□ 鄭 磊 賈圣真

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十八屆四中全會憲法法律實施觀解讀

□ 鄭 磊 賈圣真

憲法法律實施觀是習(xí)近平法治思想的核心命題之一，它形成于中國社會主義法律體系已經(jīng)形成的“后大規(guī)模立法時代”，對于在全面深化改革時期總結(jié)法治建設(shè)的正反歷史經(jīng)驗布局、全面推進依法治國戰(zhàn)略具有重要意義。關(guān)于如何推進憲法法律實施，習(xí)近平從憲法法律實施主體的廣泛性、加強人大建設(shè)、加快法治政府建設(shè)、維護國家法制統(tǒng)一等方面闡述了體系性舉措。

習(xí)近平；憲法實施；法律實施；法治中國

一、憲法法律實施觀是習(xí)近平法治思想的標志性命題

“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”*《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日；習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。已經(jīng)成為習(xí)近平法治思想的標志性命題，并且構(gòu)成十八屆四中全會的核心命題之一。先于這一命題，習(xí)近平任總書記伊始就明確強調(diào)：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。圍繞憲法法律實施的一系列論述，已經(jīng)形成了體系性的習(xí)近平憲法法律實施觀。筆者擬從形成習(xí)近平憲法法律實施觀的重要意義、其產(chǎn)生的時代背景以及舉措體系等方面逐層認識習(xí)近平憲法法律觀。

二、加強憲法法律實施的必要性

(一)時代必要性：全面深化改革開放的有力保障

改革開放以來，我們一直面臨著改革與法治的辯證關(guān)系。在改革開放初期，完備的法律體系有待初步形成，經(jīng)濟社會的許多領(lǐng)域沒有或欠缺完備的法律規(guī)范調(diào)整，改革就是“摸著石頭過河”，立法只能階段性地“宜粗不宜細”，改革與法治的關(guān)系主要體現(xiàn)為如何用法律凝練改革的經(jīng)驗，確認和鞏固改革成果，并進一步推動和保障改革。

在全面推進改革開放時期，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，改革與法治的關(guān)系就更加突出、更加復(fù)雜了。*張文顯：《習(xí)近平法治思想研究(上)——習(xí)近平法治思想的鮮明特征》，《法制與社會發(fā)展》，2016年第2期。改革進入“深水區(qū)”，“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”，*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013年11月16日。我們正在步入摸著頂層設(shè)計過河的時代。頂層設(shè)計，從內(nèi)容上看，就是“四個全面”；從規(guī)范結(jié)構(gòu)來看，就是三套規(guī)范體系：以憲法為核心的國家法律體系、以黨章為核心的黨規(guī)體系、以靈活性見長的方針政策集群，黨的十八屆四中全會在全面深化改革時期，首次以“全面推進依法治國”作為黨的全會的主題，以此凸顯以憲法為核心的國家法律體系在改革“深水區(qū)”的過河憑欄“頂層設(shè)計”規(guī)范結(jié)構(gòu)中的顯赫地位。這尤其體現(xiàn)在兩個方面：一方面，習(xí)近平高度重視進入全深改時期后改革舉措的合法性問題，強調(diào)“重大改革于法有據(jù)”，這超越了將改革措施視為通過突破法律推動法律發(fā)展的單純定位，將改革視為法律實施問題看待，他指出：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行，有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行。”*習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第47頁。另一方面，要求立法并非被動地、滯后地卻追認改革措施的合法性，而應(yīng)在更豐富的功能層面發(fā)揮作用，四中全會報告將之表述為：“必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，*《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。2015年修改的《立法法》將之濃縮為“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，寫入該法第1條關(guān)于立法目的的規(guī)定中。習(xí)近平強調(diào)，要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關(guān)系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。*習(xí)近平2015年2月2日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上的重要講話，報道參見《新華每日電訊》，2015年2月3日。全面推進憲法法律實施，對于確保全面深化改革時期各項事業(yè)的順利進行必不可少。

(二)歷史必要性：新中國法治建設(shè)的正反經(jīng)驗

習(xí)近平注重從歷史中汲取法治建設(shè)的經(jīng)驗，他強調(diào)：“歷史是最好的老師。經(jīng)驗和教訓(xùn)使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂?！?習(xí)近平：《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第9頁?！俄n非子·有度》中的名句“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”是他多次援引的話語。*習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神，全面深化改革專題研討班上的講話》，2014年2月17日；習(xí)近平：《在新疆考察工作結(jié)束時的講話》，2014年4月30日；習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。

