齊興利，蔣嘯翀，劉何斌

(1.南京審計大學 國際審計學院,南京 211815；2.江蘇省國際租賃有限公司 業(yè)務二部，南京210013)

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基于國家治理能力的績效審計法制化建設研究

齊興利1，蔣嘯翀1，劉何斌2

(1.南京審計大學 國際審計學院,南京 211815；2.江蘇省國際租賃有限公司 業(yè)務二部，南京210013)

國家治理能力與政府績效審計之間存在著一種共生、發(fā)展的關系。政府績效審計對國家治理能力的作用機理是基于國家治理的客觀需求開展審計，針對國家治理中存在的問題提出富有建設性的意見，其作用的發(fā)揮能夠提高國家治理能力，進而在社會經(jīng)濟運行中使國家治理達到善治。國家治理能力的提高可以反作用于績效審計，使之效能建設得到更有效的發(fā)揮。在此循環(huán)進程中，法治建設是影響績效審計發(fā)展的關鍵因素，從國內(nèi)外績效審計發(fā)展經(jīng)驗來看，要從法規(guī)上詮釋績效審計的法律地位和維護其權威性，才能更好地推動績效審計的發(fā)展。中國的績效審計應明確績效審計法律依據(jù)和行為準則，建立公正透明的績效審計程序，落實績效審計法律責任，完善與績效審計相關的配套機制。

國家治理能力；績效審計；法制化；現(xiàn)代化

新常態(tài)下的市場經(jīng)濟一定是法治經(jīng)濟，新常態(tài)的本質(zhì)是經(jīng)濟治理能力的現(xiàn)代化，并同時兼有開創(chuàng)性的政治體制改革。新公共管理運動使政府更加注重服務的質(zhì)量和效率，形成委托代理機制下的現(xiàn)代國家治理結構。但這種結構本身存在的信息不對稱、目標不一致和利益沖突等內(nèi)在缺陷，會導致財政預算的濫用、政府(官員)權力的自我膨脹，導致國家治理績效的喪失，從而產(chǎn)生提升國家治理能力的訴求。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。從習近平總書記提出“一帶一路”戰(zhàn)略，到亞洲基礎設施投資銀行的創(chuàng)立，對中國國家治理能力提出了更高的要求。從發(fā)達國家審計發(fā)展經(jīng)驗來看，績效審計可以通過評價政府等治理主體管理、控制和優(yōu)化自然資源配置的行為，使經(jīng)濟進入良性循環(huán)，進而提高人類經(jīng)濟社會活動的有效性。政府績效審計是國家治理能力的重要體現(xiàn)，是社會經(jīng)濟運行中使國家治理達到善治的不可或缺的重要內(nèi)容。而推進績效審計的發(fā)展最重要的內(nèi)涵就是法治建設，離開法治的評價尺度和標準，空洞地談論績效審計無實質(zhì)意義。

一、國家治理能力與政府績效審計之間“力”的關系

國家治理能力與政府績效審計之間存在的共生、發(fā)展關系，就像牛頓第三運動定律一樣(改變一個物體的運動狀態(tài)就必須要對物體施加力的作用，并且力的作用是相互的，有作用力必有反作用力)。國家治理能力與政府績效審計之間也存在著一種“力”(如圖1所示)，這種“力”的影響，使國家治理能力與政府績效審計之間的關系密不可分，即高度發(fā)展的績效審計能夠提高國家治理能力，國家治理能力的提高可以更有效地發(fā)揮績效審計的效能，形成“你中有我，我中有你”這樣一種互利共生、良好運轉(zhuǎn)的生態(tài)循環(huán)。

圖1 國家治理體系與治理能力之間“力”的作用

目前，中國正處于深化經(jīng)濟體制改革的關鍵期，產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型不斷升級。通過實施簡政放權，減少行政審批環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場的邊界，打擊壟斷劣行，將一部分資源配置權交還給市場，能夠從根本上消除支出式和審批式的腐敗溫床。為強力拉動經(jīng)濟增長，各級政府所使用和管理的公共資金逐年大幅增加，使得各級政府所承擔的公共受托責任也進一步加大。然而，政府對日益增加的公共資金經(jīng)營管理效果如何，需要對投入與產(chǎn)出的結果進行監(jiān)督評價。各級政府部門受托代管和經(jīng)營這些公共資源，必須接受履行責任的監(jiān)督評價，對公權力實施審計監(jiān)督，真正做到政府信息公開透明，促進社會和諧公平?？冃徲嬍腔趪抑卫硇枨髞黹_展審計業(yè)務，它針對國家治理中存在的問題提出建設性意見，審計方式及程序設計也比較靈活，形成的審計報告也多以建設性分析為主，績效審計的產(chǎn)生能夠提高國家治理的能力，實現(xiàn)國家善治。

