陳建平+++駱梅芳

有的省市出臺(tái)的《細(xì)則》，參照的標(biāo)準(zhǔn)更高，管理的范圍更廣，提出的要求更嚴(yán)，有的不僅將“有過(guò)”干部收入囊中，還更加突出對(duì)“無(wú)為”干部的問(wèn)責(zé)、調(diào)整。

《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（下稱《規(guī)定》）印發(fā)后，各省市積極響應(yīng)，大多數(shù)地方都制定了地方版的《規(guī)定》或?qū)嵤┘?xì)則。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，至少已有北京、甘肅、河北、黑龍江、遼寧、寧夏、青海、山東、陜西、天津、浙江等12個(gè)省市全文公布了實(shí)施細(xì)則內(nèi)容。本文從上述文本出發(fā)，分析其特點(diǎn)、可待改進(jìn)之處，提出完善對(duì)策。

突出特色，著重對(duì)“如何下”做出規(guī)范

總體來(lái)看，這些細(xì)則存在以下特點(diǎn)。

首先，細(xì)則均在中辦《規(guī)定》及相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，參照省內(nèi)實(shí)情制定，有的參照的標(biāo)準(zhǔn)更高，管理的范圍更廣，提出的要求更嚴(yán)，有的不僅將“有過(guò)”干部收入囊中，還更加突出對(duì)“無(wú)為”干部的問(wèn)責(zé)、調(diào)整。

如在適用對(duì)象上，大多數(shù)為縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，小部分還涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部。

能上不能下，是長(zhǎng)期制約干部工作的一大難題。因此，各省份細(xì)則都著重突出在干部管理中對(duì)“下”渠道的深度挖掘和對(duì)“如何下”做出適當(dāng)規(guī)范，讓干部“下”之有據(jù)。

多省將“調(diào)整”具體化為“如何調(diào)整”，明確規(guī)定問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序、調(diào)整方式、調(diào)整程序，并且在以往規(guī)定的基礎(chǔ)上將各項(xiàng)考核指標(biāo)予以量化和強(qiáng)調(diào)，無(wú)法量化的也盡量程序化、法制化、條理化。

如在問(wèn)責(zé)方式上，規(guī)定多包括責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等。

調(diào)整方式上，主要為調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職、辭職辭退等。

審視文本不難發(fā)現(xiàn)，在細(xì)則制定中，各省份還充分突出了自身特色。

如安徽、青海、北京、天津?qū)?duì)生態(tài)保護(hù)不力的有關(guān)干部問(wèn)責(zé)調(diào)整；寧夏、甘肅把不執(zhí)行黨的民族宗教政策作為領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的依據(jù)，甘肅還把“妄議中央”寫入細(xì)則，把扶貧工作作為領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的重要依據(jù)，并由省委組織部（絕大多數(shù)省份由省委辦公廳）出臺(tái)細(xì)則；山東除了要扶貧，還要落實(shí)新的發(fā)展理念；陜西則更為細(xì)致，從各個(gè)具體目標(biāo)來(lái)認(rèn)定工作責(zé)任。

“下”的干部救濟(jì)渠道缺失？

筆者研究發(fā)現(xiàn)，在各省市所制定的細(xì)則文本中，仍有值得改進(jìn)之處。

首先，此次重點(diǎn)規(guī)范“下”的程序和疏通“下”的通道，但未對(duì)被“下”之人予以完善的行政處分救濟(jì)措施來(lái)配套執(zhí)行。被問(wèn)責(zé)和被調(diào)整的領(lǐng)導(dǎo)干部可能是出于某些主觀原因而“被下”。但現(xiàn)有的行政處分申訴制度還不完善，未將行政處分納入司法救濟(jì)范圍，尚待建立行政處分錯(cuò)案的追究制度。

其次，在各省實(shí)施細(xì)則中未提及被“下”對(duì)象的查閱檔案權(quán)，受到紀(jì)律處分的公務(wù)員難以了解有關(guān)處分的詳細(xì)情況，無(wú)法第一時(shí)間有效辯護(hù)。

最后，我國(guó)立法實(shí)踐對(duì)行政處分沒(méi)有統(tǒng)一的概念，對(duì)其也沒(méi)有明確的界定及量化，因此運(yùn)用行政處分時(shí)可能會(huì)標(biāo)準(zhǔn)不一，相互矛盾。從法理上說(shuō)，行政首長(zhǎng)在整個(gè)行政機(jī)關(guān)中處于核心地位，享有法定權(quán)威，但是，一些行政首長(zhǎng)在重大問(wèn)題上濫用“最后決定權(quán)”，慣于獨(dú)斷，使得處分結(jié)果有失偏頗。

因此，眾多細(xì)則雖然直指為何“下”及如何“下”，卻未具體明確量化“下”后如何處置的問(wèn)題，沒(méi)有明確界定行政處分的事由、方式、權(quán)限三者之間的聯(lián)系，使處分結(jié)果在各省市之間，乃至各部門之間形成差異。

動(dòng)態(tài)管理“上下”干部

提升領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”規(guī)定落實(shí)效果，還需要從制度和執(zhí)行兩個(gè)維度入手，做好以下工作。

完善用人選拔機(jī)制。應(yīng)把日?？疾熳鳛楦刹空{(diào)整配備、從嚴(yán)管理的基礎(chǔ)性工程，采用“調(diào)研式考察”“專項(xiàng)式考察”“綜合式考察”等方式，正面、側(cè)面對(duì)所選、所用之人進(jìn)行選拔。在干部人事制度改革試點(diǎn)中改進(jìn)工作措施，一方面拓寬“上”的渠道，確保人才到位，另一方面疏通“下”的途徑，擇取“劣官”調(diào)整。

落實(shí)工作責(zé)任制，嚴(yán)懲卸責(zé)之人。黨委（黨組）、黨委（黨組）書記、組織人事部門分別承擔(dān)起主體責(zé)任、第一責(zé)任人、具體工作責(zé)任職責(zé)，使各項(xiàng)工作責(zé)任到人，出問(wèn)題一對(duì)一嚴(yán)肅追責(zé)，避免出現(xiàn)“為官不為”“推諉扯皮”等。

動(dòng)態(tài)管理“上下”干部。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，一邊“下放”不適之人，一邊防止問(wèn)題死灰復(fù)燃。要量化考核標(biāo)準(zhǔn)，善于運(yùn)用考核結(jié)果，強(qiáng)化干部強(qiáng)制退出機(jī)制。同時(shí)，要使干部工作客觀、公正，充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性和主動(dòng)性。對(duì)于新上來(lái)的干部，要及時(shí)培訓(xùn)，對(duì)于剛下去的干部，也要妥善做好安置，對(duì)其工作成果進(jìn)行跟蹤，當(dāng)其符合“上”的條件時(shí)令其反饋工作成果，進(jìn)行制度化考核和研究。

完善領(lǐng)導(dǎo)干部懲戒和處分救濟(jì)制度。從形式上講，我國(guó)公務(wù)員的懲戒方式正由單一的行政懲戒向著行政與司法相結(jié)合的方向發(fā)展。因此，加大問(wèn)責(zé)力度的同時(shí)也應(yīng)保證問(wèn)責(zé)結(jié)果走向法治化，經(jīng)由司法程序?qū)ζ涫┮詰土P，以示警告。而被處罰對(duì)象也應(yīng)享受申訴權(quán)利，但為了防止主觀懲罰，須健全干部處分救濟(jì)制度，保證其查閱檔案權(quán)，防止部分領(lǐng)導(dǎo)干部被迫“下”。