習(xí)近平尤其重視追溯、總結(jié)和反思新中國成立以來六十多年憲法法律實施的發(fā)展歷程，在就任中共中央總書記后不久，就對新中國憲法實施的歷程做了清晰的概括：“憲法與國家前途、人民命運息息相關(guān)。維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。”*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。誠然，如歷史已經(jīng)證明的，從法律工具主義滑向法律虛無主義的歷史軌跡，給黨和國家事業(yè)帶來巨大危害。在總結(jié)新中國成立以來的民主法制建設(shè)經(jīng)驗，尤其是深刻反思“文革”的沉痛教訓(xùn)、全面總結(jié)改革開放民主法制建設(shè)的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從法律權(quán)威觀的層面提出和推行憲法法律實施觀、尊崇憲法法律，對于法治中國建設(shè)具有歷史必要性。

(三)戰(zhàn)略必要性：全面推進依法治國的結(jié)構(gòu)重心

十八屆四中全會在吸收和借鑒中西優(yōu)秀法律思想的基礎(chǔ)上提出的“全面推進依法治國”戰(zhàn)略，是一個具有嚴密邏輯體系的系統(tǒng)工程。在馬克思主義法學(xué)中國化的進程中，這一戰(zhàn)略的一個重要特點是在依法治國的治國方略已有實踐的基礎(chǔ)上，明確提出“全面”推進的要求。其“全面”之處體現(xiàn)在“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，體現(xiàn)在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

法律運行的動態(tài)過程，是一個從法的制定到實施的過程，包括立法、守法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，法的創(chuàng)制與法律適用之間存在流轉(zhuǎn)往返的緊密聯(lián)系。在全面布局的法治中國戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)中，憲法和法律的實施是其戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)的重心，它貫穿執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)，落實和反哺科學(xué)立法；是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的連接點；是法治國家、法治政府、法治社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律的生命力就是法律的實效性，法律的權(quán)威以違法必究為基本要求、以法律信仰為最高形態(tài)。只有通過法律的實施，法律才會從書本上的法律、從字面上的條文兌現(xiàn)為生活中的法律、行動中的規(guī)范，換言之，法律從實施中獲得實效性和生命力，成為“活的法律”，也只有對違反憲法法律的現(xiàn)象進行糾偏和制裁，法律才能樹立起權(quán)威。

三、重視憲法法律實施的時代背景

2011年，十一屆全國人大第四次會議莊嚴宣布：“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。習(xí)近平指出，“我國形成了以憲法為統(tǒng)帥的社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删汀薄?習(xí)近平：《堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)》，《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第144頁。這項重大的階段性成就，標志著中國法治進程已經(jīng)從“大規(guī)模的立法時代”*郭道暉：《當(dāng)代中國立法》(下)，中國民主法制出版社1998年版，第883-884頁。過渡到“后大規(guī)模立法時代”，這是習(xí)近平憲法法律實施觀產(chǎn)生的時代背景，這個時代體現(xiàn)出強調(diào)提高立法質(zhì)量、立改廢釋并舉的科學(xué)立法方式、法律運行的重心落腳于法律實施等方面的特征。

(一)立法目標：從追求立法數(shù)量轉(zhuǎn)為提高立法質(zhì)量

1978年，在幾近于空白的法制基礎(chǔ)上，“大規(guī)模的立法時代”的序幕迅速拉開，“有法可依”不可避免地成為該時期法制建設(shè)的重點。在“十六字方針”中首當(dāng)其沖，“有比沒有好，快搞比慢搞好”成為這一時期立法活動的首要目的，*鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。相應(yīng)的，“宜粗不宜細”成為這一時期立法活動所遵循的原則。隨著“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，“后大規(guī)模立法時代”拉開序幕，習(xí)近平審時度勢地指出，在這一時期，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第43頁。這一時期，立法目標定位由偏向于立法數(shù)量向提高立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變，立法原則由“宜粗不宜細”向“科學(xué)立法，民主立法”轉(zhuǎn)變，而立法質(zhì)量的提高、科學(xué)立法的實現(xiàn)，有賴于憲法法律實施的檢驗和反饋。

(二)立法方式：從以制定為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向修改為主導(dǎo)

改革開放以來三十余年的立法進程中，主導(dǎo)性立法方式已經(jīng)從法律制定轉(zhuǎn)向法律修改，而且比例對比以顛覆性幅度轉(zhuǎn)變，如下表所統(tǒng)計的改革開放后第五屆人大以來歷屆全國人大立、改、廢立法方式的數(shù)量與比例的變遷，立與改的對比，已經(jīng)從第五屆人大的接近九一開逆轉(zhuǎn)為第十二屆人大的接近一九開，法律修改自第九屆全國人大以來，已經(jīng)躍升為主導(dǎo)的立法方式。

