世界文化遺產(chǎn)平遙古城的保護與旅游管理模式研究

梁喜平

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，世界遺產(chǎn)地成為世界旅游新的熱點，旅游業(yè)的興起不僅加強了人們對世界遺產(chǎn)保護的認識，同時在資金、技術(shù)、環(huán)境等方面為遺產(chǎn)的保護提供了有利條件，對于世界遺產(chǎn)文化的復興方面也發(fā)揮了重要作用。但另一方面，旅游發(fā)展與世界遺產(chǎn)保護的矛盾也日益突出，特別是由于旅游管理中存在的欠缺，旅游業(yè)發(fā)展給世界遺產(chǎn)保護帶來的壓力在不斷加大，這已成為中國世界遺產(chǎn)地面臨的普遍問題，如何正確處理好世界遺產(chǎn)保護與旅游發(fā)展二者的關(guān)系，實現(xiàn)保護與旅游發(fā)展的協(xié)調(diào)，是目前許多世界遺產(chǎn)地必須解決的重大課題，該文運用制度經(jīng)濟學的相關(guān)理論，系統(tǒng)綜合地分析了平遙古城現(xiàn)行管理模式產(chǎn)生的弊端，即多重管理和多重目標以及企業(yè)化經(jīng)營等造成的遺產(chǎn)保護激勵失效問題，對目前國內(nèi)現(xiàn)行的幾種解決思路進行了理論分析。

平遙古城具有2700多年的悠久歷史，擁有眾多的文物古跡，全縣各級重點保護單位143處，其中國家級19處，省級1處，市級4處，縣級119處。1986年，平遙古城被國務院命名為第二批國家歷史文化名城；1997年12月3日，整座古城和古城外的雙林寺、鎮(zhèn)國寺被聯(lián)合國教科文組織列入《世界文化遺產(chǎn)名錄》，143處重點文物保護單位中，有27處被列入世界文化遺產(chǎn)清單。平遙古城的所有這些特征，為人們展示了一副中國歷史發(fā)展中非同尋常的文化、社會、經(jīng)濟、宗教發(fā)展的完整畫卷，是中國漢民族城市在明清時期的杰出范例，面對這一豐厚的文化遺產(chǎn)保護管理的責任非常重大，同時，如何利用好先輩留下的珍貴財富發(fā)展好旅游業(yè)，也同樣具有重大意義。在各級領(lǐng)導、專家學者、新聞媒體以及社會各界的關(guān)注和支持下，平遙古城的保護和旅游業(yè)的發(fā)展走過了一個從自發(fā)到自覺，逐漸理性的過程。同時平遙歷屆縣委、政府充分審視分析和深刻認識到“古城存在的唯一性，古城保護的完整性，古城文化的厚重性，古城景點的多樣性，古城內(nèi)部的混合性”這樣一些基本特征，積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，堅持以人為本的施政觀念和經(jīng)營城市的發(fā)展理念，從解決發(fā)展過程中體制、機制、資金、技術(shù)等方面的問題著手，走出了一條保護與開發(fā)并舉、建設(shè)與管理并重的路子，最終實現(xiàn)了文物保護、旅游發(fā)展、城市建設(shè)共贏的目標。在短短的幾年間，平遙古城以其豐富多彩，古色古香的人文景觀，成為國內(nèi)外游人向往的旅游勝地，旅游產(chǎn)業(yè)有力地拉動了縣域經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。如今的平遙古城，已經(jīng)成為展示中國漢民族文化的大型博物館，成為我縣經(jīng)濟與社會持續(xù)發(fā)展的拉動力，成為全省的旅游龍頭。2015年平遙古城共接待國內(nèi)外游客835.1萬人次，同比增長20.12%；門票收入1.39億元，同比增長19.6%；旅游綜合收入93.1 1億元，同比增長18.44%。分析平遙古城旅游業(yè)的發(fā)展，大致有這樣幾個方面：

一、堅持保護為主的原則。全面務實旅游發(fā)展的基礎(chǔ)

