劉琳

中央本級(jí)一年近3萬(wàn)億元支出中，項(xiàng)目支出占半壁江山，如何規(guī)范是這一輪預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容。

6月底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），針對(duì)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算提出了更為嚴(yán)格的管理規(guī)定。

中央本級(jí)一年近3萬(wàn)億元支出中，項(xiàng)目支出占半壁江山，如何規(guī)范是這一輪預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容。

財(cái)政部強(qiáng)化中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算的管理，從2015年就已起步，出臺(tái)了加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理工作實(shí)施方案，2016年開(kāi)始對(duì)一部分中央部門(mén)項(xiàng)目支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

“但這些舉措的步伐仍然較小?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說(shuō)。6月下旬，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）指出，中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審覆蓋面小，2016年財(cái)政部對(duì)中央部門(mén)的2048個(gè)項(xiàng)目做了追加預(yù)算，總計(jì)2381.21億元，但其中只有涉及203.48億元的661個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)審。

張斌認(rèn)為，《通知》大幅擴(kuò)大了中央項(xiàng)目支出預(yù)算的審計(jì)規(guī)模，財(cái)政部還把各個(gè)部門(mén)預(yù)算支出的審計(jì)結(jié)果與未來(lái)預(yù)算規(guī)模掛鉤，為中央項(xiàng)目支出帶上緊箍咒，實(shí)為預(yù)算改革的提速之舉。

兩個(gè)關(guān)鍵詞

財(cái)政部此時(shí)發(fā)布《通知》，雖然是預(yù)算改革的一個(gè)必然環(huán)節(jié)，但其背后是不無(wú)緊張的財(cái)政收支局面，讓財(cái)政部不得不在節(jié)約支出上出狠招。

7月14日，財(cái)政部發(fā)布2017年上半年財(cái)政收支數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，1至6月我國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)9.8%，一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)15.8%，收支增速相差6個(gè)百分點(diǎn)。而2016年全年二者差距僅1.9個(gè)百分點(diǎn)。

“今年上半年的財(cái)政收入勢(shì)頭還不錯(cuò)，比去年增加了5.3個(gè)點(diǎn)，但支出增長(zhǎng)更快，提高了9.4個(gè)點(diǎn)。”張斌說(shuō)，“可以說(shuō)緩解現(xiàn)在的收支矛盾，不考慮擴(kuò)大赤字，就要從支出上下功夫?！?/p>

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，在收支緊張的節(jié)骨眼上，各個(gè)部門(mén)的財(cái)政支出管理離嚴(yán)格“二字”還有相當(dāng)距離。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希對(duì)記者表示，預(yù)算改革雖然已經(jīng)推進(jìn)了好幾年，但支出碎片化的問(wèn)題尚待根本改變。

“財(cái)政之外的很多部門(mén)都對(duì)財(cái)政資金有分配權(quán)，實(shí)際上是準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，比如基建、教育、科技等領(lǐng)域都存在這樣的現(xiàn)象，財(cái)政缺乏足夠的管控力，更多的只是“會(huì)計(jì)”和“出納”。

這一現(xiàn)象下沉到地方，則導(dǎo)致財(cái)政廳局對(duì)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目支出更是缺乏話語(yǔ)權(quán)?！拔覀儗?duì)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審減，給財(cái)政省下不少錢(qián)，卻會(huì)遭到非議，其他部門(mén)認(rèn)為項(xiàng)目都是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)定價(jià)的，政府部門(mén)和項(xiàng)目乙方都沒(méi)意見(jiàn)，財(cái)政撥錢(qián)就是了?！蹦车丶?jí)市財(cái)政局人士介紹說(shuō)。

在這種環(huán)境下，財(cái)政對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行評(píng)審的范圍比較小，很多項(xiàng)目預(yù)算偏高，“長(zhǎng)期下來(lái)，會(huì)造成大量的財(cái)政資金沉淀?！鄙鲜鲐?cái)政局人士說(shuō)。

正因此，財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王克冰日前在“中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理論壇（2017）”上表示，在財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長(zhǎng)的階段，改革應(yīng)該轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)挖掘潛力，節(jié)約財(cái)政資金，提高資金的使用效率。

“三公”經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)支出已基本公開(kāi)透明，控支出的重點(diǎn)自然就落在項(xiàng)目支出上。

