東南亞地區(qū)的選舉體系

[澳]本杰明·雷利

東南亞地區(qū)的選舉體系

[澳]本杰明·雷利*

選舉制度是衡量一國民主程度的重要標準，也是執(zhí)政黨政治目標的外在表現(xiàn)，同時又對政治行為和政治產出具有反作用。東南亞地區(qū)國家國情復雜，大量不同政治力量間相互博弈，造成這一地區(qū)選舉制度的極度多元化。經(jīng)過數(shù)十年“民主化”浪潮所帶來的混亂而非民主之后，從選舉制度改革的角度來看，東南亞地區(qū)正向著加強政府權威的集權化方向發(fā)展。

東南亞；選舉；民主化

由制度中“游戲規(guī)則”的不同所導致的不同結果，能否促進整個政治系統(tǒng)的運作，是政治學中一個受到廣泛爭論的問題，而在所有的“游戲規(guī)則”中，能夠同時塑造政治行為和政治產出的非選舉體系莫屬。舉例來說，多數(shù)增強型的選舉規(guī)則，比如相對多數(shù)或簡單多數(shù)的選舉體系，是與黨派數(shù)量較少同時力量強大的政黨系統(tǒng)的發(fā)展聯(lián)系在一起的，這種政黨系統(tǒng)建立在一個基礎性的政治左-右分裂的社會之上（Duverger 1954）。與之相反，比例代表制把社會性的或者觀念性的各種分裂通過政黨系統(tǒng)直接表達了出來，通常被看作是一種增強政黨多樣性、觀點多元性和少數(shù)代表性的制度（Lijphart 1984）。其他的一些選舉模式，比如混合選舉體系，有時被稱作“兩個世界的最佳組合”，但更多的時候基于其對政黨系統(tǒng)的影響被稱作“半比例制”（Shugart and Wattenberg 2001）。對于任何民主制度來說，不同的選舉體系及運作模式與議會制、總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制政府的互相作用，反映出的可能是民主制度中最重要的制度選擇。

在過去的 10年里，這些以及其他的學術爭論所討論的問題，都在東南亞地區(qū)被全部展現(xiàn)出來。每一種帶有本地特色的民主制度，都會引起選舉系統(tǒng)的改革，即使是在本地區(qū)一些不太民主的國家也是如此。盡管民主制度在過去的 10年里有所衰退，但是在很多國家，選舉系統(tǒng)本身逐漸變得既富有競爭性又具有決定性?！白杂芍荨苯M織所列舉的本地區(qū)3個“選舉民主”國家——印度尼西亞、東帝汶和菲律賓，正是依靠它們所展現(xiàn)出的通過選舉程序選擇并更換政府的能力，得以躋身這份名單之中。在東南亞的“半民主”國家——馬來西亞、新加坡和（不斷變換中的）泰國，選舉對于政府更迭具有較小的直接決定作用，即使如此，這些年里選舉也被認為在增加政府的競爭性（馬來西亞和新加坡）或暫時回歸民選政府（泰國）的過程中扮演了越來越重要的角色。即便是在本地區(qū)的準民主國家，如柬埔寨，或是一黨專制的國家，如越南，選舉或許并不能更迭政府，但是卻實實在在地給掌權集團提供一些有關公共意見的重要訊息（Malesky and Schuler 2013）。①對于排名和解釋的規(guī)則，參見freeomhouse的網(wǎng)站www.freeomhouse.org。

與這種多元化的經(jīng)歷相匹配，在選舉系統(tǒng)方面，與過去相比，東南亞地區(qū)直到今天仍然具有更強的多元性。在近年來的選舉系統(tǒng)改革中，產生了大量基于比例制、多數(shù)代表制或混合制之上的不常見的選舉制度形式，這樣一來，這一地區(qū)就變成了一個多元化選舉體系設計的博物館，不僅對于選舉制度家族中3種主要的選舉制度——比例代表制、半比例代表制和相對多數(shù)制——來說，而且對于一些主要的選舉制度亞種——名單比例代表制（list PR，印度尼西亞、柬埔寨）、復數(shù)選區(qū)相對多數(shù)制（plurality first-past-the-post，緬甸、馬來西亞）、兩輪決勝制（two-round run-off，越南）和集團性投票制度（block vote，老撾）②對于這一分類的詳細論述，請參閱Reynolds（2005）的著作?！獊碚f，都提供了清晰的實例。此外，這一地區(qū)還提供了兩種特殊設計的選舉制度的實例——新加坡的黨團制（party-block）和印度尼西亞的“分贓式”選舉分配方案。還有與眾不同的并立制混合選舉制（majoritarian mixed-member）在泰國和菲律賓得到實施。值得說明的是，并立制也是東北亞地區(qū)的主要選舉制度。