平遙縣在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的過程中，始終遵循“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的方針，始終遵循保護文物就是對歷史負責、對未來負責的思想，始終遵循保護文物就是發(fā)展旅游的理念，全方位的加強文物保護工作。一是實施依法保護。在省、市的高度重視下，1998年11月30日，山西省人大常委會頒發(fā)了《平遙古城保護條例》，這是全國第一個針對歷史文化名城和遺產(chǎn)保護的省級立法，這一條例成為平遙保護古城的法律依據(jù)，成為制定縣城建設(shè)規(guī)劃，古城保護規(guī)劃，旅游發(fā)展規(guī)劃和古城管理制度的大綱。特別是最近以來，以市政府文件上報省政府《平遙古城消防安全隱患問題整改和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案》，得到了省領(lǐng)導的高度重視。所有這些法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和方案的出臺，使文物保護工作更具操作性，更加具體化，促進了文物保護法制化進程。近幾年來根據(jù)文物保護法律、法規(guī)、制度和制定，堅持“修舊如舊，以存其真”的方針，平遙縣先后對古城內(nèi)主要街道兩側(cè)的房屋和重點文物保護單位實施了維修，拆除了不協(xié)調(diào)建筑，有效制止了亂拆亂建和破壞性建設(shè)，保護了古城完整的風貌。二是實施古城內(nèi)單位和人口搬遷工程。為減輕古城人口承載壓力，平遙縣把古城內(nèi)單位和人口搬遷作為有效保護古城的重要舉措，做為市政建設(shè)的重點，持續(xù)予以推進。

二、堅持政府主導和市場運作并重的原則。大力推進旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

旅游是一種特殊的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是一項系統(tǒng)工程。在此過程中，平遙縣縣委、政府在充當旅游市場建設(shè)與發(fā)展主角的同時，積極運用市場經(jīng)濟法則，引導全社會支持和發(fā)展旅游，二者互為補充，互相促進，大大加快了古城旅游業(yè)的快速興起和發(fā)展壯大。

1.文物景點保護實施政府主導

平遙古城與其它景點、景區(qū)不同，有它的特殊性，是文化內(nèi)涵性旅游城市，是以文物、文化資源為主的旅游城市。特別是古城內(nèi)，既是民居區(qū)，也是旅游區(qū)，是一個社區(qū)和景區(qū)特征皆有的混合體，因而，旅游市場管理具有不同于其它旅游勝地的特殊性。鑒于此，文物景點開發(fā)和文物保護必須以政府為主導。近幾年來，縣政府先后投資4000余萬元，對古城墻、雙林寺、日升昌、鎮(zhèn)國寺等重點文物保護單位進行了維修，實施了綜合整治工程：采取股份制、合作制的形式完成投資5000多萬元，對文廟、縣衙暑、城隍廟實施修復，如今都開辟成為景點向游人開放，成為古城的骨干景點。

2.歷史街區(qū)開發(fā)吸引社會力量

為了更好地保護古城內(nèi)一大批古民區(qū)、古建筑，平遙縣從明清街國有房產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓入手，探索政府指導下的社會化發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的路子，通過政府出政策，定規(guī)劃，利用社會力量實施了明清街修復，形成了如今的旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)。以此為契機，采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)拍賣兩種辦法，先后對古城內(nèi)20余處古建筑產(chǎn)權(quán)和100余處古建筑經(jīng)營權(quán)進行了公開拍賣，拍賣之后，按照古城保護方面的規(guī)定和旅游發(fā)展的規(guī)劃，統(tǒng)一制定維修方案，并嚴格監(jiān)督其維修和利用。這樣的舉措不僅彌補古城維修保護資金不足，而且加快了旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在拉動居民收入，安置國有集體企業(yè)下崗職工就業(yè)等方面發(fā)揮了旅游業(yè)獨特的輻射力。

3.旅游配套建設(shè)依靠市場運作

吃、住、行、游、購、娛是旅游業(yè)的六大要素，但由于平遙古城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱，在旅游快速發(fā)展的同時，顯露出配套不健全、要素不完善的問題，這是制約平遙古城旅游業(yè)發(fā)展壯大的主要因素。對此，平遙縣采取練內(nèi)功提高服務水平，出政策吸引市場投資兩種方法，發(fā)展旅游要素市場中的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，縣委、政府鼓勵民營企業(yè)大戶，積極投資旅游接待設(shè)施發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。另一方面，為了提高古城內(nèi)民俗賓館接待服務水平，創(chuàng)造出地方傳統(tǒng)特色，經(jīng)過省質(zhì)量技術(shù)局審核，通過了《平遙古城民俗客棧星級評定標準》，這是我國唯一的地方傳統(tǒng)客棧評定標準，對平遙縣民俗客棧特色化發(fā)展起到了積極的作用，目前已有19家民俗客棧通過了星級評定。

三、堅持改革創(chuàng)新的原則。全面加強古城保護與利用

平遙古城是世界文化遺產(chǎn)，為了保護好這塊來之不易的金字招牌，并利用好它招呼后人，發(fā)展旅游業(yè)，平遙縣在體制，機制的改革和創(chuàng)新做了一些有益嘗試。