二、政府績效審計提升國家治理能力的作用機理

政府績效審計提升國家治理能力的“作用力”不能簡單地一概而論，因為國家治理能力的構成要素是為國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化和善治而服務的。為了實現(xiàn)國家治理戰(zhàn)略目標，合理有效地對資源、權力進行配置，使社會總利益得到有效的分配，國家治理能力的構成要素必須全面化、公正化、專業(yè)化、規(guī)范化、有效化。

(一)國家治理能力的構成要素

對不同的治理主體，國家治理能力的要求有所差異，要凸顯對不同治理主體有特色的治理要素。曾峻指出，國家治理能力具體包括科學制定公共政策的能力、化解矛盾維護秩序的能力、動態(tài)把握和平衡利益的能力、有效實現(xiàn)治理意圖的能力、引領各個領域持續(xù)發(fā)展的能力、法治方式推進工作的能力以及治理主體自我凈化的能力[1]。徐湘林認為，國家治理能力主要由以下六部分構成：提升國家決策體系的權威性，完善有效的行政執(zhí)行體系，維護多數(shù)人認同的核心價值體系，創(chuàng)造活力的良性政治互動機制，提供滿足社會發(fā)展需求的社會福利體制，維護國家經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展[2]。認知國家治理能力的構成要素可以提高國家治理能力，而國家治理能力的提高能夠推動中國社會多元化發(fā)展，增強國家在全球的競爭力，提高國民生活滿意度，實現(xiàn)國家善治。

加強國家治理能力問題研究，對于中國的政治、經(jīng)濟、文化等社會主義現(xiàn)代化事業(yè)建設具有重要的理論價值和實踐意義。筆者認為，國家治理能力突出表現(xiàn)在以下五個方面：一是改革政治、經(jīng)濟體制及加強民主法治建設，完善相應的治理體制機制，使國家治理得到有效的提升；二是完善國家建立和實施公共政策的體制機制，使公共政策能夠真正落實到位，進而調(diào)整市場、政府及社會治理運行之間的關系，促進經(jīng)濟可持續(xù)增長；三是在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度基礎上，完善社會再分配制度，使各項資源得到合理配置，建立起與中國目前經(jīng)濟體制相適應的社會保障體系；四是改革行政體制、建立健全問責機制，使政府真正實現(xiàn)用法治來制約公權力的使用；五是建立政府與社會之間協(xié)調(diào)的體制機制，促進各類社會團體的自律及自治機制的建設與發(fā)展，使社會組織可以自愿參與社會治理(如圖2所示)。

(二)推進政府績效審計是提升國家治理能力的應有之義

在當今世界政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境日益復雜的形勢下，國家治理的難度也日趨加大，為了進一步促進國家服務于人民的效力性，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化,這使國家治理能力達到一個新的維度，也使執(zhí)政黨意識到，中國社會改革中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)型危機可以通過提高國家治理能力來應對。隨著社會主義民主的進步和人民法制意識的不斷增強，人民要求享有政府是否切實履行其公共受托責任知情權的愿望與日俱增。公眾日益關注政府的經(jīng)費開支和工作績效等,不僅了解政府的經(jīng)費開支是否合理、合法，而且還要了解政府各部門對于批準的項目及其撥款是否達到預期的目的，政府公職人員是否卓有成效地完成既定目標，以及立法、執(zhí)法產(chǎn)生什么樣的效果?，F(xiàn)代民主國家的政府部門實際承擔的是公共受托責任，政府作為受托方對公共資源進行管理和經(jīng)營，政府部門要向民眾有明確的交代，這在客觀上產(chǎn)生了對政府績效審計的需要。而作為國家治理基石和保障的國家審計依法對政府公共資源的利用情況進行監(jiān)督和評價，并將審計結果向民意機關——人大常委會報告，讓公民充分了解政府履行責任情況，對政府進行監(jiān)督。

