農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的探索

劉麗

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的存在形式多種多樣，并且流轉(zhuǎn)的速度極快。農(nóng)民在與其他集體戶(hù)或者個(gè)體交易農(nóng)村土地使用權(quán)的過(guò)程也就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)，它是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，能夠?qū)r(nóng)地資源進(jìn)行合理的優(yōu)化與配置、能夠擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模、能夠提高農(nóng)地的生產(chǎn)率。強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

1.提高農(nóng)民的收入，拓寬來(lái)源渠道

農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，是以獲得一定的租金為經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的行為，因此，土地流轉(zhuǎn)豐富了農(nóng)民取得收入的來(lái)源渠道，增加了農(nóng)民收入。過(guò)去，一家一戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，由于基礎(chǔ)設(shè)施及勞動(dòng)技術(shù)的制約，農(nóng)業(yè)種植效益并不高，不僅不利于農(nóng)民增收，還不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.減少農(nóng)村土地浪費(fèi)，增加土地耕種面積

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的受教育程度普遍提升，加之現(xiàn)代交通的便捷，并且城市化發(fā)展勞動(dòng)力缺口大，使得很多的農(nóng)村青壯年離開(kāi)農(nóng)村，轉(zhuǎn)向城市發(fā)展，農(nóng)村的勞動(dòng)力減少。如果進(jìn)城生活的農(nóng)民沒(méi)有將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，而自己又沒(méi)有時(shí)間精力耕種土地，那么就會(huì)造成土地的浪費(fèi)，土地閑置荒蕪浪費(fèi)，不僅不利于農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，而且加劇了糧食產(chǎn)量供不應(yīng)求的局面。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠鞏固農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)中的地位

在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展過(guò)程中，我們必須要采取有效的措施來(lái)處理好農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系，采用貿(mào)易、工業(yè)、工業(yè)相結(jié)合的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的營(yíng)銷(xiāo)。通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中，采取適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)生產(chǎn)出高質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求，從而推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有顧慮

土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障；不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有社會(huì)意義，是農(nóng)民的命根子。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下，農(nóng)民把土地作為最基本的生活保障，留有一畝三分地心里踏實(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)有后顧之憂(yōu)。農(nóng)民收入雖然主要不是依靠土地，但對(duì)他們來(lái)說(shuō)，土地也是發(fā)展資本，比如土地被征用時(shí)，農(nóng)戶(hù)能夠從中獲取一定的貨幣補(bǔ)償，可為其發(fā)展提供資金支持；“離鄉(xiāng)不離地”是許多外出從業(yè)農(nóng)民的觀(guān)念，他們希望能夠保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)年老力衰無(wú)法外出就業(yè)時(shí)能有基本生活保障，隨著糧食定購(gòu)任務(wù)、農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民種田已無(wú)任何負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒、棄耕，也不肯輕易放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的缺失。

2.農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后

在我國(guó)，土地不僅僅是一種生產(chǎn)要素，更是農(nóng)民生存的根本保障。農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的嚴(yán)重滯后，土地成為農(nóng)民的唯一保障和唯一依賴(lài)，承載著農(nóng)民基本生活保障、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)、生活福利等多重社會(huì)保障功能。農(nóng)民把土地視為最重要的生產(chǎn)資料和生活資料也屬理所當(dāng)然。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人地關(guān)系越緊張，土地承載農(nóng)民的社會(huì)保障功能越大于生產(chǎn)資本功能，就越不利于土地流轉(zhuǎn)和人口的轉(zhuǎn)移。土地的保障功能從深層次上制約了土地的有效流轉(zhuǎn)。

3.土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范化，流轉(zhuǎn)過(guò)程缺少管理

當(dāng)前很多農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)都存在一系列的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的眼光不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，沒(méi)有從土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上考慮，局限于人情世故，將土地流轉(zhuǎn)給親朋好友，致使土地不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，更為嚴(yán)重的是，缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同。然后，在農(nóng)村關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)上還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，造成了土地流轉(zhuǎn)信息閉塞，想承包土地的沒(méi)有渠道，讓轉(zhuǎn)讓的也流轉(zhuǎn)不出去。

三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

1.加大宣傳力度，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村發(fā)展的客觀(guān)要求。合理、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)可以從根本上解決農(nóng)村人口變化引發(fā)的人地矛盾，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑。要采取送法下鄉(xiāng)等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的原則、程序和重要意義，提高廣大干群的政策意識(shí)和法律意識(shí)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村創(chuàng)造條件。

2.建章立法，規(guī)范運(yùn)作

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段的現(xiàn)狀，建議盡快修改《土地管理法》、《土地承包法》，明確界定發(fā)包方主體和農(nóng)民的土地權(quán)利。例如，哪些土地由村集體發(fā)包，哪些由村民小組發(fā)包，農(nóng)民有哪些處分權(quán)等。及時(shí)制定有關(guān)指導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的配套措施，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)及農(nóng)村實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。

3.培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)揮基層和中介組織的作用

由于自發(fā)性流轉(zhuǎn)加大了交易和履約成本。同時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議后，也不可避免地出現(xiàn)某些農(nóng)戶(hù)由于喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、土地租賃價(jià)格上漲等種種原因而悔約，給受讓方造成損失。對(duì)受讓方來(lái)說(shuō)，也可能因資金不足、管理不善等原因而拖欠租金，給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)?yè)p失等。因此要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村等基層組織在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)、組織、監(jiān)督作用，成立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育完善，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立健全農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系以削弱土地保障功能，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要條件。必須建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，探索建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民后顧之憂(yōu)，讓他們放心地流轉(zhuǎn)土地。在貧困地區(qū)，土地對(duì)農(nóng)民兼有生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重功能，在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須尊重農(nóng)民自主權(quán)，以中短期性質(zhì)流轉(zhuǎn)為主，并通過(guò)勞務(wù)輸出等辦法解決農(nóng)民謀生問(wèn)題。同時(shí)，要積極做好流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、特困補(bǔ)助等社會(huì)保障工作，防止出現(xiàn)無(wú)業(yè)無(wú)地?zé)o保障農(nóng)民。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范工作，流轉(zhuǎn)的規(guī)模要適度，避免超出經(jīng)營(yíng)能力盲目擴(kuò)張；流轉(zhuǎn)的價(jià)格要公平，充分考慮土地的增值因素，確保價(jià)格公平合理；承接土地流轉(zhuǎn)的主體要有實(shí)力、有信譽(yù)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)受讓主體的資質(zhì)審查、流轉(zhuǎn)土地的用途審查，不能放任自流、一轉(zhuǎn)了之，防止坑農(nóng)、害農(nóng)、騙農(nóng)等問(wèn)題。