比較視野下海島型新區(qū)功能區(qū)體制改革深化研究

丁友良

海島型新區(qū)是承載海洋經(jīng)濟發(fā)展使命的國家戰(zhàn)略層面的經(jīng)濟功能區(qū)。海島型新區(qū)的設(shè)立，是國家發(fā)展海洋經(jīng)濟、實施海洋開發(fā)戰(zhàn)略的一項重要舉措。目前以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)——浙江舟山群島新區(qū)既是我國第四個國家級新區(qū)，又是我國現(xiàn)存的18個國家級新區(qū)中唯一的海島型新區(qū)，更是我國自貿(mào)試驗區(qū)中唯一獲準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)的國家級新區(qū)。與大陸型新區(qū)相比，海島型新區(qū)獨特的地理位置、復(fù)雜的地域構(gòu)成和獨具的區(qū)位優(yōu)勢，對于實施國家的海洋強國戰(zhàn)略，具有無可替代的作用。

當(dāng)然，海島型新區(qū)要實現(xiàn)國家所賦予的戰(zhàn)略功能，離不開高效運作的行政體制。本文專門就海島型新區(qū)的功能區(qū)體制改革問題進行探討和研究。

一、海島型新區(qū)與大陸型新區(qū)的差異性分析

海島型新區(qū)作為國家級新區(qū)的特例，與大陸型新區(qū)相比，在區(qū)域位置、功能定位、資源稟賦上有其自身不同的特點。

（一）海島型新區(qū)特殊的區(qū)域位置

比較海島型新區(qū)與大陸型新區(qū)的區(qū)域位置和分布可以看出，大陸型新區(qū)最初都是在直轄市中設(shè)立的，上海、天津、重慶三個直轄市各設(shè)立一個國家級新區(qū)。之所以如此，是因為直轄市在我國的改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有突出的地位，在直轄市設(shè)立新區(qū)可以更好地發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢和對周邊經(jīng)濟的輻射帶動作用，如上?？梢詭尤A東及長江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟、天津可以帶動華北尤其是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟、重慶可以帶動西南部及長江上游的經(jīng)濟。隨著三個直轄市所屬新區(qū)的成功運作，國家現(xiàn)在開始有選擇地在不同省份推廣這種模式，目前已設(shè)立了18個國家級新區(qū)，從今后的發(fā)展趨勢來看，可能會在每個省都設(shè)立一個新區(qū)，以帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

而海島型新區(qū)至今只有一個即浙江舟山群島新區(qū)。國家之所以會在海島舟山設(shè)立新區(qū)，是因為“舟山群島新區(qū)處于我國南北海運大通道和長江黃金水道交匯地帶，是江海聯(lián)運的重要樞紐，是我國伸入環(huán)太平洋經(jīng)濟圈的前沿地區(qū)，也是我國擴大開放、通聯(lián)世界的戰(zhàn)略門戶”，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。目前舟山是我國沿海五大港口群中港口分布最為密集、吞吐量最大的長三角港口群的重要樞紐港，途經(jīng)我國的7條國際主航線中有6條經(jīng)過舟山海域，戰(zhàn)略地位十分突出。

（二）海島型新區(qū)特色的功能定位

雖然大陸型新區(qū)也有各自不同的功能定位，但總體上都是定位于打造區(qū)域經(jīng)濟中心、產(chǎn)業(yè)基地和各類示范區(qū)。如重慶兩江新區(qū)定位于先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地及區(qū)域金融中心和創(chuàng)新中心；天津濱海新區(qū)要成為現(xiàn)代制造業(yè)與研發(fā)轉(zhuǎn)化基地和國際物流中心；上海浦東新區(qū)要成為國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運中心。此外，甘肅蘭州新區(qū)要打造向西開放的重要戰(zhàn)略平臺和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)；廣州南沙新區(qū)要打造粵港澳全面合作示范區(qū)；貴州貴安新區(qū)要打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地、創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)；福建福州新區(qū)要打造兩岸合作重要承載區(qū)和東南沿海重要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地等。

與大陸型新區(qū)不同，海島型新區(qū)圍繞“?！弊诌M行功能定位。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（國務(wù)院于2013年1月23日正式批復(fù)），其戰(zhàn)略定位是要通過發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)來打造“浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、全國海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)和長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極”，并據(jù)此確立了五大發(fā)展目標(biāo)，即要成為“我國大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶、重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、海洋海島綜合保護開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)”。

