創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案管理的突破口

王喜成

摘要：目前在新法律、新法規(guī)條件下，應(yīng)急預(yù)案工作存在一些問(wèn)題，本文在預(yù)案編制前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急資源調(diào)查、預(yù)案主體責(zé)任落實(shí)、功能定位、提升預(yù)案質(zhì)量、發(fā)揮預(yù)案實(shí)效、滿足三個(gè)有效性、建立科學(xué)完備的應(yīng)急預(yù)案體系、嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制、突出應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估、閉環(huán)和動(dòng)態(tài)管理等方面問(wèn)題，提出建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；預(yù)案管理；突破口

一、應(yīng)急預(yù)案工作存在的主要問(wèn)題

過(guò)去的應(yīng)急預(yù)案已不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際，應(yīng)急預(yù)案工作出現(xiàn)一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：在應(yīng)急管理工作中重處置，輕準(zhǔn)備， 重規(guī)范企業(yè)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，輕規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制程序；重預(yù)案內(nèi)容的全面性，輕應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的實(shí)用性；重規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各類應(yīng)急預(yù)案銜接，輕政企應(yīng)急預(yù)案銜接；重規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的簽署發(fā)布，輕應(yīng)急預(yù)案的宣傳教育、培訓(xùn)演練、動(dòng)態(tài)管理；重安全管理，輕應(yīng)急管理；主體責(zé)任落實(shí)不到位，應(yīng)急預(yù)案的功能定位不準(zhǔn)確，預(yù)案體系設(shè)計(jì)不科學(xué)；應(yīng)急預(yù)案編制前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面、不深入；信息報(bào)告、響應(yīng)分級(jí)等環(huán)節(jié)不嚴(yán)密，編制程序不規(guī)范，持續(xù)改進(jìn)機(jī)制沒(méi)有形成；“編者不用、用者不編”、只重視“有”不注重“用”等問(wèn)題。

二、創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案管理需要認(rèn)真研究解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)先期處置、自救互救的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)預(yù)案編制前應(yīng)當(dāng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資源調(diào)查，優(yōu)化完善應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)，細(xì)化預(yù)案銜接要素內(nèi)容，突出預(yù)案評(píng)估修訂和動(dòng)態(tài)管理。

（二）經(jīng)過(guò)多年努力，應(yīng)急預(yù)案的定位進(jìn)一步明晰，更加強(qiáng)調(diào)完善應(yīng)急準(zhǔn)備、規(guī)范應(yīng)急處置，工作重心從解決預(yù)案“有無(wú)”向提升質(zhì)量、發(fā)揮實(shí)效轉(zhuǎn)變。

（三）過(guò)去應(yīng)急預(yù)案部分內(nèi)容不能適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際。一方面，不同層級(jí)、不同種類預(yù)案功能定位不明晰，對(duì)于預(yù)案構(gòu)成要素的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于繁瑣，且存在重疊現(xiàn)象，造成預(yù)案針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。另一方面，預(yù)案編制程序不完善，編制前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠具體，缺少應(yīng)急資源調(diào)查和崗位應(yīng)急處置卡的工作要求。

（四）建立科學(xué)完備的應(yīng)急預(yù)案體系問(wèn)題。建立科學(xué)完備的應(yīng)急預(yù)案體系是做好應(yīng)急預(yù)案管理工作的重要保障，是解決好應(yīng)急預(yù)案銜接問(wèn)題的關(guān)鍵。建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案體系，理順不同層級(jí)、不同類別預(yù)案關(guān)系，確保在應(yīng)急預(yù)案管理方面企業(yè)主體責(zé)任、政府屬地責(zé)任和行業(yè)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，形成應(yīng)急整體合力。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點(diǎn)，科學(xué)合理確立本單位的應(yīng)急預(yù)案體系，并注意與自然災(zāi)害、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生等其他類別應(yīng)急預(yù)案相銜接。

三、突破應(yīng)急預(yù)案管理的幾點(diǎn)思考與建議

（一） 編制程序

只有以應(yīng)急預(yù)案編制為抓手，樹(shù)立“基于風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、立足現(xiàn)有資源，堅(jiān)持誰(shuí)用誰(shuí)編、有繁有簡(jiǎn)”的編制原則，建立科學(xué)嚴(yán)格的預(yù)案編制程序，把握好總則、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、預(yù)警及信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障、預(yù)案管理等關(guān)鍵內(nèi)容，充分考慮應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、參與性和實(shí)用性等因素，才能從根本上解決應(yīng)急預(yù)案“閉門(mén)造車”、“用者不編”，內(nèi)容雷同重復(fù)、照搬照抄等問(wèn)題，提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量。

