周其仁

2017年6月以來，從中央到地方，國有企業(yè)并購重組的步伐正在顯著加快，在這一場并購浪潮中，資本市場正在有望成為主戰(zhàn)場。其實，國企改革的步伐就從來沒有停止過。在這些改革的國企中，有很多是涉及煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，但也有一些改革的國企既不虧損，也沒出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

那么為什么有些每年盈利超上百億，甚至成為世界500強(qiáng)的國企還要進(jìn)行改革？國企改革改的到底是什么？

國企改革的經(jīng)驗回顧

國企改革持續(xù)時間長，改革歷程復(fù)雜，到現(xiàn)在還沒畫上句號。圍繞國企改革的討論，尤其需要以可觀察的經(jīng)驗為基礎(chǔ)。

在理論上，國企改革差不多就是社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的全部。社會主義體制初建時的構(gòu)想，是憑借布爾什維克掌控國家機(jī)器，打造出一個超級國家公司，以至所有人都受國家雇用，實行計劃經(jīng)濟(jì)。過去市場理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)之間的競爭，但計劃理論則強(qiáng)調(diào)把國民經(jīng)濟(jì)辦成一個超級國家公司。從這個意義上講，社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革，基本是同一個議題。

廣泛地看，金融和其他國有體系以及地方（政府）公司等，也都是超級國家公司分權(quán)改革的產(chǎn)物。當(dāng)然，由于蘇聯(lián)和中國都不發(fā)達(dá)，所以“超級國家公司”在實踐中不可能純粹。蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊，中國更有占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)長期存在，搞不成清一色國有制。不過，農(nóng)村非國有經(jīng)濟(jì)也服從國家指令計劃，也為國家工業(yè)化服務(wù)。

農(nóng)村圍城市，市場圍國企

計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)村通過價格低廉的農(nóng)產(chǎn)品支持國有企業(yè)的低工資、低物價、高積累。中國醞釀改革時，在1978年的經(jīng)濟(jì)務(wù)虛會上提出權(quán)力過于集中導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低效率。當(dāng)時中國領(lǐng)導(dǎo)人走出去看世界，發(fā)現(xiàn)中國不僅與發(fā)達(dá)國家的差距加大，就是以前不如中國的國家和地區(qū)，不少在戰(zhàn)后也發(fā)達(dá)起來了。這使得當(dāng)時的那一代領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生了緊迫感，希望中國經(jīng)濟(jì)能夠加快現(xiàn)代化，也因此提出放權(quán)改革的思路。

十一屆三中全會以四川經(jīng)驗為基礎(chǔ)，將加強(qiáng)國有企業(yè)自主權(quán)寫進(jìn)了《決議》。那就是國企改革的先聲。三中全會對農(nóng)村部署休養(yǎng)生息，決定用外匯進(jìn)口糧食來緩解農(nóng)民的貧困。但實踐結(jié)果是安徽、貴州、四川、內(nèi)蒙古等地農(nóng)村通過包產(chǎn)到戶成為改革的領(lǐng)跑者，其后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了“農(nóng)村圍城市”的改革態(tài)勢。在競爭環(huán)境里，國企不改就穩(wěn)不住了。

更大壓力來自開放。早年特區(qū)自廣東、福建等“邊陲”開始，把中國臺灣企業(yè)、香港企業(yè)、日資韓資企業(yè)“放”了進(jìn)來。加上本土的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和1988年的《憲法修正案》，給予合法地位的本土民營企業(yè)，國內(nèi)產(chǎn)品市場的競爭激烈起來，再也不是國企一統(tǒng)天下的時候了。市場競爭的邏輯很簡單：誰的產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)價廉，消費者就買誰的賬。過去基本上只此一家、別無分店，怎么說國企優(yōu)越都行。等到有對手上場，光靠嘴巴說說是贏不了的。更何況，競爭會從產(chǎn)品市場傳導(dǎo)到要素市場，于是，按價格機(jī)制配置資源的新準(zhǔn)則登堂入室，一系列市場定價問題提上日程。

其實，所謂資源定價問題，講到底是產(chǎn)權(quán)界定問題，因為誰有權(quán)叫價、誰有權(quán)還價、誰必須承受價格決定帶來的經(jīng)營壓力，歸根到底都是財產(chǎn)權(quán)界定的問題。正是在市場競爭環(huán)境里，傳統(tǒng)國企的控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)，乃至法定所有權(quán)的變革，相繼提上改革的日程。