（三）海島型新區(qū)獨有的資源稟賦

作為海島型新區(qū)，與之前設(shè)立的大陸型新區(qū)相比，雖然“存在著重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、土地等基礎(chǔ)要素制約明顯、國際化和專業(yè)化高端人才緊缺、金融和信息服務(wù)能力比較薄弱”等問題，但也具備獨有的資源稟賦。目前舟山群島作為我國唯一的海島型新區(qū)，擁有1390個島嶼及2.08萬平方公里的鄰近海域。這為新區(qū)發(fā)展提供了良好的資源稟賦：一是岸線資源。眾多海島帶來了豐富的岸線資源，其中深水岸線總長達(dá)270多公里，建港條件十分優(yōu)越。二是海洋生物資源。舟山群島是我國近海最大的漁場，各類海洋生物資源非常豐富，可以說是我國海洋生物的基因庫。三是能源資源。海島型新區(qū)海域的油氣及近海風(fēng)能、潮流能等資源也非常富集，開發(fā)利用前景廣闊。四是旅游資源。海島風(fēng)情、宜人氣候、優(yōu)質(zhì)空氣及深厚的佛教與海洋文化底蘊，使之成為我國海洋旅游重點區(qū)域。這些資源稟賦為海島型新區(qū)構(gòu)建和發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、海島型新區(qū)功能區(qū)體制面臨的問題

（一）海島因素所帶來的問題

作為依托海域與島群設(shè)置功能區(qū)的海島型新區(qū)，與大陸型新區(qū)相比，其復(fù)雜的地域構(gòu)成，對構(gòu)建精簡高效的管理體制帶來了不少的挑戰(zhàn)。

1.難以實現(xiàn)扁平化管理。雖然隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，減少管理層級擴大管理幅度實現(xiàn)扁平化管理是一種必然趨勢，但是海島型新區(qū)陸域面積狹小、海域面積廣闊、群島星羅棋布的地域特點，使得其難以撤銷在大陸型新區(qū)不可能存在的層級和行政建制。如浙江舟山群島新區(qū)所屬的嵊泗縣東極鎮(zhèn)、花鳥鄉(xiāng)等，若論其面積，在大陸型新區(qū)里是絕無可能設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的。而在海島型新區(qū)，由于這種能帶來豐富岸線資源的海島造成了交通的阻隔，為了有效管理島域人口而不得不以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)。這些眾多分散而相對獨立的海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在一定程度上阻礙了扁平化管理的實現(xiàn)。

2.難以精簡機構(gòu)和人員。海島型新區(qū)普遍存在的以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)狀況不僅使其難以實現(xiàn)扁平化管理，而且也不利于政府精簡機構(gòu)和人員。這已從兩個方面體現(xiàn)出來了：

一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看。每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制就必定有一整套標(biāo)配的機構(gòu)和人員（每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須有黨委、政府、人大及相應(yīng)機構(gòu)），盡管與大陸型新區(qū)相比這套標(biāo)配的機構(gòu)和人員相對于所管理的面積與人口來說不相稱，但是少了這套標(biāo)配的機構(gòu)和人員既可能違背相關(guān)法律也會造成管理困難。而要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)配的機構(gòu)和人員與所管理的面積與人口相稱，就必須撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但相互隔離的海島限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整空間。而海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以調(diào)整和撤并，勢必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)及人員也難以精簡。

二是從縣區(qū)職能部門來看。由于海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以撤并，這使得縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站、所、處等機構(gòu)和人員也難以精簡。究其原因，對比大陸型新區(qū)就可明了。在大陸型新區(qū)由于陸域交通便利，縣區(qū)不一定要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)。即使派駐機構(gòu)，在便利交通條件下每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管理的區(qū)域范圍也比較廣，這使得在同等管理區(qū)域面積下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制數(shù)量也相對較少，因而縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)總量也相對要少。相反，海島型新區(qū)以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量難以減少同樣使得縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)總量和人員也難以精簡。

3.難以構(gòu)建高效的海洋管理體制。與大陸型新區(qū)不同，海島型新區(qū)肩負(fù)著創(chuàng)新海洋開發(fā)管理模式的使命，如《舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中所提出的“五大發(fā)展目標(biāo)”之一就是要成為“海洋海島綜合保護開發(fā)示范區(qū)”。也就是今后在海洋海島開發(fā)的同時又要管理好海洋海島資源。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)面臨的困難也很明顯。

