吳錚
[摘 要]農(nóng)村最低生活保障核定對象難度大,脫貧工作難度大,農(nóng)村低保管理方式不完善,各級財政籌集保障資金壓力大,是當前我國實施農(nóng)村最低生活保障制度亟待解決的主要問題。通過科學制定保障標準,政府傾力投入,完善制度管理,多元籌集資金等措施,推進落實好這項制度,更好地實現(xiàn)保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展,確保我國如期實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障制度;保障資金;保障標準
作為一個發(fā)展中國家和農(nóng)業(yè)人口大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直都是事關(guān)我國全局性、戰(zhàn)略性的問題。在我國城市最低生活保障制度逐步完善的基礎(chǔ)上,2007年7月11日,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,這標志著我國農(nóng)村最低生活保障制度開始全面建立和實施。這項工作開展10年來,成效顯著,對全面推進農(nóng)村扶貧事業(yè),保證農(nóng)村困難群體的基本生活,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和長治久安,加速推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,全面建成小康社會具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但在推進的過程中,還有諸多問題,亟待解決。
一、農(nóng)村實施最低生活保障亟待解決的問題
我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國,人均經(jīng)濟實力比較薄弱。盡管我國農(nóng)村最低生活保障制度所定的起點較低,但由于保障人口基數(shù)大、歷史欠賬多、各地經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政狀況不平衡,全面實施這一制度仍將面臨諸多難題。
1.農(nóng)村最低生活保障對象核定困難。農(nóng)村最低生活保障對象與城市最低生活保障對象相比更不容易核定。農(nóng)村最低生活保障對象是收入低于貧困線的農(nóng)民,但隨著農(nóng)村勞動力流動性增強和農(nóng)民收入來源日益多源化,準確識別農(nóng)村最低生活保障對象比較困難,準確評估農(nóng)民實物收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本在操作上也有很大難度。農(nóng)民的收入計算除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外,外出務(wù)工人員的增加也增大了農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性和不確定性;由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度仍未普及,喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學、住房等方面困難加大。因此,準確判斷農(nóng)村最低生活保障申請人是否符合受助條件,已成為困擾農(nóng)村最低生活保障制度實施的一大難題。
2.保障對象眾多、脫貧難度大。隨著各地陸續(xù)調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標準及落實“應(yīng)保盡保”的要求,享受最低生活保障的農(nóng)村人口數(shù)量迅速增加。據(jù)民政部統(tǒng)計,2001年,全國農(nóng)村最低生活保障對象僅有304.6萬人,到2017年2月農(nóng)村貧困人口4541萬人,比2001年提高了14.9倍,大約占農(nóng)村戶籍人口的6%左右,已突破了民政部最初預計4%的底線,脫困難度較大,難以通過開發(fā)式扶貧和提高就業(yè)技能實現(xiàn)脫困,需要政府長期保障其基本生活。由于農(nóng)村最低生活保障的基數(shù)大,使得我國在實施這項制度的過程中,必須從較低的起點起步?,F(xiàn)階段,實施的農(nóng)村最低生活保障只是農(nóng)村最低生活保障人群維系基本生活的保障標準,也就是“生存保障”,并不包括對廣大農(nóng)村最低生活保障人群施以就業(yè)技能培訓、醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。
3.農(nóng)村最低生活保障管理方式尚不完善。各地雖然明確了農(nóng)村最低生活保障標準,但在實際操作過程中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會對農(nóng)戶的收入、生活等基本情況,尚未做到精準統(tǒng)計。許多地方只是按照農(nóng)村最低生活保障資金的多少來分配農(nóng)村最低生活保障對象指標,把原有的農(nóng)村特困救濟對象轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障對象,存在按人口平均調(diào)配低保人數(shù)的現(xiàn)象,應(yīng)保未保、能保漏保的問題依然存在,農(nóng)村最低生活保障制度能進能出的動態(tài)管理機制也不健全,增加了工作的難度。由于地方財力所限,許多地方都沒有將農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費打入預算,同時,對農(nóng)村基層干部在農(nóng)村最低生活保障匹配的欠款、物資服務(wù)分配行為等方面缺乏有效監(jiān)督,基層干部在實際操作中偏親向友,多報農(nóng)村最低生活保障對象數(shù)量、瞞報農(nóng)村最低生活保障對象收入水平等問題時有發(fā)生。
4.農(nóng)村最低生活保障支出給各級財政造成巨大壓力。在主觀層面上,部分基層政府部門對農(nóng)村最低生活保障工作的重要性認識不足,造成資金的擠占挪用;在客觀層面上,資金來源渠道單一,完全依賴財政投入,不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”,依靠財政解決城市最低生活保障問題已經(jīng)勉為其難,對面更廣、量更大的農(nóng)村最低生活保障工作,供需矛盾突出、資金缺口難以彌補,這是制約農(nóng)村最低生活保障工作整體推進的一個現(xiàn)實問題。目前,一些省區(qū),尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)財政支出的壓力尤為突出,其地方財政很難兌現(xiàn)與中央財政農(nóng)村最低生活保障資金的匹配。從全國情況來看,越是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū),農(nóng)村最低生活保障對象占人口的比例越高,支出的財政資金壓力越大,占財政支出的比例越高。以地處邊緣的黑龍江省為例,相對貧困和吃飯財政的縣市接近全省市縣總數(shù)的1/2,這種財力緊張狀況,要全面實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障將面臨大很難困。
二、農(nóng)村最低生活保障制度健康發(fā)展的政策建議
農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道“安全網(wǎng)”。各級政府在實施農(nóng)村最低生活保障制度的過程中,應(yīng)因地制宜,積極探索建立和完善適合我國國情發(fā)展的農(nóng)村最低生活保障制度。