這樣形成國企改革路徑，與蘇聯(lián)有很大不同。中國經(jīng)驗是先“放”出一個市場，將國企推入，然后由市場競爭的邏輯推著國企改革向前走。起先人們接受企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，后來發(fā)現(xiàn)，是產(chǎn)品定價權(quán)和要素定價權(quán)，最后才深入到企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定。一拍接一拍，隨著市場競爭深化，人們關(guān)于國企改革的認(rèn)知也不斷深化。

背水一戰(zhàn)，抓大放小

1997年年末，中國越過加入世界貿(mào)易組織的最后關(guān)口。恰恰在這個時段，國企大面積虧損。挑戰(zhàn)很嚴(yán)峻：在有限開放環(huán)境里國企尚缺乏競爭能力，一旦入世全面開放市場，國企怎么生存？ 中國被逼推進(jìn)國企改革，拉開了背水一戰(zhàn)的帷幕。

當(dāng)年國企職工人數(shù)最高峰值為1億多。本來國企大面積虧損，從成因分析與工人的關(guān)系不大，因為從體制到管理都不是工人們在做決策。但是，到了大批國企包袱過重、積習(xí)難改之際，財政兜不起、銀行幫不了、股市容不下，一大批國企非破產(chǎn)、重組不可，涉及下崗的工人就達(dá)幾千萬之眾。不少老牌國企，很多工人一家?guī)卓诙荚谝粋€廠子工作，企業(yè)虧損、欠薪、下崗，波及千家萬戶的生計。中國想要從當(dāng)時的局面走出來，絕不僅僅只是經(jīng)濟(jì)層面的問題，還面臨著思想觀念、社會生活乃至政治架構(gòu)層面的挑戰(zhàn)。

大的招數(shù)就是依據(jù)不同的國企在市場競爭中的不同狀態(tài)，從實際約束出發(fā)尋求不同的突圍之道：絕不能因為都是國企就按一個套路來處理，而是把國企這張“大紙”一片一片撕開來謀求實際問題的解決。就是說，要像庖丁解牛一般，把數(shù)目驚人的國企分拆開來，各自求解。事后按大類分，第一板塊就是數(shù)目最多的中小國企，機(jī)制舊、包袱重、競爭力弱，甚至嚴(yán)重資不抵債?？陀^上講，要這類企業(yè)全部扭虧增盈，重新以國企的身份在激烈的市場競爭中占一席之地，根本沒有可能。辦法就是效仿最早山東諸城出來的那條路：承包、出售、資產(chǎn)債務(wù)重組，實現(xiàn)國企轉(zhuǎn)制，把一批扭虧無門的國企重新“放”回市場，允許國企破產(chǎn)或改成非國有企業(yè)，了清歷史債務(wù)，在市場環(huán)境里重新出發(fā)。若問這片紙究竟有多大？大概是100萬家企業(yè)、好幾千萬員工。用當(dāng)時的語言，這是“放小”。

第二板塊是一批規(guī)模比較大的國企，但在競爭性市場環(huán)境里運作，經(jīng)營績效不好，可是用“放小”的辦法也不合適，因為資產(chǎn)規(guī)模很大，如以較高價格出手，社會上能接手的企業(yè)不多。“賤價出讓”又犯“國資流失”之天條，反正不是用諸城之法說轉(zhuǎn)制就轉(zhuǎn)得了的。對這類國企，后來基本是在股份制框架里，允許非國有資本以增量進(jìn)入，逐步改變?nèi)P國資的結(jié)構(gòu)。

以上兩大板塊改成之后，國企扭虧增盈的壓力基本就減下來了。當(dāng)然，并不是完全在國企架構(gòu)下實現(xiàn)扭虧增盈，而是把一大批國企轉(zhuǎn)制成非國企，或者改成非純粹國企，這樣，才消除了國企大面積虧損。

剩下第三板塊，即經(jīng)由合并重組、在國有控股的前提下利用境內(nèi)外資本市場釋放小部分股權(quán)的大型國企。對這些國企， 在國資委成立后，管人、管事、管資產(chǎn)，改善企業(yè)治理，并主動與世界500強(qiáng)大公司對標(biāo)，改出了一批國有或國有控股的世界級大企業(yè)。