一是當(dāng)前我國海洋海島的綜合開發(fā)和保護法律保障不足。例如，我國雖有《海島保護法》，“但是沒有涉及到由司法機關(guān)追究濫用行政職權(quán)、或行政不作為等的行政違法責(zé)任……由誰起訴追究行政違法行為的民事責(zé)任，立法上不明確”。此外，“《海島保護法》僅僅賦予普通的單位和個人到政府的環(huán)境保護部門舉報的權(quán)利，而沒有訴諸司法救濟”，使得“政府在海島保護上的不作為、濫作為的現(xiàn)象由于沒有司法上的監(jiān)督機制，在社會中頻頻發(fā)生環(huán)境問題”。隨著海洋經(jīng)濟的發(fā)展，在海洋及海島的開發(fā)與生態(tài)保護上的矛盾必然會進一步加劇，從而對我國有限的相關(guān)法律提出了新的挑戰(zhàn)。

二是海上行政執(zhí)法多頭管理、職責(zé)交叉、執(zhí)法效率不高等問題難以有效解決。目前，除了海洋與漁業(yè)部門對海域的統(tǒng)一管理外，還有海事、環(huán)保、國土、水利等部門根據(jù)各自職能，分別對海洋航運、海洋環(huán)境保護、海洋礦產(chǎn)資源、沿海堤防和灘涂進行管理，如在海砂開采整治中，國土部門行使礦產(chǎn)許可執(zhí)法，海洋部門行使海域使用許可執(zhí)法，海事部門行使采砂影響航道和運輸安全執(zhí)法。在船舶污染海洋環(huán)境管理方面，漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管漁港內(nèi)的海洋環(huán)境污染，海事部門負(fù)責(zé)商港內(nèi)的非軍事船舶造成的環(huán)境污染，但事實上漁港、商港兼用非常普遍（如舟山的沈家門港），其中的船舶污染海洋環(huán)境事件管理就存在交叉問題。而從中央到省、市、縣，沿海地區(qū)都有相應(yīng)的海上行政執(zhí)法隊伍，而且多支執(zhí)法隊伍各自為政。如在海洋與漁業(yè)管理方面，國家層面的有國家海洋局東海分局海監(jiān)四支隊、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊（擬計劃在舟山設(shè)立海警三支隊）；地方層面的有省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊，市縣（區(qū)）級的海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊（大隊）。此外，還有海事、邊防、海關(guān)緝私、港航等執(zhí)法機構(gòu)。由于條塊分割，多支執(zhí)法隊伍各不隸屬，分散執(zhí)法，且沒有強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，容易產(chǎn)生多頭管理、重復(fù)管理，也容易發(fā)生有利的爭著要管、無利的相互推諉現(xiàn)象。

4.難以形成大規(guī)模的經(jīng)濟功能園區(qū)。海島型新區(qū)是依托海域與群島而設(shè)立的經(jīng)濟功能區(qū)。而海域上群島分布離散性強，島上陸地面積又狹小，因此不可能像大陸型新區(qū)那樣構(gòu)建大規(guī)模的開發(fā)導(dǎo)向的經(jīng)濟功能園區(qū)，只能是依島建立功能園區(qū)或按地域與開發(fā)性質(zhì)相近的幾個島嶼合起來設(shè)立功能園區(qū)。以浙江舟山群島新區(qū)為例，新區(qū)之下設(shè)有新城、六橫、金塘、普朱、海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等五個次級經(jīng)濟功能區(qū)。除了新城功能區(qū)在舟山本島區(qū)域設(shè)立之外，金塘功能區(qū)與六橫功能區(qū)分別是在金塘島和六橫島上依島設(shè)立，普朱功能區(qū)則是將原來的普陀山島和朱家尖島合起來設(shè)立的，舟山海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則更是跨縣區(qū)包括多個島嶼。

海島地理特性不僅制約經(jīng)濟功能區(qū)的發(fā)展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便。如普陀山-朱家尖管委會在很長時間難以實質(zhì)運作，只好采用“管委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，普陀山、朱家尖分塊運作，逐步融合一體化發(fā)展”的辦法來漸進推進。同樣，舟山海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)雖然總規(guī)劃面積有98平方公里左右，但由于涉及到金塘島、六橫島、衢山島、舟山島西北部、岱山島西部、泗礁島、朱家尖島、洋山島、長涂島、蝦峙島等區(qū)塊，范圍分散，所以集聚區(qū)管委會只能直接負(fù)責(zé)舟山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和舟山港綜合保稅區(qū)這兩個區(qū)塊（約33平方公里）的開發(fā)建設(shè)。其他區(qū)塊只能由各縣（區(qū)）和金塘、六橫功能區(qū)管委會來負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)。