1.深化管理體制改革

平遙縣在全縣的縣城中第一個成立城市管理行政執(zhí)法局及城管監(jiān)察大隊以來，充分發(fā)揮其力量集中，處罰權(quán)集中的優(yōu)勢，組織拆除了2.8萬平方米的違章建筑和不協(xié)調(diào)建筑，在古城保護，旅游市場管理方面發(fā)揮了積極作用；平遙古城股份旅游有限公司組建成立起來，發(fā)揮其企業(yè)融資、項目投資的平臺作用。平遙縣根據(jù)文物保護的法律法規(guī)要求，徹底理順了文物保護管理體制，成立了“世界文化遺產(chǎn)平遙古城保護管理委員會”，全面負責文物保護管理和利用工作；委員會下設(shè)辦公室，為縣政府的常設(shè)機構(gòu)。目前，平遙古城文物保護開發(fā)已經(jīng)形成了“管委會全面負責保護，管理和利用等方面的工作，旅游公司進行旅游項目開發(fā)、經(jīng)營等工作，執(zhí)法局負責城市行政執(zhí)法管理等工作”的管理運行模式。

2.創(chuàng)新經(jīng)營城市辦法

為了整合城市資源加快古城保護和新城建設(shè)，平遙縣實行了國有土地集中儲備制度，創(chuàng)新經(jīng)營國有土地、房產(chǎn)和廣告權(quán)等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)模式，把國有閑置資產(chǎn)推向市場。同時，將城市公交線路運營權(quán)、道路廣告經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)進行了拍賣，城市服務業(yè)主要依靠社會資金實現(xiàn)了快速發(fā)展。

四、堅持綜合整治原則。全面改善古城環(huán)境

平遙古城因其古老的建筑和彌足珍貴的價值而聞名，同時，也因其古老而暴露出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先天不足的問題，成為社會各界、新聞媒體關(guān)注的焦點，成為古城保護，管理和利用中最大的瓶頸制約。曾經(jīng)一度時期，古城內(nèi)建筑破舊不堪，道路坑凹不平，街上電桿如林，空中線纜如網(wǎng)，新城區(qū)交通不暢。針對這一系列問題，平遙縣從1998年開始，按照“保護古城，改造舊城，建設(shè)新城”的城市建設(shè)思路，以一貫之地實施城市環(huán)境綜合整治，經(jīng)過幾年的努力，取得了明顯的成就。

1.中小街巷改造初見成效

古城內(nèi)共有200條大中小街巷，按照先大后小的順序，投資7000余萬元，對古城內(nèi)86條主要道路進行了硬化，部分街道進行了線路入地和上下水改造，極大改善了古城內(nèi)面貌。

2.古城消防得到了加強

1998年以前，古城內(nèi)只有3個消防栓，目前已達到170個，并結(jié)合古城內(nèi)道路改造，對部分主要消防供水管網(wǎng)也進行了改造。結(jié)合城網(wǎng)改造，對古城內(nèi)臨街古建筑的電氣線路進行了阻燃改造處理，不僅美化了環(huán)境，而且消除了電氣線路老化帶來的火災隱患。

3.新城建設(shè)初具框架

為加快新城建設(shè)，近幾年共投資5000余萬元，建設(shè)了貫通新城東西的柳根路，連接祁臨高速公路的引線和康寧街構(gòu)筑了四通八達的道路網(wǎng)絡(luò)，進一步拓展了新城發(fā)展空間，加快了新城開發(fā)。目前，形成以平遙中學、人武部等單位為主的東城新區(qū)，南部形成了以黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和居民住宅為主的新城區(qū)。

4.綠化亮化取得進展

近幾年投資3000多萬元，對古城內(nèi)的主要街道安裝了仿古路燈，現(xiàn)在古城內(nèi)的部分民俗賓館、飯店、商店自己投資安裝了高檔的宮燈和風景燈，現(xiàn)在整座古城夜間燈火通明。

多年來，平遙縣在處理古城保護、管理、利用三者之間的關(guān)系方面做了許多積極的探索，取得了一定的成效，較好地保護了平遙古城這一世界文化遺產(chǎn)，弘揚了漢民族文化，促進了以旅游為龍頭的縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，也對全市、全省的旅游起到了拉動作用。今后，平遙縣將以“一城、一山、一水、一線”作為發(fā)展平遙大旅游的總框架，致力培育完善，形成平遙文物旅游和文化旅游的新增點。

（作者單位：山西省平遙縣文物局古城墻管理處）