表1 全國人大立法活動中立、改、廢的數(shù)目與比例*表格數(shù)據(jù)來源于鄭磊、盧煒：《“舊”下位法的適用性——以第5號指導(dǎo)性案例、第13號行政審判指導(dǎo)案例為焦點》，《政治與法律》，2014年第7期。

習(xí)近平注意到了時代的變化帶來的立法方式的轉(zhuǎn)變，強調(diào)既要“堅持立法先行”，又要“堅持立改廢釋并舉”的科學(xué)立法方式。*習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。在后大規(guī)模立法時代躍升的法律修改、法律解釋方法，正是連接法律制定與法律實施的兩大渠道。

(三)法律運行：從聚焦“有法可依”轉(zhuǎn)向側(cè)重法律實施

改革開放初期面臨的情況是“法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”，*鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。因此，實現(xiàn)“有法可依”，填補立法空白，成為當(dāng)時法制建設(shè)的首要問題。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種形勢下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關(guān)注、各方面反映強烈的問題。*吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗》，《求是》，2008年第1期?，F(xiàn)在，我們社會生活中發(fā)生的許多問題，有的是因為立法不夠、規(guī)范無據(jù)，但更多是因為有法不依、失于規(guī)制乃至以權(quán)謀私、徇私枉法、破壞法治。*習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第57頁。中國法治進程的新突破口，勢必是憲法法律的實施，只有全面、及時、統(tǒng)一、正確實施憲法和法律，才能使各項規(guī)定從紙面走入生活，各項權(quán)利從擬制走向現(xiàn)實。*徐漢明：《法治的核心是憲法和法律的實施》，《中國法學(xué)》，2013年第1期。“‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绻辛朔啥粚嵤?、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。*習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。這段論述充分表明了法律運行的重點環(huán)節(jié)向側(cè)重法律實施轉(zhuǎn)變的決心，這是法律運行客觀規(guī)律的體現(xiàn)：“有法可依”之后，法律實施成為依法治國的決定性因素。

四、推進憲法法律實施的主要方面

習(xí)近平不但全面闡述為什么要加強憲法法律實施，而且從實施主體、人大建設(shè)、依法行政、法制統(tǒng)一等方面系統(tǒng)闡述了推進憲法法律實施的主要舉措。

(一)憲法法律實施主體的廣泛性及其“關(guān)鍵少數(shù)”

習(xí)近平重申憲法法律實施主體廣泛性的一般認識，他指出：“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

與此同時，習(xí)近平勾畫出不同實施主體所構(gòu)成的層次性結(jié)構(gòu)，尤其強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平指出，各級國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)是法律實施的“重要主體”，必須擔(dān)負法律實施的法定職責(zé)，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，堅決整治以權(quán)謀私、以權(quán)壓法、徇私枉法問題，嚴禁侵犯群眾合法權(quán)益。*習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。習(xí)近平憲法法律實施主體觀點的特色之處，在于強調(diào)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部做尊法學(xué)法守法用法的模范。對“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的一以貫之的反復(fù)強調(diào)，是其實施主體觀點這一特色的另一明顯體現(xiàn)。

習(xí)近平關(guān)于憲法法律實施主體的廣泛性與關(guān)鍵點的闡述，把握了憲法法律實施過程中的全面性和復(fù)雜性，堅持了兩點論和重點論的統(tǒng)一，體現(xiàn)了深刻的辯證思維和系統(tǒng)思維。

(二)加強人大制度建設(shè)，完善人大監(jiān)督手段

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大和地方各級人民代表大會是我國的最高權(quán)力機關(guān)和地方國家權(quán)力機關(guān)。隨著“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，人大的工作重心正逐步從大規(guī)模立法時代立法這個壓倒性重心向立法與監(jiān)督雙重心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這是加強人大制度建設(shè)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。對人大制度建設(shè)和監(jiān)督機制的論述是習(xí)近平憲法法律實施觀的重要內(nèi)容，主要由以下三方面構(gòu)成。