（二）功能區(qū)共性因素所造成的問題

1.行政主體資格問題。功能區(qū)管委會是否具有行政主體資格存在較大爭議，因為全國人大制定出臺的相關(guān)法律都沒有涉及功能區(qū)管委會。就連地方組織法也沒有功能區(qū)的相關(guān)條款，這使得功能區(qū)管委會在國家行政序列中沒有明確的法律地位，功能區(qū)管委會以自己的名義進行經(jīng)濟社會管理面臨很多法律問題。因行政主體資格爭議、行政行為不適格引起的法律糾紛屢有發(fā)生，經(jīng)濟功能區(qū)的“先行先試”面臨著難以逾越的法律門檻。

2.與所在地政府的關(guān)系問題。功能區(qū)的發(fā)展建設(shè)離不開當(dāng)?shù)卣呐浜吓c支持。但在功能區(qū)的實際運作中，兩者關(guān)系較難協(xié)調(diào)好。從表面來看是因為功能區(qū)所在地政府沒有完全配合功能區(qū)做好社會管理等工作，如沒有配合功能區(qū)做好與招商引資、項目落地等密不可分的征地拆遷工作，從而影響功能區(qū)的開發(fā)進程；從深層次分析是因為客觀上行政區(qū)與功能區(qū)也存在著競爭。由于功能區(qū)所在的行政區(qū)政府也承受著發(fā)展地方經(jīng)濟的考核壓力，需要通過招商引資來促進地方經(jīng)濟發(fā)展，這樣在極端情況下會產(chǎn)生功能區(qū)與行政區(qū)各自為政、重復(fù)招商、無序開發(fā)等惡性競爭現(xiàn)象，更不用說相互配合協(xié)作了。

3.與上級部門的關(guān)系問題。功能區(qū)管委會與上級政府部門之間存在以下問題：一是管委會的“大部制”難以獲得上級部門支持。精干高效的管委會基本上都采用“大部制”的形式，不會像行政區(qū)政府那樣實行機構(gòu)的上下對口設(shè)置來承接上級政府部門的相關(guān)工作。這一方面會使其缺少足夠人手來應(yīng)付上級眾多部門的各項事務(wù)和各類會議，從而引起上級政府部門的不滿，另一方面也使其難以獲得上級政府部門在資源方面的支持。

二是管委會難以管理上級政府部門在功能區(qū)的派駐機構(gòu)。功能區(qū)與上級政府部門派駐機構(gòu)的關(guān)系難處理，一方面是因為兩者之間職責(zé)劃分無章可循，另一方面由于工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國土、規(guī)劃等部門在功能區(qū)的派駐機構(gòu)是實行垂直管理的，在人事任免和工作考核上功能區(qū)沒有發(fā)言權(quán)，因而難以獲得派駐機構(gòu)的尊重。

三是管委會所獲授權(quán)得不到有效落實。主要表現(xiàn)為功能區(qū)所享有特殊的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，在細(xì)化和具體落實過程中，相關(guān)職能部門不予認(rèn)同和支持。尤其是一些關(guān)鍵權(quán)力如相對獨立的開發(fā)建設(shè)決策權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)等難以完全到位。

4.功能區(qū)管委會自身職能定位問題。功能區(qū)管委會自身職能定位存在兩難。如果基于功能區(qū)設(shè)置的初始目的，功能區(qū)管委會應(yīng)定位于單一的經(jīng)濟發(fā)展職能，那么由于體制及利益方面的原因社會管理工作難以得到所在地政府的有效配合，從而會影響功能區(qū)的開發(fā)進程；如果基于功能區(qū)的現(xiàn)實環(huán)境，功能區(qū)管委會需要全方位履行經(jīng)濟和社會管理職能，那么勢必要增加機構(gòu)和人員，體現(xiàn)不出其精干高效的體制優(yōu)勢。