1.規(guī)范界定保障對象,科學制定保障標準。具體做法是:科學設(shè)定農(nóng)村最低生活保障標準參照系數(shù),即農(nóng)村貧困線與農(nóng)民人均純收入的比值。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)得出結(jié)果是,該比值以25%左右為宜,經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可相應(yīng)減小比值,而經(jīng)濟落后地區(qū)則可適當調(diào)高;建立科學的農(nóng)民實物收入、勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和贈予性收入申報評估機制和評估標準,提高對農(nóng)民實際收入的評估準確性;對財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過標準的農(nóng)民,即使收入低于農(nóng)村最低生活保障標準也不能納入保障范圍;進一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度,對因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無故未履行義務(wù)而進入低保范圍的,可由政府提供農(nóng)村最低生活保障,再由政府向有關(guān)義務(wù)人進行追索;建立健全農(nóng)村最低生活保障對象及補助額度公示制度,將其納入村務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開內(nèi)容,加強群眾監(jiān)督,最大限度地保證農(nóng)村最低生活保障線調(diào)整的持續(xù)性與穩(wěn)定性,建立可持續(xù)的農(nóng)村最低生活保障標準自然增長機制。
2.政府傾力投入,變生存保障為發(fā)展保障。中央政府應(yīng)從制度上、財力上大力向農(nóng)村最低生活保障傾斜,逐步提高農(nóng)村最低生活保障支出標準,將農(nóng)村最低生活保障對象的就業(yè)培訓、教育救助、醫(yī)療救助和基本住房保障等支出列入農(nóng)村最低生活保障范圍,變生存保障為發(fā)展保障,進一步提高農(nóng)村最低生活保障對象所需的“發(fā)展保障”水平。對財力暫時不足的地區(qū),中央可重點傾斜,先易后難、突出重點、分階段提高農(nóng)村最低生活保障標準,使農(nóng)村最低生活保障對象享受充分的、必要的保障,早日脫貧。
3.明確各方權(quán)利義務(wù),完善農(nóng)村最低生活保障管理機制。在國家層面,民政部負責全國農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作??h級以上人民政府民政部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民最低生活保障管理工作。財政、統(tǒng)計、物價、審計、勞動保障和人事等部門,在各自的職責范圍內(nèi)配合民政部門開展農(nóng)村居民最低生活保障工作。縣(市、區(qū))民政部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府作為管理核準機關(guān)負責本地區(qū)具體管理核準工作。村民委員會作為村民自治管理機構(gòu)根據(jù)管理核準機關(guān)的委托可以承擔有關(guān)管理服務(wù)工作,按時足額發(fā)放低保金,明確申請受保人的權(quán)利義務(wù)。監(jiān)督檢查方有權(quán)在法定范圍內(nèi)對農(nóng)村最低生活保障工作及相關(guān)法律主體的行為依法進行檢查監(jiān)督,提出意見、建議或舉報。在此基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮各方面的職能和監(jiān)督職責,有關(guān)職能部門要進一步通過優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障工作流程、明確相關(guān)業(yè)務(wù)工作標準,實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障工作的規(guī)范化、標準化,進一步加強社會監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督,加大對相關(guān)違法違紀行為的查處力度。各級政府要將農(nóng)村最低生活保障工作列入農(nóng)村基層組織的政績考核指標體制,定期開展工作滿意度調(diào)查,切實加強群眾監(jiān)督。加強工作人員物質(zhì)保障,提高管理水平。要切實解決農(nóng)村最低生活保障工作的機構(gòu)、人員、編制、工作經(jīng)費等實際問題,農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費應(yīng)足額列入相關(guān)預算。要大力加強農(nóng)村社會保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓,切實提高農(nóng)村最低生活保障工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。同時大力加強農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè),加快農(nóng)村最低生活保障管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用,運用現(xiàn)代信息管理手段,提高農(nóng)村最低生活保障的工作效率和透明度。
4.多元籌集資金,確保農(nóng)村最低生活保障資金支出足額到位。要針對當前農(nóng)村最低生活保障資金支出來源出現(xiàn)的相關(guān)問題,合理劃分各級財政農(nóng)村低保費用支出比例結(jié)構(gòu)。國家財政投入是農(nóng)村最低生活保障資金的基本來源和可靠保證。要適當提高中央政府負擔農(nóng)村最低生活保障支出的比例,待政府間轉(zhuǎn)移支付逐步以非專項轉(zhuǎn)移支付為主后,再改為以地方財政負擔為主,逐步形成以中央、省、市、縣為主,更為合理的匹配架構(gòu)。要增加專項轉(zhuǎn)移支付,切實提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村最低生活保障支出的資金保障水平。中央財政和省級財政有必要增加農(nóng)村最低生活保障專項轉(zhuǎn)移支付額度,并重點向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜,根據(jù)地方財力的實力情況,確定不同的專項轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。與此同時,開展社會捐助也是農(nóng)村最低生活保障資金的必要補充和多元化來源的重要管道。我國農(nóng)業(yè)人口眾多,建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項宏大的社會工程,在目前國家人均財力還不夠強大,公民的整體收入水平不高的前提下,還必須廣開籌資渠道,充分調(diào)動社會各界的積極性,經(jīng)常性地通過各級、各類組織和社會各界人士大力開展形式多樣的社會捐助活動,如發(fā)行彩票、進行義演、義賣活動等籌集資金,作為農(nóng)村居民最低生活保障基金的補充來源。各級政府要充分利用財政收入的增量資金逐步增加農(nóng)村最低生活保障事業(yè)投入。要站在深入推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),多元籌集資金,集中必要的財力物力用于農(nóng)村最低生活保障支出,確保資金足額到位,實現(xiàn)“應(yīng)保盡?!薄?/p>
(編輯/李舶)