多數(shù)代表制和比例代表制并立組合出現(xiàn)，是“政治驅動”在東南亞地區(qū)所產生的最好范例（Reilly 2006）。在這種“混合代表”體系中，通常是國家層面的一部分立法機關的席位由比例代表制產生，剩下的通過地方選區(qū)產生。投票者通常被給予兩種不同類型的選票，可以根據(jù)他們的意愿投給相同或者不同的候選人或政黨，這樣可以為投票者在國家和地方層面提供兩種不同的選擇。這與在德國和新西蘭所實行的“聯(lián)立制”（mixed-member proportional）投票制度大不相同，聯(lián)立制中由選區(qū)和黨派提名的席位被分配得大致相同，從而使其產生與比例代表制大體上相似的結果。而亞洲的并立制選舉制度傾向于加大選區(qū)產生席位的比重，同時黨派提名的席位單獨計算，二者互不干擾，這種多數(shù)代表制主導的選舉制度，相對于比例代表制的選舉體系或者在拉丁美洲和歐洲所找到的類似的混合選舉體系來說，有利于大黨而不利于小黨的取向更加明顯。

菲律賓是并立制選舉制度在東南亞興起的始作俑者：在菲律賓的 1987年憲法中，規(guī)定了議會中最多52個席位（占議會席位的20%）由全國性的“部門利益”代表提名產生，而為其他邊緣性的組織，比如青年、勞工、城市貧民、農民、漁民和婦女等保留了80%的席位，這部分席位由單數(shù)選區(qū)產生。雖然在設計和執(zhí)行中遇到了很多問題，菲律賓模式卻代表了一種明確地提高邊緣社會群體選舉期望值的嘗試，盡管這些良好的愿景在實踐中一點一點地被大黨所吸收消化，變成了大黨自己的利益。

泰國在嘗試了很多種不同的選舉系統(tǒng)模式之后，作為1997年政治體制改革的一部分，選擇了與菲律賓相似的體制，把用相對多數(shù)表決的地方選區(qū)與獨立的政黨提名結合起來（但是黨派的提名與通常的理解相反，提名名單并不是為代表性不足的少數(shù)群體所準備，而是為上層精英準備，提名名單為精英們進入內閣提供了另外一種潛在的途徑）（Hicken 2007）。新加坡又一次采用了與眾不同的混合選舉模式，將單數(shù)選區(qū)與復數(shù)選區(qū)結合了起來，被稱為“團體選民代表制”（Group Representation Constituencies，GRC），獲勝的政黨得到選區(qū)內的所有席位。這創(chuàng)造了一種與眾不同的多數(shù)代表制，在理論上其設計的目的是幫助少數(shù)群體在其所在的少數(shù)群體社區(qū)（例如馬來亞，印度）的GRC中至少有一個代表。此外還有一個附加的變形，新加坡同時也有直接任命的國會議員，可以根據(jù)經(jīng)驗和能力來任命最高9個席位的非選舉議員。在實踐中，這些席位常常被分配給勞工、婦女和環(huán)境組織等功能性組織的代表（Rodan 2005）。

這一地區(qū)具有爭議的比例制和多數(shù)制選舉系統(tǒng)，遭到了來自別的地方相似的改革者和當權者越來越多的批評。在嘗試了多種不同模式之后，印度尼西亞現(xiàn)在用一種開放名單的比例代表制與放大的小選區(qū)相結合的模式，這在一些省份產生了有兩個或3個代表的選區(qū)——這是一種對組織良好的大黨有利的結構；同時，在一些小省份的實際操作中采用相較于真正的比例代表制來說更像是相對多數(shù)制的制度。柬埔寨也采取了相同的措施：在封閉名單的比例代表選舉制中，留出占議會總議席數(shù)1/3的席位由單數(shù)選區(qū)多數(shù)制產生，在制度架構上給予當權者以顯著的優(yōu)勢。東帝汶走向了另一個極端：在將混合選舉制作為2000年獨立時的第一次選舉制度之后，到 2007年完全轉向了純比例代表制，并且把全國作為一個整體的大選區(qū)。