（三）體制改革不到位所引起的問題

從作為全國唯一的海島型新區(qū)——舟山群島新區(qū)來看，它是個全域性新區(qū)，整個舟山群島（舟山市）就是一個大的經(jīng)濟功能區(qū)。而在這個大功能區(qū)下面，又設(shè)立了新城、六橫、金塘、普朱、海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等5個次級經(jīng)濟功能區(qū)。目前無論是新區(qū)層面還是次級功能區(qū)層面，都存在需要進一步改革完善的問題。

1.新區(qū)層面體制改革不到位所引起的問題。從新區(qū)層面來講，舟山群島新區(qū)作為一個大的功能區(qū)，其管理模式就是一種典型的“管委會+建制政府”模式。從目前運作來看，其存在兩大明顯的問題：一是新區(qū)管委會與市政府沒有明確的職能分工。從宏觀職能層面來看，雖然作為省委、省政府派出機構(gòu)的新區(qū)黨工委、管委會負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織推進新區(qū)開發(fā)、建設(shè)與管理之責(zé)，但由于其與市委市政府實行“兩塊牌子、一套班子”，所以不存在工作上的區(qū)分；從微觀職能層面來看，相關(guān)文件并沒有列出某項具體職能是由新區(qū)管委會來承擔(dān)而不是由市政府來承擔(dān)。這意味著在日常實際工作中，新區(qū)管委會沒有具體明確的工作可做。

二是新區(qū)管委會缺少支撐其實質(zhì)運作的必要機構(gòu)。除了5個次級功能區(qū)管委會名義上是新區(qū)管委會的直屬機構(gòu)（實際上有的由縣區(qū)托管），新區(qū)黨工委、管委會的其他工作部門與市委市政府都是“同一套班子”。也就是說，真正可以讓新區(qū)管委會以自己名義獨立管理的只有幾個次級功能區(qū)管委會。但即便如此，新區(qū)管委會內(nèi)部也缺少相應(yīng)的職能機構(gòu)去管理和協(xié)調(diào)次級功能區(qū)管委會。所以新區(qū)管委會只有上面與市委市府共有的“大腦”中樞而沒有下面自己的“手腳”，即缺少支撐其具體獨立運作的組織基礎(chǔ)和必要機構(gòu)，難以正常運作。

2.次級功能區(qū)層面體制改革不到位所引起的問題。由于在次級功能區(qū)層面實行縣區(qū)托管功能區(qū)和功能區(qū)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這導(dǎo)致兩大不良后果：一是托管導(dǎo)致功能區(qū)權(quán)力弱化。由縣區(qū)受托管理的功能區(qū)有金塘、六橫，此外海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)負(fù)責(zé)人由定海區(qū)委書記兼任，這在一定程度上也帶有托管的性質(zhì)。功能區(qū)由同行政級別的縣區(qū)托管后，一方面造成功能區(qū)地位矮化、權(quán)力受限，因為新區(qū)賦予功能區(qū)的人事權(quán)和財政權(quán)都被縣區(qū)剝奪了；另一方面也導(dǎo)致了辦事環(huán)節(jié)增多效率降低，因為被縣區(qū)托管后管委會各職能處室不能直接對接市局而必須經(jīng)過區(qū)局環(huán)節(jié)。

二是整合導(dǎo)致各自職能淡化。由于次級功能區(qū)基本上采用“管委會+建制政府”模式，即正處級的功能區(qū)管委會整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)。其中，管委會的黨群工作部掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委牌子，管委會的社會發(fā)展局掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府牌子，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政班子成為管委會的中層干部。雖然這種體制模式使功能區(qū)管委會在社會管理方面能得到所在地政府的配合，但也導(dǎo)致各自職能難以充分履行。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)來看，其運作難以正?；?。究其原因，一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政班子成為了功能區(qū)的中層干部，沒有獨立決策權(quán)，缺乏履職動力；另一方面是因為整合后管委會其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)瓜分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分職權(quán)，這使掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政牌子、專職承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能的“黨群工作部”和“社會發(fā)展局”無法全面履行基層管理職責(zé)。

從功能區(qū)來看，其核心職能被淡化。發(fā)展經(jīng)濟是功能區(qū)的核心職能，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并入功能區(qū)后，在開發(fā)建設(shè)過程中積累的各類社會矛盾都需要功能區(qū)管委會來直接處理。功能區(qū)管委會為此花費了大量精力，從而導(dǎo)致經(jīng)濟建設(shè)這個核心職能反而被淡化了。