（二）實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理和動(dòng)態(tài)管理問(wèn)題

應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理和動(dòng)態(tài)管理是發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案核心作用的重要舉措。應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理和動(dòng)態(tài)管理應(yīng)包括編制—實(shí)施—評(píng)估—改進(jìn)（動(dòng)態(tài)）等環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行不好，就會(huì)造成應(yīng)急預(yù)案管理與實(shí)際情況的脫節(jié)。制定應(yīng)急預(yù)案重要，但開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)演練更重要。在抓好編制工作的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)、演練，這是提高預(yù)案實(shí)用性的必要途徑。要根據(jù)演練和實(shí)踐的評(píng)估結(jié)果，特別要汲取事故處置救援中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)修訂、不斷改進(jìn)完善預(yù)案，建立持 續(xù)改進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案好用、會(huì)用。

（三）做實(shí)評(píng)審、嚴(yán)格把關(guān)

1.應(yīng)急預(yù)案評(píng)審內(nèi)容主要包括：基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查的結(jié)果，從應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)的針對(duì)性、應(yīng)急組織體系的合理性、應(yīng)急響應(yīng)程序和措施的科學(xué)性、應(yīng)急保障措施的可行性、應(yīng)急預(yù)案的銜接性等方面進(jìn)行評(píng)審。

2.評(píng)審程序包括以下步驟：

評(píng)審準(zhǔn)備。將應(yīng)急預(yù)案、編制說(shuō)明、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告其他有關(guān)資料在評(píng)審前送達(dá)參加評(píng)審的單位或人員。

組織評(píng)審。評(píng)審采取會(huì)審形式，由評(píng)審的專家共同推選出的組長(zhǎng)主持，按照議程組織評(píng)審；表決時(shí)，必須有不少于出席會(huì)議專家人數(shù)的四分之三同意方為通過(guò)；評(píng)審會(huì)議應(yīng)形成評(píng)審意見(jiàn)（經(jīng)評(píng)審組組長(zhǎng)簽字），附參加評(píng)審會(huì)議的專家簽字表。表決的投票情況，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面材料記錄在案，并作 為評(píng)審意見(jiàn)的附件。

修改完善。評(píng)審表決不通過(guò)的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)重新組織專家評(píng)審。

（四）目前，應(yīng)急預(yù)案管理工作主要靠行政手段推動(dòng)，系統(tǒng)化、制度化、法制化還不夠，要抓住主要環(huán)節(jié)，解決主要矛盾，通過(guò)建章立制、落實(shí)責(zé)任、夯實(shí)基層，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案管理的科學(xué)化。

1.完善以《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急預(yù)案規(guī)章、包括《導(dǎo)則》、《指南》等配套標(biāo)準(zhǔn)體系的修訂，開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案編制、實(shí)施、評(píng)估和改進(jìn)等環(huán)節(jié)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究制定工作，以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理水平的提升。制定執(zhí)法檢查、應(yīng)急培訓(xùn)演練規(guī)定、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通用導(dǎo)則、應(yīng)急預(yù)案評(píng)審評(píng)估規(guī)范、應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等。

2.強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案執(zhí)法檢查和技術(shù)服務(wù)研究。制定應(yīng)急預(yù)案執(zhí)法檢查導(dǎo)則，明確執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容和方法，加大應(yīng)急預(yù)案執(zhí)法力度。建立應(yīng)急預(yù)案管理部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，會(huì)同有關(guān)部門(mén)推動(dòng)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ?，?qiáng)化企業(yè)應(yīng)急預(yù)案主體責(zé)任的落實(shí)。堅(jiān)持監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合的原則，建立機(jī)制、 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，積極培育中介機(jī)構(gòu)第三方開(kāi)展企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案編制咨詢、應(yīng)急預(yù)案評(píng)估等技術(shù)服務(wù)工作。

3.抓好應(yīng)急預(yù)案日常管理。加強(qiáng)對(duì)事故救援和應(yīng)急預(yù)案日常管理中正反兩方面典型經(jīng)驗(yàn)信息的收集，及時(shí)總結(jié)分析，實(shí)時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行補(bǔ)充改進(jìn)，把應(yīng)急預(yù)案編制和管理、應(yīng)急預(yù)案執(zhí)法檢查等作為應(yīng)急培訓(xùn)的重要內(nèi)容。調(diào)整相應(yīng)法律責(zé)任，增加應(yīng)急預(yù)案執(zhí)法檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，明確執(zhí)法權(quán)限。