巴拿馬“斷交事件”加劇蔡當局對外關系困境

汪曙申

拉美地區(qū)是臺灣當局經(jīng)營和維系“邦交”關系的重鎮(zhèn)，臺“邦交國”總數(shù)的一半以上位居拉美。6月13日，巴拿馬宣布與中華人民共和國建交，斷絕與臺灣當局官方關系，打破了臺灣與中美洲國家關系的現(xiàn)狀。這是繼2016年12月非洲圣多美和普林西比與臺灣“斷交”后，蔡英文當局面臨的又一次“邦交”危機。經(jīng)此，世界上與臺灣保持官方關系的國家數(shù)量減少至20個，創(chuàng)歷史新低。中巴建交可謂水到渠成，將為中國發(fā)展與中美洲國家的關系創(chuàng)造有利條件，今后臺灣維持在拉美的“邦交”關系將更加困難。

蔡英文“踏實外交”難以為繼

蔡英文執(zhí)政后，拋棄了馬英九時期以堅持“九二共識”為基礎的“活路外交”政策，在不承認“大陸和臺灣同屬一個中國”前提下，提出“踏實外交”的策略維系臺灣在國際上的“邦交”版圖和國際參與。其本質上是想繞過兩岸關系謀求拓展臺灣的國際空間。蔡英文為了“固邦”，上臺后安排了兩次外訪，目標都是中美洲和加勒比地區(qū)的國家。2016年6月，剛剛上臺的蔡英文就訪問了巴拿馬，參加巴拿馬運河拓寬工程竣工活動，一度聲勢浩大。2017年1月，蔡又訪問尼加拉瓜、洪都拉斯、危地馬拉和薩爾瓦多等四國。為了拉住“邦交國”，蔡當局大力推動“經(jīng)濟外交”，提出“互惠互利”的關系架構，通過醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、教育等領域的援助鞏固“邦交”關系。蔡當局還一再宣稱中南美洲是美國的“后院”，而美國對中國大陸擴大在拉丁美洲的影響力一直保持戒心，企圖借助美國之手維持“邦交”關系。

在臺灣當局的“邦交”陣營中，巴拿馬和梵蒂岡一直具有代表性。梵蒂岡是臺灣在歐亞大陸唯一的“邦交國”，且具有世界性的宗教影響力。巴拿馬是中美洲重要國家，不僅扼守重要地緣位置，而且經(jīng)濟實力在拉美屬第一梯隊。在臺“邦交國”中，巴拿馬與臺灣的淵源最久遠。巴拿馬早在1910年與滿清政府建交，中華民國成立后繼承邦交關系，1949年以后臺灣當局持續(xù)保持與巴拿馬的官方關系。維基解密曾披露，巴拿馬在馬英九執(zhí)政時就表露出與中國建交的意愿。2016年6月蔡英文訪問巴拿馬期間，總統(tǒng)巴雷拉一度在臉書上使用“China（Taiwan）”來稱呼臺灣。去年9月，巴拿馬連續(xù)第三年未在聯(lián)合國大會為臺灣發(fā)聲。今年4月巴拿馬召回駐臺“大使”后一直不宣布接任人選，即被視為臺巴關系不穩(wěn)的預兆。

巴拿馬與臺灣的“斷交事件”至少說明了三個問題。

第一，蔡當局將對外關系優(yōu)先于兩岸關系，拒絕承認“九二共識”，根本無法維持臺灣既有的“邦交國”版圖。蔡英文在執(zhí)政一周年接受媒體采訪時曾稱，“藉由兩次的出訪，我們也和中美洲的邦交國建立更穩(wěn)固的關系。”巴拿馬“斷交事件”發(fā)生后，臺灣輿論指出，“在形勢比人強下，臺灣邦交國的口頭保證，根本經(jīng)不起考驗。”島內(nèi)社會普遍擔憂此事可能會在拉丁美洲現(xiàn)存11個“邦交國”中引發(fā)骨牌效應，巴拿馬不會是蔡英文任內(nèi)與臺灣“斷交”的最后一個國家。

第二，大陸在國際上堅定維護一個中國，以“一中原則”處理臺灣對外活動問題。大陸不會接受蔡當局在沒有兩岸政治基礎前提下的“維持現(xiàn)狀”政策。在蔡英文執(zhí)政前，“九二共識”已成為兩岸關系現(xiàn)狀的一部分，是兩岸“外交休兵”的基礎。蔡執(zhí)政后不承認“九二共識”、抽空“兩岸同屬一中”，已單方面破壞現(xiàn)狀在先。如此，大陸方面自然不必再繼續(xù)排斥與有意和中國建交的國家發(fā)展關系。