三、海島型新區(qū)功能區(qū)體制改革深化路徑

（一）針對海島因素所帶來的問題

1.從實際出發(fā)確定管理層級與機構(gòu)規(guī)模。針對海島因素所帶來的難以實現(xiàn)扁平化管理以及難以精簡機構(gòu)和人員的問題，我們必須從海島的離散特性的實際出發(fā)，不能一味地追求扁平化和機構(gòu)及人員的精簡。其實，即使在一些大陸型新區(qū)，雖然在體制改革過程中總體上是按照“小政府、大社會”的理念和“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則來設(shè)置機構(gòu)，但也會根據(jù)新區(qū)發(fā)展的實際需要，動態(tài)、靈活、務(wù)實地調(diào)整和設(shè)置相應(yīng)的工作部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)。典型的如上海浦東新區(qū)，1993年成立的浦東新區(qū)管委會時只設(shè)10個職能機構(gòu)，而現(xiàn)在的浦東新區(qū)政府部門已達(dá)到28個，而這都是應(yīng)浦東新區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要而設(shè)置的。

浦東新區(qū)這種從實際出發(fā)設(shè)置機構(gòu)的思路值得學(xué)習(xí)。今后海島型新區(qū)功能區(qū)體制改革也要從各個島嶼鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理實際需要出發(fā)，靈活確定管理層級、管理幅度以及機構(gòu)與人員的數(shù)量。

2.因地制宜確定次級經(jīng)濟功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。鑒于海島地理特性不僅制約經(jīng)濟功能區(qū)的發(fā)展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便，因此今后在次級經(jīng)濟功能區(qū)及特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)置上，一方面要依島而設(shè)，盡量做到“一島一園區(qū)”，這樣便于集中管理；另一方面對于確實需要跨島嶼設(shè)立經(jīng)濟功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的，為了便于管理可以采取以下兩種方式：一是管理重心下沉，充實基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及社區(qū)人員，配強基層管理力量，而在管委會層面則盡量做到精簡精干；二是在規(guī)劃的特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)不設(shè)專門的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，而按屬地化原則進行管理，注重在產(chǎn)業(yè)層面的配套合作。典型的如為“波音737完工和交付中心”項目量身定制的舟山航空產(chǎn)業(yè)園，它以“一園兩區(qū)”的方式協(xié)同布局，即舟山航空產(chǎn)業(yè)園由飛機制造園區(qū)和零部件制造園區(qū)組成，前者位于朱家尖島，后者位于舟山本島。這樣通過一個產(chǎn)業(yè)園兩個行政管理區(qū)域，行政上屬地管理，產(chǎn)業(yè)上一體規(guī)劃，可以彌補海島型新區(qū)陸地面積狹小，難以形成大片規(guī)模經(jīng)濟功能園區(qū)的問題。

3.深入開展海洋綜合行政執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。海島型新區(qū)在建設(shè)“海洋海島綜合保護開發(fā)示范區(qū)”過程中，針對當(dāng)前我國海洋海島的綜合開發(fā)和保護法律保障不足問題，可以通過國務(wù)院批準(zhǔn)建立的“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會議”的途徑向上反映，通過相關(guān)部委來推動完善相關(guān)立法。在此之前，重點是要解決海上行政執(zhí)法多頭管理、職責(zé)交叉、執(zhí)法效率不高等問題。主要的措施是要深入開展海洋綜合行政執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。具體思路是：

對新區(qū)管轄內(nèi)的涉海執(zhí)法部門的執(zhí)法職能進行整合，將執(zhí)法職能統(tǒng)一劃歸到新成立的海洋綜合行政執(zhí)法局。海洋綜合行政執(zhí)法局除了應(yīng)履行海洋與漁業(yè)部門的全部執(zhí)法職能外，又應(yīng)統(tǒng)一履行有關(guān)灘涂圍墾（原屬水利水務(wù)部門）、海域礦產(chǎn)資源開采（原屬國土資源部門）、海底文物保護（原屬文廣新聞部門）以及港政、航政和運政（原屬港航管理部門）等方面的執(zhí)法職能。同時將相應(yīng)的編制與人員也劃歸海洋綜合行政執(zhí)法局。

對中央垂直管理的邊防、海上輯私、海事、海警等部門，其涉海行政執(zhí)法職能近期難以整合到地方海洋綜合行政執(zhí)法局，可通過聯(lián)合執(zhí)法的形式來提高執(zhí)法效率。同時要構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作的海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。

