)老保險制度將會更加健全和完善。