圖2 國家治理能力的內(nèi)容

一般來說，國家審計的職能作用主要表現(xiàn)為：一是對國家公共部門的行為進行監(jiān)督，即對財政收支等權力進行監(jiān)督，來維護委托人(社會公眾)的基本權益；二是對政府運行活動進行績效審計，提高政府的運行效率與效益，一般表現(xiàn)為對預算進行控制和對政府活動的績效進行檢查?？冃徲嬦槍Y源配置的經(jīng)濟性、效率性及效果性做出評價，可以使政府部門更加合理地履行公共管理責任，進而進一步提高國家治理能力，完善國家治理體制機制。

(三)政府績效審計提升國家治理能力的“作用力”路徑

績效審計是一種社會構成，處于社會、政治、經(jīng)濟、法律等一系列整體的制度安排之中，是國家治理能力的一種現(xiàn)實表現(xiàn)，其運行勢必受到上述因素的影響。同樣，績效審計運行的過程和結果，也影響著社會、政治、法律等諸多方面，深刻影響著國家治理能力的提升。

1.完善經(jīng)濟、政治及民主體制機制

經(jīng)濟、政治及民主的體制作為國家治理體系重要的組成部分，它的完善與否直接影響國家的穩(wěn)定性。盡管近年來中國經(jīng)濟發(fā)展取得一定成績，但粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式也產(chǎn)生了一系列的問題，如國家經(jīng)濟結構中需求、供給結構失衡，資源要素的利用率不高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日益下降等等。黨的十八屆三中全會創(chuàng)新性地提出對自然資源資產(chǎn)管理進行審計，這是變革經(jīng)濟發(fā)展的信號，目的是改變以往粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，把經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變到更高的效率上來，讓民眾分享到現(xiàn)代化經(jīng)濟成果帶來的紅利。然而，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式也帶來了權力腐敗等問題。黨的十八屆四中全會提出依法治國這一政治、民主體制的改革方向?？冃徲嬍且环N建設性審計，能夠揭示和分析影響國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展以及國家經(jīng)濟安全問題，從是否有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是否有利于促進科學發(fā)展層面，揭示問題產(chǎn)生的體制機制和制度原因，從而推動經(jīng)濟體制改革走向深化，促進和完善經(jīng)濟領域各項制度建設，發(fā)揮審計推動國家治理的建設性作用。績效審計關注政府責任履行情況和政府績效，關注國家行政的效率和效果，揭露和反映國家行政過程中存在的問題，提出改進完善的建議，有利于推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化，促使國家不斷提高治理水平，維護國家穩(wěn)定性。

2.有利于公共政策落實到位

國家治理功能實現(xiàn)的一項重要指標就是致力于公眾利益的達成，而公眾利益有效地實現(xiàn)可以通過公共政策這一有力的基本工具落實。公共政策這一基本工具往往由政府或政黨來研究制定并發(fā)布，主要是針對政治、經(jīng)濟、文化等各方面進行規(guī)劃調(diào)控，以求分配社會資源、規(guī)范社會行為、解決社會問題、促進社會發(fā)展，公共政策的參與度、透明度能夠推動中國現(xiàn)代化責任政府的建立，對公共政策開展績效審計是發(fā)揮審計完善國家治理職能的必然要求。公共政策直接影響著國家治理能力，當國家的公共政策不被公民認同時，將會對社會造成極大的傷害，而公共政策績效審計可以落實政策的執(zhí)行，確保實現(xiàn)公共政策的目標。因此，要加強對公共政策執(zhí)行的效率、效果依法開展績效審計，并使之常態(tài)化、制度化。公共政策的績效評價不能局限于政策實行后的效果，還應考察政策貫徹實施的整個過程，就是從政策的制定、執(zhí)行和執(zhí)行后三個階段多角度進行評價，從而提高國家治理能力。

3.有利于完善社會再分配制度

目前，中國社會利益多元化程度較為明顯，社會資源再分配不均的問題日益凸顯，這對國家治理提出了挑戰(zhàn)。只有解決再分配中出現(xiàn)的不公問題，國家善治的局面才有望到來。眾所周知，近年來中國不斷加大財政資金在基礎設施建設方面的投入，而這部分資金是否被使用，使用的效果如何？是否取得應有的效益？這些問題日益為社會公眾所關注。用一種什么樣的方式來監(jiān)管并評價財政資金使用更有效呢？傳統(tǒng)的財政資金審計僅圍繞合規(guī)性來開展，并沒有對資金使用效益性做評價。因此，財政資金績效審計勢在必行，不僅要檢查、評價財政資金使用的合規(guī)性，還要檢查、評價財政資金使用的效益性，檢查和評價基礎設施建設的社會效益和生態(tài)效益等，并提出改進性的建議。實施績效審計不僅可以完善審計理論建設，推進審計實踐的發(fā)展，還可以滿足社會公眾對公共資源配置進行監(jiān)督，促進資源的合理配置，使資源真正發(fā)揮應有的作用，從而有利于維護和完善社會再分配制度。