（二）針對功能區(qū)自身因素所造成的問題

1.推動立法來解決功能區(qū)管委會行政主體資格不確定問題。一是通過省委、省政府、省人大以及“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會議”等多種途徑，向中央和全國人大建議對功能區(qū)進行專門立法，賦予經(jīng)濟功能區(qū)相應(yīng)級別的行政主體資格。

二是通過地方人大立法，來給功能區(qū)賦權(quán)。這在大陸型新區(qū)已有這方面的嘗試。如2002年的《天津濱海新區(qū)條例》、2013年的《重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項的決定》，都是以地方性法規(guī)的形式向新區(qū)管委會授權(quán)。

2.通過制度創(chuàng)新來協(xié)調(diào)功能區(qū)與所在地政府的關(guān)系。功能區(qū)管委會的管理職能難定位、功能區(qū)管委會與所在地政府的關(guān)系難協(xié)調(diào)，究其原因是功能區(qū)管委會與所在地政府在利益上的不一致。如果沒有在制度上進行合理的設(shè)計來平衡雙方的利益，那么即使上級領(lǐng)導(dǎo)下行政命令要兩者相互配合搞好工作，在實際工作中仍然會相互扯皮、相互沖突。這方面重慶兩江新區(qū)與天津濱海新區(qū)作了有益的探索。前者通過共同組建開發(fā)公司來建立功能區(qū)與行政區(qū)的利益紐帶，實現(xiàn)雙方都能從相互配合中獲益；而后者采用徹底的思路，先是撤銷三個行政區(qū)，將其改為城區(qū)管委會，若干年后又將城區(qū)管委會也撤銷了，這樣徹底避免了行政區(qū)與功能區(qū)的沖突。雖然海島型新區(qū)具體情況不一樣，但兩地的做法值得借鑒和學(xué)習(xí)。

3.爭取有利政策來改善功能區(qū)與上級政府部門的關(guān)系。在與上級政府各部門的關(guān)系中，功能區(qū)遇到的管委會的“大部制”難以獲得上級部門支持、上級政府職能部門派駐功能區(qū)的機構(gòu)難管理、管委會所獲授權(quán)得不到有效落實等問題，既不能通過立法來解決，也不能通過利益協(xié)調(diào)來解決，最終還是需要獲得上級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持爭取有利政策才能解決。從實際問題來看，解決管委會體制面臨的“大部制”困境的關(guān)鍵，一要適當(dāng)增加功能區(qū)編制，使其有足夠的人員能積極配合上級政府部門的工作，二要爭取上級部門對功能區(qū)在資源方面的支持；解決管委會與派駐機構(gòu)的關(guān)系較難規(guī)范問題的關(guān)鍵，是在垂直管理部門派駐功能區(qū)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人的任命和考核上，功能區(qū)要有發(fā)言權(quán)，這樣才能使其配合做好功能區(qū)的工作；解決管委會所獲授權(quán)得不到相關(guān)職能部門認(rèn)可而難以落實問題的關(guān)鍵，是功能區(qū)要在上級原則性授權(quán)的基礎(chǔ)上一方面要據(jù)理力爭，另一方面要爭取上級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。

（三）針對體制改革不到位所引起的問題

1.新區(qū)層面的改革。第一，長遠(yuǎn)根本措施：撤掉管委會牌子，建立新區(qū)政府。從長遠(yuǎn)來看，撤掉管委會牌子和機構(gòu)，是大勢所趨。

首先，從管委會的性質(zhì)來看，舟山群島新區(qū)管委會不是法定的常設(shè)機構(gòu)，無法承接由上級政府下放的各類經(jīng)濟社會管理權(quán)限，也不能以自己的名義獨立對外行使行政職權(quán)。這樣新區(qū)管委會的體制優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，其存在的必要性值得懷疑。

其次，從功能區(qū)管理體制的變遷過程來看，建制政府才是成熟的模式。功能區(qū)都會經(jīng)歷一個初創(chuàng)期、發(fā)展期和成熟期。不同時期會采用不同的管理模式。其中上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)就是完整的經(jīng)歷三個階段的典型例子，它們在三個階段分別經(jīng)歷了開發(fā)辦—管委會—新區(qū)政府三種管理體制，即最終都采用了建制政府的管理模式。由此可見，新區(qū)層面最終采用建制政府模式是大勢所趨，因為建制政府具有更強的統(tǒng)籌能力。