只有馬來西亞和緬甸今天仍在用一種標準的單數(shù)選區(qū)相對多數(shù)決制，這與英國和美國的制度相似，但即使在這兩個地區(qū)國家，近幾年選舉制度所帶來的沖擊也越來越明顯，表現(xiàn)為一種“選舉導向”的民主化過程正在發(fā)生。這一過程，在非洲曾經(jīng)受到廣泛稱贊，它的支持者聲稱隨著時間的推移定期舉行選舉，即使是在一個相對不夠開放的政治環(huán)境之內，選舉本身也會對民主權利和民主進程產生積極影響。其實，“選舉導致的民主化”（Lindberg 2009）作為一種獨特的轉型模式一直沒有在亞洲得到很好的應用，最近的政治開放，如2010年在緬甸舉行的選舉，作為一種有瑕疵但是在一定程度上真實競爭的選舉，能否導致更順利的民主化進程，可以作為一個案例進行研究。這些選舉和隨之而來的顯著的政治自由化，提高了人們對 2015年下一次選舉的期望，也許下一次選舉的到來可以為真正的選舉民主引領方向。

但是，其他一些例子，比如馬來西亞，對這種希望提出了警示。盡管馬來西亞的選舉制度已經(jīng)實行了幾十年，卻一直以有限的競爭和顯著的政府利益導向所著稱。近年來，伴隨著執(zhí)政的國民陣線聯(lián)盟不斷地遭遇困難，以及社會經(jīng)濟的發(fā)展，使我們也看到了一些對于開放和政治自由的要求。政府需要面對每次改選支持度的不斷下降，以及持續(xù)出現(xiàn)的對于“馬來西亞模式”選舉制度的批評。這種制度通過一整套的國內安全法律、媒體壓制、政府控制的司法體系和扭曲的選舉過程，維持著強力的社會管理，已經(jīng)激起了正在壯大的中產階級的抗議，尤其是在城市地區(qū)（Weiss 2005）。多年來，這種惡名遠揚的選舉制度中充滿著濫劃選區(qū)、權利不公、對于政治對手的恫嚇以及對基本自由的壓制等現(xiàn)象，這些措施的目的都指向確保政府的連續(xù)執(zhí)政地位，所有這一切都在不斷加劇大眾的不滿（Case 2004，2006）。在2008年的大選中，長期執(zhí)政的國民陣線聯(lián)盟失去了占議會2/3絕對多數(shù)的位置，使他們喪失了自由修改憲法的能力，同時他們也將一些關鍵州中的執(zhí)政位置輸給了反對黨。到了 2013年，國民陣線聯(lián)盟在普選中也被擊敗，但是得益于在農村地區(qū)濫劃選區(qū)，從而阻止了這次選舉結果的生效，但這種行為也被反對派長期抗議，所以很難說這種選舉的假象是否真的強化了馬來西亞的民主。

緬甸正處于一個更加迅速和難以預料的政治轉型過程中，在過去的短短幾年中，這個國家從一個壓制國內爭論和分歧的獨裁軍事政權，迅速進化成一個半文官政權。內比都通過相對多數(shù)選舉產生了兩個議會，其中包含了大量反對黨議員，包括全國民主聯(lián)盟的領導人——備受尊敬的昂山素季（自她被軟禁釋放之后）。在這里，選舉再一次證明了自己對于民主轉型的重要意義。2010年10月，緬甸舉行了其20年以來的第一次大選，緊隨其后的是受到嚴格控制的憲法修改，修改的內容包括武裝力量在政府中的位置。雖然只是有限的競爭——執(zhí)政的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨獲得了不光彩的勝利——這次選舉還是將很多少數(shù)民族政黨第一次送進了議會。經(jīng)過了一段時期政治自由的發(fā)展（包括釋放了一些政治犯和使全國民主聯(lián)盟合法化），在2012年舉行了增加額外的43個議會席位的公開選舉。在這次選舉中，全國民主聯(lián)盟獲得了壓倒性的勝利，如果這樣的勝利在 2015年重演，我們就能第一次看到緬甸通過選舉而產生的政府更迭。不過很難想象執(zhí)政當局會允許這樣的結果產生。從這種意義上說，2015年的選舉是至關重要的，但是如果威脅到了當權者的利益，他們也許會猶豫不決。在本文寫作的時候，執(zhí)政的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨正試圖通過改變選舉法來保護自身的利益，包括試圖轉向比例代表制從而“保留住一些財產”，以防選舉帶來的損害。