正是在這樣的思路下，財(cái)政部此次發(fā)布《通知》，重點(diǎn)突出了兩個(gè)關(guān)鍵詞：擴(kuò)圍與容忍度。

擴(kuò)圍就是將擴(kuò)大中央部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審范圍，對(duì)于存量項(xiàng)目，要求2017年開(kāi)展預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目支出數(shù)額，占項(xiàng)目支出總額的比例要達(dá)到50%以上。而對(duì)于新申報(bào)的項(xiàng)目，則應(yīng)評(píng)盡評(píng)。

“容忍度”則提出了更為嚴(yán)格的底線要求?！锻ㄖ分赋觯?cái)政部開(kāi)展的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，整體審減率不能超出10%，也就是部門(mén)自身申報(bào)的支出預(yù)算數(shù)額，不能高出財(cái)政部審計(jì)核準(zhǔn)數(shù)額的10%。超出這一比例，財(cái)政部將壓減該部門(mén)下一年度預(yù)算，并扣減三年支出規(guī)劃額度。

更多改革在路上

在控支出的緊迫形勢(shì)下，更多支出預(yù)算改革在路上。

據(jù)記者了解，在控支出的緊迫形勢(shì)下，更多支出預(yù)算改革正在路上。

比如支出預(yù)算的績(jī)效考核，就是下一步改革重點(diǎn)。2016年財(cái)政部實(shí)現(xiàn)了中央部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理的全覆蓋，但考核線條仍待細(xì)化。上述《報(bào)告》提到，2016年財(cái)政部對(duì)中央節(jié)能支出等上年執(zhí)行率不足30%的6個(gè)項(xiàng)目，仍安排了預(yù)算27.45億元人民幣、執(zhí)行率仍不足30%，其中2個(gè)項(xiàng)目預(yù)算連續(xù)兩年未執(zhí)行。

“這就是績(jī)效和支出預(yù)算沒(méi)能掛鉤的問(wèn)題?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)記者說(shuō)，由于可能做好的支出預(yù)算最后完不成，沒(méi)出應(yīng)有的成績(jī)，無(wú)法向公眾交代，也就導(dǎo)致中央部門(mén)的項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于“三公”經(jīng)費(fèi)等基本支出的預(yù)算公開(kāi)。2017年，政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)首次納入了重點(diǎn)項(xiàng)目，但數(shù)量十分有限，僅有科技部、教育部、環(huán)保部等10個(gè)部門(mén)公開(kāi)了10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的信息。

據(jù)記者了解，今明兩年則將不斷細(xì)化考核指標(biāo)，包括項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響以及服務(wù)對(duì)象滿意度等一系列指標(biāo)。

此外，財(cái)政部可能還將硬化預(yù)算約束，也就是除救災(zāi)等應(yīng)急支出外，不對(duì)項(xiàng)目追加當(dāng)年支出，如果必須出臺(tái)一些政策增加了項(xiàng)目支出，盡量納入下一年度的預(yù)算里，就算是某個(gè)部門(mén)的某個(gè)項(xiàng)目必須當(dāng)年追加支出，也是這個(gè)部門(mén)自己內(nèi)部通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來(lái)解決。

更為根本性的改革思路也在醞釀之中。劉尚希表示，直接改變支出預(yù)算分配權(quán)分散的現(xiàn)狀，難度較大。如果想讓地方實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)的權(quán)力強(qiáng)化，就需要在中央層面提高財(cái)政資金的決策層次。上行下效，地方上的財(cái)政部門(mén)才能提高地位。

“所以，我們認(rèn)為需要提升實(shí)際預(yù)算編制部門(mén)的層次。”劉尚希說(shuō)。世界上不少國(guó)家的預(yù)算編制層次都高于財(cái)政部門(mén)，例如美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室每年都會(huì)公布年度施政大綱，作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

“我國(guó)目前預(yù)算編制職能屬于國(guó)務(wù)院，實(shí)際負(fù)責(zé)編制部門(mén)是財(cái)政部，政府政策的梳理和部門(mén)的協(xié)調(diào)多靠財(cái)政部，分配決策層次較低，導(dǎo)致部門(mén)協(xié)調(diào)難度大，效果不佳?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，因此，中長(zhǎng)期要完善體制，要么政府統(tǒng)一出臺(tái)權(quán)威和詳細(xì)的年度施政大綱，作為預(yù)算分配和編制的指引;或者，在目前設(shè)置部門(mén)基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的預(yù)算分配決策委員會(huì)，共同負(fù)責(zé)預(yù)算資金分配決策，保障信息暢通，健全決策機(jī)制。