最后，從舟山的實際情況來看，成立新區(qū)政府具有很大的便利條件。一是因為舟山群島新區(qū)是全域性功能區(qū)，新區(qū)范圍與舟山市行政區(qū)劃一致，不用像天津濱海新區(qū)那樣需要整合行政區(qū)劃后才能成立新區(qū)政府，所以不涉及到大的機構(gòu)變動、人員安置等復(fù)雜的利益問題，操作起來就比較簡便。二是因為新區(qū)管委會依托政府，并沒有實質(zhì)運作，也沒有下屬系統(tǒng)的機構(gòu)，所以撤掉管委會牌子不會遇到太大阻力。

第二，近期微調(diào)方案：完善管委會架構(gòu)，合理界定職能。如果著眼于近期舟山群島新區(qū)上層架構(gòu)的穩(wěn)定，那么可以考慮完善現(xiàn)有的管委會架構(gòu)，重要的是要合理界定其具體職能，從職能出發(fā)來完善新區(qū)管委會的下屬機構(gòu)。

一是合理界定新區(qū)管委會日常管理職能。今后新區(qū)黨工委、管委會要把主要精力放在對次級功能區(qū)招商項目的管理上，做好項目考核、項目協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排上，避免項目引進上的惡性競爭和隨意放棄。

二是完善新區(qū)管委會組織架構(gòu)。新區(qū)黨工委、管委會的具體職能定位為以項目為抓手，來推進次級功能區(qū)建設(shè)，所以相應(yīng)地在新區(qū)黨工委、管委會之下新設(shè)“項目辦”來專門從事對次級功能區(qū)的項目管理、協(xié)調(diào)和考核工作。

2.次級功能區(qū)層面的改革。第一，長遠(yuǎn)根本措施：撤銷區(qū)級建制，次級功能區(qū)和街鎮(zhèn)由市里直管。長遠(yuǎn)根本措施著眼于從根本上解決次級功能區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾。具體思路就是基于扁平化管理理念，減少行政層級，撤銷定海與普陀兩個區(qū)級行政建制，次級功能區(qū)和街鎮(zhèn)由市里直管。具體可參照上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)的做法。

第二，近期微調(diào)方案：轉(zhuǎn)變整合方式，次級功能區(qū)由新區(qū)管委會直管。近期微調(diào)方案著眼于機構(gòu)和人員的穩(wěn)定，主要措施有兩項：

一是轉(zhuǎn)變功能區(qū)對街鎮(zhèn)的整合方式。原來的那種虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級、把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)完全融合到功能區(qū)管委會的做法既不利于各自職能的履行，又在一定程度上有違憲違法之嫌。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)獨立設(shè)置，在組織機構(gòu)上不再與功能區(qū)管委會融合。功能區(qū)管委會可受縣區(qū)委托管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但雙方按托管權(quán)限和各自職能分層運行。功能區(qū)管委會職責(zé)重在推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在管委會領(lǐng)導(dǎo)下，配合做好基層社會管理工作。

二是次級功能區(qū)由新區(qū)管委會直管。即新區(qū)所屬各功能區(qū)不再由縣區(qū)托管，而改由市（新區(qū)）直管。這樣可以避免功能區(qū)被縣區(qū)托管后地位矮化、權(quán)力弱化、辦事環(huán)節(jié)復(fù)雜化等問題，確保功能區(qū)可以充分行使相應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。同時也能更好地從新區(qū)層面合理定位功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局。

四、結(jié)語

總之，從功能區(qū)體制層面來看，與大陸型新區(qū)相比，作為國家發(fā)展海洋經(jīng)濟和實施海洋開發(fā)戰(zhàn)略重要載體的海島型新區(qū)，其所面臨的功能區(qū)體制問題是由海島因素、功能區(qū)共性因素和體制改革不到位因素所造成的。為此，海島型新區(qū)的功能區(qū)體制改革，既要從大陸型新區(qū)的功能區(qū)體制改革實踐中吸取有益的做法，又要從海島型新區(qū)的實際出發(fā)，針對性地解決自身存在的問題。

【本文系2017年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“浙江舟山群島新區(qū)功能區(qū)體制改革深化研究”（17NDFC314YB）的階段性成果】

（作者系中共舟山市委黨校經(jīng)濟與行政管理教研室主任）