4.有利于制約公權力的使用

習近平總書記2013年1月在中央紀律檢查委員會第十八屆二次全體會議上提出，要強化對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，權力尋租的現(xiàn)象也越來越多。要建立現(xiàn)代化和諧政府，實現(xiàn)國家善治，就必須要打擊權力尋租這一行為。而績效審計作為一種權力制約手段，可以通過評價相關部門的績效，對政府運行結果進行監(jiān)督。這也對建設現(xiàn)代化國家治理結構提出新的要求，需要其內(nèi)生出一個預防、揭露、抵御、控制體系的治理機制，來制約政府權力的膨脹?？冃徲嬜鳛閲覍徲嬻w系中的重要組成部分，針對國家行政權的管理進行績效審計,可以更好地實現(xiàn)權力配置，使績效審計成為紀委、公檢法等部門又一打擊權力尋租行為的利器，從而提高國家治理能力。

5.有利于社會治理協(xié)調(diào)發(fā)展

黨的十八屆三中全會明確提出創(chuàng)新社會治理體制機制，使治理成為對公眾服務、讓公眾自愿積極參與治理的力量，這是促進中國社會協(xié)調(diào)發(fā)展、建設和諧社會的迫切需要?？冃徲嬘捎谠u價內(nèi)容復雜、難度較大，對審計主體的素質(zhì)要求較高，需要在審計過程中尋求相關專業(yè)領域的專家?guī)椭_到政府治理與社會治理協(xié)同發(fā)展。績效審計評價的對象與社會公眾的生活息息相關，評價的目標有些還要符合公眾的滿意度。因此，在評價過程中，公眾的自愿參與不僅可以促進社會治理的有效實現(xiàn)，還可以讓審計的目標更快、更有效得以實現(xiàn)。

三、國內(nèi)外績效審計法制的發(fā)展現(xiàn)狀

從世界范圍看，績效審計發(fā)展比較好的國家都有績效審計相關的法律法規(guī)，其法律都明確賦予審計機關開展政府績效審計的權限，在法制化建設上較為先進。

(一)國外績效審計的法制概況

國外績效審計理論研究經(jīng)過多年的探索和檢驗，現(xiàn)已發(fā)展成為一門較成熟的學科，具有較為完善的法律規(guī)范和制度，這是確?？冃徲嬮_展和審計質(zhì)量的必要條件(見下頁表1)。

美國于1972年制定政府審計準則，并結合績效審計實踐不斷修訂完善。英國1983年開始有績效審計法律依據(jù)，《國家審計法》從法律上授權國家審計要進行績效審計，并制定績效審計手冊、指南等。澳大利亞1979年修訂《審計法》，有關績效審計的授權寫入修訂后的《審計法》中。加拿大績效審計始于1977年，之后績效審計在綜合審計中的比重和地位日益提高。1976年法國審計法院進入政府績效審計領域。德國的績效審計以橫向?qū)徲嫗樘厣?。日本用法律?guī)定對政府的業(yè)績進行審查，審查內(nèi)容包括經(jīng)濟性、效率性和效果性。瑞典于20世紀60年代開始實施績效審計，到80年代績效審計普遍實施。綜上所述，凡是績效審計開展較好的國家，其績效審計方面的法律體系及制度較為完善。在構建中國績效審計法治理念過程中，學習借鑒他國經(jīng)驗，合理地開展審計理論研究和實踐具有重要和深遠的現(xiàn)實意義。

表1 各國績效審計法律依據(jù)