選舉制度改革

選舉實際上是給予公民一個契機，它可以保持政府的責任性，并且表達公民對于政治家、政黨和政策的喜好。但是，選舉也可能有另一種隱晦的表現(xiàn)形態(tài)，多年以來，尤其是在東南亞地區(qū)，選舉被作為一種保持政府權威的工具，選舉的實際作用要小于它的象征意義，也就背離了選舉為政治權力角逐提供一個相對和平的競賽場地的本質（Taylor 1996）。不過，隨著當今選舉潛在的重要性不斷增加，無論是選舉制度本身還是選舉制度改革都已成為政治領域所關注的持續(xù)性（盡管不是一直成功）的議題（Reilly 2006）。以泰國 1997年的憲法修改為例，為了產生更強有力的政黨體制和更加穩(wěn)定的政府，泰國引進了一種下議院選舉的新模式，其中400個議席由單數(shù)選區(qū)選出，另外100個議席通過全國范圍內的比例代表制決出，同時產生的還有一個通過復數(shù)選區(qū)單記不可讓渡制（SNTV）選舉產生但是并不代表黨派的上議院。議會選舉的最低門檻規(guī)定為得票率的5%（用以掃除小黨），同時規(guī)定經(jīng)過加強的總理內閣班子和強制性的對于國會議員的黨員身份要求（以減少預選帶來的黨內競爭）。我們接下來要討論這些改革帶來的重大政治意義（并不一直按照憲法起草者們所預想的那樣），雖然在2006年的軍事政變之后，這些規(guī)定被短暫地廢除，但是到了2011年，這些規(guī)定大部分又得到了恢復。在最近的2014年5月的政變中，現(xiàn)在還不清楚這些規(guī)定是會被再次使用，還是根本就不會再有選舉，盡管軍人集團表示選舉在至少一年以后才會舉行。

新加坡的 GRC制度，最初的設計目的是通過把議席分配給相對多數(shù)的獲勝者從而幫助政府，但是這一設計越來越多地凸顯出其政治意義，在 1988年其設計之初，名義上的目的是提高代表的多元性，于是為15個GRC組織設置了4到6個議席，并且其選民只能按照事先規(guī)定的封閉名單而非競爭的候選人來進行投票。此外還有 12個單數(shù)選區(qū)，任何一黨只要能拿下某個選區(qū)的相對多數(shù)，就可以獲得該選區(qū)的所有議席，這使得新加坡成為世界上為數(shù)不多的“超級多數(shù)主義”（mega-majority）選舉制度之中的一員。通過任命多種族的代表，GRC制度發(fā)展的真實作用已經(jīng)變成了繼續(xù)提高執(zhí)政的人民行動黨的代表性，盡管這種代表性早已被看作是過度的了，因為人民行動黨穩(wěn)定地控制著國會90%以上的議席。

這些改革以及其他類似的改革，其目的都是為了強化執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和保持現(xiàn)有的政黨體系，盡管其中很多措施早已被證明是落后的象征，但是很多政治學家仍然將這些執(zhí)政黨吹捧為“民主化進程中功能性和鞏固性的首要支柱”，并把這些政黨看作是在該地區(qū)探索民主鞏固過程中發(fā)揮重要作用的“遺失的關聯(lián)”（Hicken and Kuhonta 2011:573）。努力控制分裂且獲得全國性集權的政黨不斷出現(xiàn)在印度尼西亞、泰國和菲律賓，其中的每一個政黨都面臨其邊疆地區(qū)分裂所帶來的長期沖突。因此，1986年菲律賓和1997年泰國的憲政改革都指向依靠一個嚴密組織的政黨從而促進政治穩(wěn)定的產生；與此同時，印度尼西亞作為世界上人口最多的民主轉型國家之一，采取了更加極端的做法，由行政命令的方式規(guī)定所有的政黨都必須建立一個有組織的橫跨各個島嶼的聯(lián)系機制，一般的全國性政黨必須建立完備的地方性分支機構，在此基礎之上，還要有符合要求的跨地區(qū)性組織運作機制，一個政黨只有在滿足了上述條件之后，才能參與選舉的角逐。這一規(guī)定有效遏制了地區(qū)性政黨的發(fā)展。①亞齊并沒有實行這種規(guī)定，這是2005年和平協(xié)議的重要內容。參見Hillman（2012）。