第一，不斷重申憲法實施在法律實施中的核心地位。十八大后就任黨的總書記伊始，習(xí)近平在闡述法律實施觀之前首先強調(diào)：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”，將“全面貫徹實施憲法”明確定位為“建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”，并坦言“保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全”，要求“必須高度重視，切實加以解決”這一問題。*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。從十八屆三中全會到四中全會，憲法監(jiān)督話題獲得一以貫之的強調(diào)，三中全會意味深長地指出：“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”四中全會不僅更加鏗鏘有力地強調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，*在2012年的《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中，習(xí)近平對此的措辭是：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”在2014年的《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中，習(xí)近平對此予以升格強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。并且重申和細化“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”，同時增加對“健全憲法解釋程序機制”的強調(diào)。反復(fù)強調(diào)憲法實施問題，是習(xí)近平憲法法律實施觀在實施內(nèi)容上的特點。憲法實施不僅是法律實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是通過加強人大制度建設(shè)來推進法律實施的落腳點?！稇椃ā返?2條、第67條規(guī)定，“監(jiān)督憲法實施”的權(quán)力屬于全國人大及其常委會，“解釋憲法”的權(quán)力則排他性地屬于常委會。這些重要機制在實踐中卻有待激活，缺乏具體制度架構(gòu)是其重要原因之一。由此，十八屆四中全會明確提出“健全憲法解釋程序機制”的要求，對此，明確憲法解釋的解釋主體與解釋事由、提請主體與啟動條件、憲法解釋請求的受理、憲法解釋案的起草與審議、通過與效力等內(nèi)容的《憲法解釋程序法》亟待出臺。

第二，強調(diào)完善人大監(jiān)督手段。習(xí)近平指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”，并進一步要求“各級人大及其常委會要擔(dān)負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，加強對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使?！?習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。甚至明確針對“全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)”提出要求：“要擔(dān)負起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為”。*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

第三，以強化備案審查制度為抓手。根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大常委會具有規(guī)范性文件備案審查、財政監(jiān)督、特定問題調(diào)查、聽取和審議專項工作報告、撤職、詢問和質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等多種手段監(jiān)督憲法法律的實施狀況。其中，規(guī)范性文件的備案審查措施最為有力。然而，在之前一個時期內(nèi)，該制度的實效性并未充分彰顯。人大常委會對其他國家機關(guān)的監(jiān)督，更多地依賴于非正式化的溝通協(xié)商過程，例如，“全國人大有權(quán)撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)(條例、決定)，但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此協(xié)商很重要。……人大常委會也可以主動提出要求，要國務(wù)院在制定法規(guī)以前與人大協(xié)商，以避免制定以后再撤銷?！?李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(下)，中國民主法制出版社2006年版，第560頁。與此相反，執(zhí)法檢查從一種非正式制度則逐步演變?yōu)槿珖舜蟪Ｎ瘯囊豁椃ǘ?quán)力，至今已經(jīng)成為全國人大常委會最常規(guī)、最穩(wěn)定、最有影響的監(jiān)督手段，在確保憲法和法律實施的首要功能之外，還發(fā)揮了很多政策性功能。*林彥：《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，《清華法學(xué)》，2009年第3期。對于剛性監(jiān)督機制被柔性監(jiān)督機制驅(qū)逐的現(xiàn)象，十八屆四中全會針對性地強調(diào)：“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。這不僅為人大提升監(jiān)督能力提出了更高的要求，也提供了有力抓手。2015年的《立法法》修改增列主動審查、增加全國人大專委會和常委會工作機構(gòu)對審查建議的反饋義務(wù)、重申司法解釋為備案審查對象等舉措均是這一抓手的具體體現(xiàn)。2016年的全國人大常委會工作報告總結(jié)常委會的備案審查工作在一年來“以貫徹實施修改后的立法法為契機，加強備案審查制度和能力建設(shè)。常委會工作機構(gòu)與有關(guān)方面共同建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，并且多年來努力實行“有件必備、有備必審、有錯必究”。*張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，《人民日報》，2016年3月20日。在未來，強化備案審查制度，實現(xiàn)協(xié)商性監(jiān)督手段與對抗性監(jiān)督手段的雙管齊下，有利于更好地發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，保證憲法法律的正確實施。

(三)大力推進依法行政，加快建設(shè)法治政府

政府既是最主要的法律執(zhí)行者，也是深入國家基本政策形成過程的操作者，是憲法法律實施的樞紐。習(xí)近平認為，“能不能做到依法治國”的關(guān)鍵，一看“黨能不能堅持依法執(zhí)政”，二看“各級政府能不能依法行政”。*習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。習(xí)近平關(guān)于依法行政的論述貫穿兩條主要線索，一是保證嚴格執(zhí)法，二是強化對政府自身權(quán)力的監(jiān)督和制約。