第三，美國不是蔡當局維系和擴大國際空間的關鍵。蔡當局在參與世界衛(wèi)生大會、國際民航組織大會和國際刑警組織等一系列擴大臺國際空間的問題上寄望于美國的支持，在維持“邦交”關系上也極力游說美國發(fā)揮影響力。但國際政治中的現(xiàn)實利益和國際組織的機制規(guī)則，使得美國難以成為蔡當局“維持現(xiàn)狀”政策的真正依靠。特朗普政權戰(zhàn)略內(nèi)顧，陷入國內(nèi)政治紛爭自顧不暇，更使美國難以時時刻刻關照到臺灣。長期以來，巴拿馬一直維系與臺灣的“邦交”關系，各種分析推測其背后都有美國的影子。臺灣有人士指出，蔡當局的確尋求美國從中阻止巴拿馬與中國大陸改善關系。這次美國或沒有介入，或介入后無效。不管怎樣，選擇與誰建交是巴拿馬的主權事務，美國沒有理由反對。蔡當局將事件的焦點引向中國大陸“片面改變臺海現(xiàn)狀”和“沖擊兩岸穩(wěn)定現(xiàn)狀”，但美國務院僅表示敦促兩岸展開有效對話，反對任何一方片面改變現(xiàn)狀，避免升高緊張或破壞穩(wěn)定的舉動，并沒有展現(xiàn)出直接力挺臺灣的姿態(tài)。巴拿馬“斷交事件”再次告誡臺灣社會，“聯(lián)美抗中”路線是走不通的。

2017年6月13日，中國外交部長王毅在北京與巴拿馬副總統(tǒng)兼外長德圣馬洛簽署了《中華人民共和國和巴拿馬共和國關于建立外交關系的聯(lián)合公報》。?

臺“邦交”關系潛在危機增大

蔡英文執(zhí)政僅一年，遭遇兩次“斷交”危機，顯示其所謂的“踏實外交”政策根本無法維持臺灣對外關系現(xiàn)狀。在陳水扁時期，臺灣當局極力推動“烽火外交”和“金錢外交”，雖新增3個“邦交國”，但丟掉了9個，總數(shù)減少至23個。如今大陸實力已不可同日而語，臺灣在與大陸“競逐邦交國”上處于絕對劣勢，蔡當局與“邦交國”關系的潛在危機增大。

當前，臺灣20個“邦交國”分布在歐洲1個、非洲2個、南太平洋地區(qū)6個、中南美洲11個。其中，中南美洲是臺灣最大的“邦交”陣地，包括巴拉圭、危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯、海地、多米尼加、尼加拉瓜，圣盧西亞、圣基茨和尼維斯、圣文森特和格林納丁斯、伯利茲。臺灣當局一向將與“邦交國”的高層互訪態(tài)勢、“邦交國”在世界衛(wèi)生大會及聯(lián)合國大會上對涉臺提案的態(tài)度、雙邊合作計劃的執(zhí)行狀況等作為觀測“邦交”關系的重要指標。今年5月蔡當局在謀求參與世衛(wèi)大會失敗后，鼓動11個“邦交國”向世衛(wèi)組織提出“臺灣參與世界衛(wèi)生大會”議案，但是包括危地馬拉、薩爾瓦多、圣盧西亞、洪都拉斯、海地等大多數(shù)中美洲和加勒比國家均未參與。尼加拉瓜雖參與聯(lián)署，但與臺灣可能“斷交”的傳言不斷。近些年，大陸在尼加拉瓜的經(jīng)濟影響力持續(xù)上升，臺當局擔憂傳言成真。前“美國在臺協(xié)會”臺北辦事處處長包道格則直言，“圣盧西亞可能是下一個與臺灣斷交的國家”。巴拿馬與臺灣“斷交事件”發(fā)生后，臺涉外部門評估仍有兩個“邦交國”關系處于不穩(wěn)定的黃燈狀態(tài)。此次巴拿馬在宣布與中國建交前40分鐘才通知臺灣方面，顯示臺“邦交國”為了在兩岸之間漁利，往往對臺灣隱藏其真實的政策考量，這已構成蔡當局管理與“邦交國”關系的重大障礙。