轉向混合選舉制是選舉改革潮流的另一個方向，除了菲律賓和泰國，亞洲其他國家或地區(qū)，比如日本、韓國和中國臺灣，還有最近進行改革的蒙古都采用了混合選舉制，希望鼓勵穩(wěn)定和進取的政黨體系發(fā)展。②盡管這樣，東南亞地區(qū)的改革與東北亞地區(qū)的改革還是有本質上的不同，東北亞地區(qū)的改革者希望采用一種半比例單數(shù)選區(qū)不可讓渡式的選舉模式，從而建立以兩黨制為中心的政治體制。東南亞地區(qū)與之相反，混合選舉體制被用作保持一種相對多數(shù)或類似相對多數(shù)的體系，比如集團投票制度，被廣泛地運用于改革前的泰國、菲律賓，或者從廣義上來說新加坡也是如此。與世界其他地區(qū)的混合選舉制不同，由于亞洲國家政治結構中存在著主導性的政治力量，所以這些改革從全國整體來看必然有利于大黨，并且使小黨贏得選舉變得很困難或不可能。在東北亞，這種大黨導向的游戲規(guī)則直接影響了政治輸出，日本、臺灣地區(qū)（很大程度上韓國和蒙古）都是從大黨主宰過渡到了兩黨體系，如果緬甸也采用混合選舉制做為其政治改革的一部分的話，正如很多專家所設想的那樣（Diamond 2012：145），那么這種混合選舉制便會成為延伸整個亞洲東部的主流選舉制度。

與東北亞相比，東南亞的情況會更加復雜一些。比如泰國作為長期由政治影響驅動改革的國家，其 1997年選舉改革也只是給我們留下了一個具有警示性的案例，改革的發(fā)起者希望改變當前依靠同黨派候選人之間競爭來分配政治利益的模式，通過引入一種強調選民作用和個人魅力的選舉制度，來凸顯黨派忠誠和系統(tǒng)性策略的重要性，所以改革放棄了原有的“集團投票”模式，轉而采用單數(shù)選區(qū)的方式，希望減少候選人對本地財團的依賴，進而切斷金錢政治的利益鏈條。但事與愿違，這些改革被貼上了“要謹慎地對待你的愿望”的標簽（Kuhonta 2008）：過分地強調黨派的集權和強大的政府，使政治的天枰失去了平衡，從而幫助他信以及泰愛泰黨的實力迅速上升。在接下來的 2006年選舉中，選民對于他信時期穩(wěn)定政府和強大政黨的懷念，極大地影響了泰國的政治形勢，不但在農村地區(qū)尤其是東北部地區(qū)的支持度仍在上升，而且出現(xiàn)了很多其他政黨作為泰愛泰黨繼承者，這些繼承者通過與軍事首腦的決策保持一致，仍然保持著對于曼谷精英集團的影響力。所以，2014年的軍事執(zhí)政集團，在未來的選舉改革中試圖削減東北部地區(qū)選票權重的努力，勢必要冒很大的風險。

在改革有可能帶來的諸多后果中，有一種后果的影響是令人矚目甚至是令人驚訝的，那就是泰國的選舉民主模式可能會進一步彰顯東南亞地區(qū)大陸-海洋地理上的區(qū)分。直到近期，這一地區(qū)選舉改革的潛在目標仍然向著有利于大黨、強調多數(shù)、穩(wěn)固政府的方向前進，這也成為了亞洲東部地區(qū)一種主流的民主政治形態(tài)（Reilly 2007）。與此同時，這種趨勢在東南亞地區(qū)大陸國家（大部分是專制的）和海洋國家（大部分是民主的）卻出現(xiàn)了明顯的分化（Reilly 2013a），以菲律賓和印度尼西亞為代表的選舉民主被嚴格地限制在了群島之上。泰國的改革也許標志著從選舉制度的角度來看，這種分化越來越嚴重，與早些年亞洲國家集中進行政治改革的愿景相比，所謂的“亞洲民主模式”逐漸地走上了相反的道路。

改革的目標

我們如何解釋這種東南亞地區(qū)選舉制度向著多數(shù)主義轉變的趨勢？其中的一個因素是顯而易見的，那就是掌權者希望通過限制性的選舉降低反對黨的期望值，從而減少政治上的分歧和爭論，現(xiàn)實中也有一些冠冕堂皇的理由使得這一目的名正言順：各國的政治改革者，比如后蘇哈托時期的印度尼西亞和 1997年后的泰國，受困于亞洲金融危機，從而需要更具有統(tǒng)治性和集中性的政黨體系得到發(fā)展。除此之外，大多數(shù)東南亞國家還嘗試對政黨體系進行更直接的改革，比如對于政黨的信息傳播、聚集結社和政治行為進行更加嚴格的管制。