習(xí)近平指出，政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大力氣解決。*習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。而推進嚴格執(zhí)法的重點在于：解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。*習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。他指出，嚴格文明公正執(zhí)法是一個整體，要全面貫徹。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調(diào)，嚴格執(zhí)法也要強調(diào)，不能畸輕畸重。*習(xí)近平：《嚴格執(zhí)法，公正司法》，《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第722-723頁。文明、公正執(zhí)法，要求行政機關(guān)在執(zhí)法過程中考慮執(zhí)法對象切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，是通過對“法外因素”的運用，來消解執(zhí)法過程中的阻力，增強執(zhí)法活動的可接受性。嚴格執(zhí)法，則強調(diào)執(zhí)法處理結(jié)果的合法性。行政裁量權(quán)的行使必須在法律法規(guī)的限度之內(nèi)，超過了這一限度則構(gòu)成裁量逾越，而成為違法行為；行政處理過程中考慮不相關(guān)因素、違背比例原則、平等原則等基本法律原則導(dǎo)致的處理結(jié)果畸輕畸重、明顯不當(dāng)，也傷及行政行為的合法性。政府作為最主要的執(zhí)法主體，應(yīng)該將嚴格執(zhí)法作為執(zhí)法活動的底線，保證行政執(zhí)法活動的結(jié)果合法、程序正當(dāng)、過程文明，使法律獲得良好的實施效果。

法治不僅僅是運用法律手段管制社會，更重要的是監(jiān)督和制約公權(quán)力。習(xí)近平指出，權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。*習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第60頁。十八大報告明確了確保到2020年“法治政府基本建成”的戰(zhàn)略目標，十八屆四中全會針對性地提出“加快”建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略要求，“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”是其中獲得升格強調(diào)的戰(zhàn)略舉措。四中全會從三方面強調(diào)了對行政權(quán)力的制約監(jiān)督：一是外部監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)；二是內(nèi)部監(jiān)督，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點；三是審計監(jiān)督，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。*參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

(四)規(guī)范擴容地方立法，維護國家法制統(tǒng)一

在“后大規(guī)模立法時代”，不僅法律運行的焦點環(huán)節(jié)向法律實施移動，而且在立法體制結(jié)構(gòu)中通過地方立法等下位立法來實現(xiàn)憲法法律價值的比重不斷增加，由此，規(guī)范地方立法、維護國家法制統(tǒng)一在憲法法律實施中意義不斷提高。

1982年《憲法》確立了我國一元二級多層次的立法體制，中國憲法法律的實施不僅通過具體的執(zhí)法活動、裁判活動和相關(guān)法律監(jiān)督活動實現(xiàn)，還體現(xiàn)在各層級立法活動對憲法法律的價值和內(nèi)容的具體化過程中。憲法通過法律實施，上位法通過下位法實施，最終在具體的法律適用活動中轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實。習(xí)近平重視在憲法法律實施體制中地方人大的作用，“地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實施”，與此同時，“地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行”。*習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

黨的十八屆三中全會開始提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，四中全會進一步提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。2015年修改的《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！读⒎ǚā沸薷膶嵤┮荒陙恚延?09個地方被確定可以開始制定地方性法規(guī)，*全國人大常委會法工委的這項統(tǒng)計截至2016年1月31日，參見《立法法修改實施一年209個地方獲行使立法權(quán)》，http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm，2016年3月31日最后訪問。地方立法主體的激增必然帶來地方立法數(shù)量的膨脹，地方立法中有相當(dāng)大的部分屬于執(zhí)行法律、行政法規(guī)的內(nèi)容，規(guī)定得當(dāng)，可以推動憲法法律的有效實施，反之，憲法法律的實施將受阻礙乃至被架空。提高地方立法質(zhì)量，尤其是加強備案審查，成為各級人大一個具有新意義的老話題。加強地方立法工作隊伍和能力建設(shè)的迫切性不斷提高，其中省級人大常委會的立法監(jiān)督功能尤為關(guān)鍵，涉及到對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事前批準程序、主動或被動啟動的事后審查、撤銷程序，以維護國家法制統(tǒng)一。在這個意義上，“后大規(guī)模立法時代”的中國憲法法律的實施，不僅將進入一個“法律解釋”的時代，而且還將進入了一種“法律評價”的時代。*王利明：《論法律解釋之必要性》，《中國法律評論》，2014年第2期；林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，《比較法研究》，2014年第4期?！?/p>

(責(zé)任編輯：胡曉慧)

2017-05-10

鄭磊，浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授，2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要研究方向為憲法審查、人大監(jiān)督；賈圣真，中國民航大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向為行政立法、行政組織法。

國家社科基金項目“全國人大常委會監(jiān)督權(quán)行使機制研究”(編號：10CFX005)

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1007-9092(2017)04-0115-007