盈利的國企還要深改的理由

上一波國企改革的中心任務(wù)是扭虧增盈。這也帶來了一種認(rèn)識，即認(rèn)為但凡國企實現(xiàn)了盈利，余下的就是要做大做強(qiáng)，再也不需要進(jìn)一步改革。到了國企普遍盈利，特別是央企的年利潤高達(dá)數(shù)萬億人民幣、不少名列世界500強(qiáng)時，說國企還要深化改革，聽起來似乎就不那么入耳了。

筆者認(rèn)為，對央企的盈利可以做深入分析。

第一，企業(yè)賬面利潤并不完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的利潤，其中一部分可能是企業(yè)所占用資源的租金。譬如，資源型企業(yè)占用大量可開采資源，以及國家通信公司占用通信基礎(chǔ)設(shè)施等。這些稀缺程度極高的資源，誰占用，都會產(chǎn)出收益。如果開放競爭，非國有企業(yè)或非央企公司，誰不愿意出一個價來爭相占用這些資源？這里所說“出一個價”，是資源租金而不是利潤，應(yīng)該從央企賬面利潤里扣除，因為它并不代表央企經(jīng)營決策和管理努力所帶來的真正貢獻(xiàn)。

第二，在市場經(jīng)濟(jì)里，利潤具有資源配置導(dǎo)向的功能，因為不論利潤如何產(chǎn)生，總意味著“需要向產(chǎn)生利潤的方向投入更多的資源”。換言之，利潤導(dǎo)向與市場準(zhǔn)入只有在一起發(fā)揮作用，才能不斷把企業(yè)創(chuàng)新之果“外溢”到整個產(chǎn)業(yè)、市場和國民經(jīng)濟(jì)。而在我國現(xiàn)實條件下，部分央企雖然獲得高額“利潤”，但所在市場又不開放準(zhǔn)入，其他企業(yè)雖眼見超額利潤，也不能進(jìn)場來競爭一番。這種“關(guān)門賺得的利潤”，對整體經(jīng)濟(jì)并不具有正面意義，因為這類“關(guān)門賺得的利潤”，其實構(gòu)成了一切其他企業(yè)和消費者的成本。現(xiàn)在大家看到，中國在全球市場上的成本優(yōu)勢消失得很快，其中一個原因，是大批中國企業(yè)的成本中含著“硬硬的難以消化的部分”。當(dāng)下不少央企提供的產(chǎn)品和服務(wù)，資費水平偏高，甚至需要政府領(lǐng)導(dǎo)人出來喊話降低資費，恰恰表明市場不準(zhǔn)入條件下的“關(guān)門利潤”對國民經(jīng)濟(jì)不是福音，而是一種成本負(fù)擔(dān)。

第三，央企的巨額賬面利潤，大部分由央企自己支配，在分配上并沒有全額上繳國家財政，更沒有回饋其產(chǎn)權(quán)主人即全國人民。至于把很小一部分央企利潤或資產(chǎn)劃給社保，本質(zhì)上是對歷史欠賬的一種補(bǔ)償，因為我國社保缺口主要來自過去低工資時代國企工人沒有，也不可能預(yù)扣下足額的養(yǎng)老金。但是，國有資產(chǎn)并不僅僅來自國企工人的貢獻(xiàn)，全國人民包括農(nóng)民也對國資形成作出了貢獻(xiàn)，而為多少年低價繳納的糧食稅，也是國資形成的一個來源。

第四，中央巡視組對一批央企巡視的結(jié)果，暴露出擁有天量利潤、資產(chǎn)和無數(shù)“實際好處”的央企，在很大程度上還是一只關(guān)在牛欄里的大肥貓。從道義上、道理上和法律文本上，央企當(dāng)然是國企，從而屬于全國人民，但從實際控制權(quán)角度看，缺乏有效的制度監(jiān)督是當(dāng)下超大型國企的一個普遍的致命傷。

綜上，盈利的國企固然是過去改革的成果，但并不意味著再也不需要深化改革。從緊迫性來看，現(xiàn)在也不亞于90年代上一波國企改革的那個時代環(huán)境，因為從機(jī)會成本的視角分析，當(dāng)下盈利國企如不深化改革，付出代價的將不僅僅是某一個經(jīng)濟(jì)部門，不但是經(jīng)濟(jì)方面的，還有社會的和政治方面的。

（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授）