(二)中國績效審計的法制現(xiàn)狀

中國的績效審計起步較晚，自1983年建立中國特色社會主義審計制度以來，審計才正式在中國開展起來。但由于一些原因，效益審計一直沒有在中國得到大力開展，直到現(xiàn)在審計仍然是以合法合規(guī)性審計為主。近年來，中國地方審計機關在績效審計發(fā)展方面進行了大量而積極的探索，并頒布適合地方績效審計的辦法與指南(見表2)，但離績效審計的科學發(fā)展要求還有相當大的差距，還存在很多問題，如對績效審計認識不足、績效評價指標體系不完善、審計獲取證據(jù)不完整、不能全面實施績效審計、審計人員素質(zhì)不高等問題，限制了績效審計在中國的發(fā)展。筆者認為，導致績效審計開展不充分的主要原因是缺乏健全的績效審計法律規(guī)章和制度體系。依法審計是基本的審計原則，績效審計要依據(jù)完善的法律體系，審計人員只有在法律依據(jù)下開展績效審計業(yè)務，才能毫無顧慮，有更高的獨立性。

表2 中國地方政府頒布的績效審計法規(guī)

上表可見，中國的績效審計法律依據(jù)較少，沒有形成完整的層次較高的法律體系，這與全面開展績效審計的要求還有很大差距。2010年，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，要求審計領導干部的經(jīng)濟責任；2014年，全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，開始關注政府行為的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益等問題。這說明績效審計是未來中國審計發(fā)展的導向，是審計理論研究和實務開展的主流。因此，我們應該在新的審計環(huán)境平臺上，研究績效審計法制建設，以提升國家治理能力。

(三)法制建設滯后制約中國績效審計的發(fā)展

對比國外績效審計法制建設，中國法制建設滯后影響和制約績效審計的發(fā)展。雖然審計機關、學界和社會各方力量都在不斷地探索和實踐，中國的審計工作在國際上也得到一定的認可，但由于中國審計體制的固有缺陷，制度建設的不健全，使得部分審計項目沒有得到有效的開展，進而導致審計質(zhì)量偏低、審計結果利用價值低。從發(fā)達國家審計發(fā)展進程可見，其審計模式不再以合法合規(guī)性審計為主，而是以績效審計為主要審計模式，即評價審計對象經(jīng)濟性、效率性及效果性，這樣才有利于資源的有效配置，減少資源的浪費，也更符合未來國家治理的方向。因此，在構建中國績效審計法制建設過程中，應學習和借鑒其他國家績效審計發(fā)展較為成熟的經(jīng)驗，開展中國審計法制建設理論研究和實踐，并結合中國審計發(fā)展現(xiàn)狀，探索中國未來績效審計的發(fā)展方向。

黨的十八屆四中全會提出依法治國基本方略，把依法治國作為國家治理的目標和方向。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設過程中，要以完備的法律制度和法律體系為依托，在此基礎上實施善治，即“立良法、行善治”，這樣才能真正達到依法治國的目的。而績效審計通過自身實踐使國家治理體制機制運行更為規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化，整體運行效果得到提升，使政府實現(xiàn)價值增值，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化?？冃徲嬍亲裱胺ㄖ啤边€是“法治”，筆者認為，“法制”和“法治”兩個概念密不可分，只有奠定完備的“法制”基礎，才能實現(xiàn)真正的“法治”實踐。中國的績效審計要想取得進一步發(fā)展，就必須使績效審計制度化和法制化，在頂層設計過程中加以完備，這樣才能使審計人員依法審計，在績效審計中做到有理有據(jù)，推動中國社會的公平公正，最終實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

四、加強政府績效審計法制建設，促進國家治理法治化

績效審計是提升國家治理能力的重要體現(xiàn)，應迅速加強和完善審計法制建設，為法治國家建設創(chuàng)造條件，使政府績效審計有法可依，執(zhí)行績效審計有法必依。

（3）交通載荷作用的量化存在很多理論問題的解釋，但鑒于目前關于交通載荷作用沒有一個確定的計算標準，筆者的計算方法旨在引起工程設計人員對交通荷載作用的重視。希望今后的研究人員能夠?qū)煌ê奢d作用在頂力計算中能有更大突破。