盡管蔡當局最重視中南美洲“邦交”板塊，但近年來“邦交國”對臺灣埋怨增多，普遍認為蔡當局“重視新南向、忽視邦交國”。中南美洲的“邦交國”尤其主張臺灣應投入更多資源提升在中美洲的經(jīng)貿(mào)投資，促進“邦交國”經(jīng)濟發(fā)展和社會就業(yè)。蔡英文執(zhí)政后雖支持臺灣企業(yè)赴中南美洲擴大投資，但“雷聲大、雨點小”，實際效果并不顯著。比如，巴拿馬是臺灣加入世貿(mào)組織以后第一個與臺灣簽署FTA（自由貿(mào)易協(xié)定）的“邦交國”。2016年臺巴雙邊貿(mào)易額僅1.6億美元，其中巴拿馬對臺灣貿(mào)易逆差逾1億美元。巴拿馬在臺灣的貿(mào)易伙伴中排名第72位，占臺灣整體對外貿(mào)易的比重僅0.031%。據(jù)臺灣“經(jīng)濟部”投審會的統(tǒng)計，截至今年2月臺灣對巴拿馬投資額累計僅約16.6億美元。相較而言，近些年中國大陸與巴拿馬雙邊貿(mào)易額雖有所下降，但2016年仍有65億美元，巴拿馬是中國大陸在拉美地區(qū)第八大貿(mào)易伙伴和第五大出口目的國。今年6月，山東嵐橋集團收購并投資建設的巴拿馬科隆港集裝箱港口項目開工，建成后將成為拉美地區(qū)的最大港口。大陸和臺灣對巴拿馬經(jīng)濟影響力的差距由此可見一斑。

蔡當局由于不承認“九二共識”，甚至可能在兩岸政策上倒退，其未來收到的“外交”警訊將會更多。在兩岸實力懸殊不斷拉大的情況下，臺灣丟掉“邦交國”后恐將不可逆，再想“復交”將異常困難。特別是在中美洲和加勒比地區(qū)，臺“邦交國”聚集且相互影響，若巴拿馬“斷交事件”引發(fā)示范效應，蔡當局想要整體“護盤”難度將更大。

中國大陸與中美洲合作將進一步擴大

長期以來，中國大陸與中美洲地區(qū)的關系受到政治因素的牽絆。不僅臺灣當局曾利用中美洲“邦交國”推行“臺獨外交”、挑釁國際社會“一中框架”，影響中國大陸與中美洲有關國家的關系;而且，中國大陸與部分中美洲國家缺乏正式的外交關系也阻礙了雙方經(jīng)貿(mào)交流合作，特別是限制了中資企業(yè)前往中美洲投資興業(yè)的意愿。中巴建交開辟了一個新的局面，這是巴拿馬的正確選擇，完全符合巴拿馬的國家利益。

其一，“一個中國原則”已是國際社會共識，成為國際關系基本準則的重要內(nèi)容，也是任何國家同中國發(fā)展友好關系、開展互利合作的重要前提。全世界170多個國家與中國建交，承認世界上只有一個中國，中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣是中國的一部分。它們在建交基礎上與中國發(fā)展和平友好關系，追求互利雙贏的國家利益。巴拿馬承認“一中原則”，追隨國際社會的普遍共識，完全符合世界發(fā)展的潮流。此次，中巴建交公報特別聲明“臺灣是中國領土不可分割的一部分”，是對國際“一中原則”的宣示和強化。

其二，中巴建交能給巴拿馬帶來更多實實在在的利益。巴拿馬運河是連接太平洋和大西洋的重要航道，中國是僅次于美國的巴拿馬運河第二大用戶，是巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)最大的貿(mào)易伙伴，與中國合作對巴拿馬的經(jīng)濟發(fā)展越來越重要。巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉表示，與中國建交是“我們國家正確的選擇”。巴拿馬高層也稱，中巴建交是“巴拿馬1977年與美國簽署《巴拿馬運河條約》以來最重大的外交舉措”。

中國大陸與巴拿馬早在1996年就互設商務代表處推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作，但雙方合作一直受到政治關系滯后的限制。建交后，雙方經(jīng)貿(mào)、投資和人員往來將獲得更有力的保障，貿(mào)易、投資、海事、旅游和文教將成為合作的重要領域，雙方可進一步探討洽簽自由貿(mào)易協(xié)議和投資保護協(xié)議。中國的資本和企業(yè)加大對巴拿馬的投資，將促進巴拿馬經(jīng)濟社會發(fā)展和就業(yè)增長，有利于巴拿馬打造全球物流中心的發(fā)展戰(zhàn)略。巴拿馬也將獲得參與“一帶一路”建設的機會。2015年中拉論壇首屆部長級會議通過《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃 2015～2019》，《規(guī)劃》確定中國與拉美和加勒比國家將加強基礎設施和交通運輸合作，巴拿馬亦可從中獲益。中國以巴拿馬為經(jīng)營支點，有望進一步擴大與中美洲地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系和社會交流，中巴雙方合作取得的進展將會在中美洲地區(qū)產(chǎn)生示范效應。中拉合作已進入加速發(fā)展期，這將進一步壓縮蔡當局利用既有“邦交國”推動“柔性臺獨外交”的空間。

（作者為中國社科院臺灣研究所臺美室副主任、副研究員）