(一)績效審計法制建設的過渡措施

改革開放以來，中國立足于基本國情和經(jīng)濟社會的發(fā)展，已經(jīng)制定涵蓋社會各個領域的法律規(guī)章制度，初步形成具有中國特色的法律體系。國家審計作為國家治理的重要組成部分，其高度化的發(fā)展帶來的是中國國家治理能力的提高。審計要實現(xiàn)新常態(tài)下的全覆蓋，要穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險，就必須有完備的法律制度為依據(jù)，必須加強績效審計法制建設。然而，就中國目前審計法律建設和審計執(zhí)法情況來看，立刻制定績效審計相關的法律規(guī)范文件是不現(xiàn)實的，與中國社會發(fā)展的現(xiàn)實不相符。我們可以學習和借鑒發(fā)達國家審計法制建設的成功經(jīng)驗，可以適當運用英國行政法“非正式規(guī)則”等措施來完成過渡。余凌云(2012)指出:“在英國，‘非正式規(guī)則’名目極多，包括操作手冊、指南、指南要點、指導綱要、通告、白皮書、綱要計劃、指導意見、部門通告等等?！盵3]“非正式規(guī)則”在實際運用中靈活、務實，既無須像正式立法那樣煩瑣、考究，也容易根據(jù)實際情況及時加以調(diào)整和完善。通過這樣的“非正式規(guī)則”，可以探索并初步建立起績效審計的法制模式。

(二)績效審計法制建設的舉措

績效審計的法制化，其核心在于四個方面：一是明確績效審計的法律依據(jù)與審計行為標準，二是建立公正透明的績效審計程序，三是落實績效審計法律責任，四是完善績效審計相關配套機制。

1.明確績效審計的法律依據(jù)與審計行為標準

從實體法的角度完善績效審計制度，其核心在于如何明確績效審計的法律依據(jù)與審計行為標準。新常態(tài)下要加強依法審計，法律依據(jù)是中國各種審計的基礎，是審計行為的基本出發(fā)點?？冃徲嫷母灸繕嗽谟诖龠M被審對象改善管理，提高效率、效果。從被審單位所承擔的責任對象來看，既有對本級人民政府負責的政府各個部門，也有對本級人大和上級政府負責的各級地方人民政府。如果績效審計的法規(guī)以行政法規(guī)或者是審計機關的行政規(guī)則形式來制定，其權威性明顯存在不足。從世界范圍看，政府績效審計發(fā)展比較好的國家大多從法律甚至于憲法的高度來確定各級審計機關進行績效審計的權限，并在較高的層面上來確定政府審計的獨立性，使政府審計部門不被其他政府部門及個人干擾。因此，在進一步推進績效審計法制化建設過程中，中國可以借鑒國外的經(jīng)驗，通過全國人大常委會立法的權威性，完善績效審計的立法并確立審計機關制度和規(guī)范。只有這樣，績效審計才真正能夠起到控制監(jiān)督行政權的行使作用，進而保障公民權利的行使。對績效審計范圍與審計方法及結果做具體規(guī)定，可以有效地整合審計資源，減少審計資源的閑置與浪費。通過績效審計，可以提供一些建設性的審計建議，這些建議可以明顯改善審計對象的不良行為，以確保公共資源能夠得到合理運用。

筆者認為，審計行為的具體實施辦法與審計標準，可以由人大通過授權立法的形式交由開展項目的審計機關來具體計劃制定并實施。中國審計事務的具體實施機關的建立與職能行使在《憲法》中都有體現(xiàn)，國家審計制度安排也都是依據(jù)國家憲法或?qū)ｉT法律法令確立的，是國家治理的重要組成部分[4]?！稇椃ā返?1條和第109條規(guī)定，中國當前實施的是行政型審計模式，審計事務的具體實施機關是政府的各級審計機關。將審計行為的具體實施辦法與審計標準制定交由審計專業(yè)機關來完善，更加具有可行性。

2．建立公正透明的績效審計程序

隨著行政程序法的興起與不斷發(fā)展，行政行為程序公正的理念日益滲透到行政法治建設中。任何行政行為都應當建立在公正透明的行為程序上，績效審計行為自然也需要自己的公正程序。中國已經(jīng)制定《政府信息公開條例》，而《行政程序法》的制定也在緊鑼密鼓地進行?？冃徲嬓袨槌绦虻耐晟?，可以加強審計工作的透明度，同時讓社會公眾更好地參與進來，行使公眾自身的監(jiān)督權、參與權、評價權等權力。因為許多績效審計項目要對社會公眾進行調(diào)查，調(diào)查社會公眾對政府行為的滿意度，以此來評價政府活動是否真正具有效益性。筆者認為，當務之急應建立起績效審計結果公告制度。近年來，政府審計結果公告制度不夠完善，其發(fā)揮作用的形式性遠大于其實質(zhì)產(chǎn)生的效果。因此，應該逐步擴充政府績效審計的內(nèi)容，確立完善的政府績效審計結果公告形式和程序，對政府績效審計發(fā)現(xiàn)的問題進行具體、詳細的披露。此外，還應加強審計公告的透明度，除了涉及國家機密外的全部內(nèi)容都應向政府部門、社會公眾及媒體披露，讓他們?nèi)繀⑴c到審計之中，行使他們應有的監(jiān)督權，逐步擴大政府績效結果公告的影響力。

3．落實績效審計法律責任

劉家義審計長提出，國家審計要發(fā)揮作為國家治理的免疫系統(tǒng)的作用[5]。審計不僅要發(fā)揮合法合規(guī)作用，查處違法亂紀問題，追究相關責任人的責任，用來懲治腐敗和加強中國政府的廉政建設，還要關注重大的制度性缺陷，促進建立有利于科學發(fā)展的體制機制，發(fā)揮審計的建設性作用。中國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型期，政府的改革轉(zhuǎn)型要想成功，就必須要解決出現(xiàn)的體制機制和制度性問題?？冃徲嫴坏梢圆槌鰡栴}，更重要的是能夠從體制機制和制度上找出問題的根本原因，并提出審計建議。因此，將績效審計與問責機制相結合，建立績效審計問責制度，從而避免“屢審屢犯”問題。在績效審計和問責機制的制度頂層設計上，相關部門可以考慮由組織問責向個人問責轉(zhuǎn)變，建立經(jīng)濟問責為主、行政與法律問責相結合的機制，以審計機關與公檢法等部門合作方式，形成審計機關、司法部門、紀檢部門、行政主管部門以及社會公眾問責的合力。

4．完善績效審計相關配套機制

績效審計法律制度的完善，還需要建立健全其他相關的配套制度。從中國績效審計的具體實施情況看，目前最需要加強的是信息化條件下的審計信息證據(jù)法制化建設。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，信息化審計發(fā)展突飛猛進，審計電子證據(jù)運用日益突出。因此，審計人員在獲取審計電子證據(jù)時，要發(fā)揮電子證據(jù)法律效力，電子證據(jù)在形成過程中要受到嚴格的監(jiān)管，以確保其在法律上是可信的。筆者認為，可以通過以下兩種途徑來完善電子證據(jù)的法律效力作用：其一，創(chuàng)建能夠保護電子證據(jù)發(fā)揮法律效力的體制機制，保障其形成后具有一定的法律效力；其二，探索創(chuàng)立相關電子證據(jù)的法律體系，認證其法律地位，有效保證電子證據(jù)在將來運用過程中更好地發(fā)揮它應有的法律效應。審計電子證據(jù)的法制化的建設也是中國績效審計法制化建設的基礎之一。

[1] 曾峻.推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[N].中國組織人事報,2013-11-19.

[2] 徐湘林.“國家治理”的理論內(nèi)涵[J].人民論壇，2014，(10)：31.

[3] 余凌云.現(xiàn)代行政法上的指南、手冊和裁量基準[J].中國法學,2012，(4)：125.

[4] 蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發(fā)展——基于國家治理視角的初步思考[J].審計與經(jīng)濟研究,2012，(2)：5-9.

[5] 王姝.國家審計如何更好地服務國家治理——基于公共政策過程的分析[J].審計研究,2012，(6)：6-37.

[責任編輯：肖海晶]

2017-03-10

國家社會科學基金項目“農(nóng)村基礎設施建設績效審計與法制規(guī)制問題研究”(10BGL060)；江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目“現(xiàn)代審計科學”和江蘇高校品牌建設工程一期項目(PP2Y2015AO77)

齊興利(1963—)，女，黑龍江伊春人，教授，從事法務審計及政府績效審計研究。

D922.27

A

1007-4937(2017)04-0095-07

中國審計制度法治化研究(專題討論)

編者按：國家審計服務于國家治理需要，具有預防、揭示和抵御功能，在防范和揭露腐敗、增強國家治理系統(tǒng)的“免疫力”方面發(fā)揮著重要作用。在全面推進依法治國戰(zhàn)略大背景下，作為國家治理重要組成部分的國家審計更應加快法治化建設步伐。雖然近年來審計法律法規(guī)體系不斷發(fā)展完善，依法審計理念已基本樹立，但現(xiàn)實中的審計法律制度仍然存在諸多有待解決的問題。由此，本期特組織專題討論，分別從績效審計法制化、審計獨立的立法和政府購買社會審計服務的法律規(guī)制三個角度探討中國審計制度的法制完善問題，以期深化對中國審計制度法治化的理論研究。