印度尼西亞為這一模式提供了最清晰的范例，除了嚴格限制地區(qū)性政黨的競選能力之外，該國的政黨法律還限制了政黨的數(shù)量，從而在制度上迫使小政黨之間只能選擇聯(lián)合。在1999年的選舉中，印度尼西亞法律規(guī)定，任何在下議院選舉中沒有獲得2%以上席位的政黨，以及在地區(qū)議會中沒有獲得3%以上席位的政黨，不得參加選舉。對于小政黨來說，如果要參加未來的選舉，只能選擇與其他政黨合并，以達到這個最低門檻的要求。在2004年的選舉中，這一規(guī)定帶來了大量小黨之間的合并，到了 2009年，最低門檻被進一步地提高到了2.5%，從而加劇了這一趨勢，議會中的總政黨數(shù)急劇下降（從1999年的21個政黨，下降到了2004年的17個政黨，再到2009年的9個政黨，這也是印度尼西亞民主制度史上的最低政黨數(shù)）。在2014年的選舉中，只有10個政黨能夠滿足這一限制性門檻的要求，這也帶來了人們對選舉規(guī)則是否過分減少政黨數(shù)量的疑問，尤其是當一些組織良好且支持度很高，但只有地區(qū)性基礎的政黨被擋在了參選資格門檻之外的時候。①例如，新月之星黨（Crescent Star Party）參加了之前全部的3次選舉，2014年被取消了注冊資格。

在泰國也發(fā)生了類似的情況，一系列強化主導政黨地位、對抗多元化的改革被引入進來，包括前文所說的選舉改革，這導致了議會中政黨數(shù)目的大幅度下降，再加上選舉規(guī)則的改變，這一切很顯然幫助了泰愛泰黨拿到政府的控制權，它在2001年組建了聯(lián)合政府，而在2004年單獨組建了政府。如果拿泰國與菲律賓相比，菲律賓1987年的憲法體系，其本意仍然是建立一個更加有包容性并且有回應性的政治體制，但是這一體系卻沒有限制政黨數(shù)量的發(fā)展，從而導致了自 1986年民主化以后，政黨數(shù)目的穩(wěn)步增加，尤其相對于1946-1969年的前馬科斯民主時期，政黨數(shù)量增長了一倍還多，這無疑是具有諷刺意味的結果，因為1986年的憲法改革是為了促進更加穩(wěn)定的政黨體系（Hicken 2006）。

強化大黨執(zhí)政地位的趨勢，使得很多國家選擇并立制選舉體系，而不是比例代表制，比如印度尼西亞和柬埔寨，在過去的數(shù) 10年中，雖然還保留著比例代表制的機制，但是比例代表制所能夠產生的效果已經(jīng)被大幅削減。2004年，印度尼西亞放棄了長期以來實行的根據(jù)省界來劃分選區(qū)的做法，而引入了規(guī)模更小的選區(qū)，將每個選區(qū)選出的代表數(shù)限定在 12個以下，這實際上將當選的門檻大幅度提高，因為與過去把整個省作為一個選區(qū)的體系相比，小黨在現(xiàn)在的小選區(qū)體系中想贏得席位就會變得非常困難。在 2009年的選舉中，因為采用了開放名單選舉（這種選舉制度相較于封閉名單比例制選舉具有更低的比例性，同時還會使政黨領袖對于政黨內部席位分配的權威性降低），選舉的比例性被近一步降低，而提高了當選的門檻（清除了數(shù)10個在以前議會中極具特色的“蚊子式”的小黨）。②盡管這些小黨在地區(qū)層面進行了抵制，一定程度上的原因是他們失去其習慣上的尋租機會。

柬埔寨也采取了相似的模式，通過改革大幅度降低了比例代表制的比例性，盡管原有制度是由聯(lián)合國制定的。1998年，選票的計算公式從1993年的最大余數(shù)法，變成了在省一級計算最高平均值的辦法，這種改變明顯不利于小黨。同時，與印度尼西亞類似，對選區(qū)負責的訴求也導致了選區(qū)邊界的調整，以及重新劃分了很多更小的選區(qū)，這導致了目前有1/3的柬埔寨國會議員是由單數(shù)選區(qū)產生的。與20多年的政治壓制直接相關，這些改革的后果就是急劇降低了選舉結果的比例性，清除掉了非常多的小黨，而對執(zhí)政的柬埔寨人民黨非常有利。但是這又導致了與馬來西亞相似的后果，這些改革在有利于保護執(zhí)政者利益的同時，也把民眾對政府的支持給過濾掉了。結果在2013年7月的選舉中，對于洪森政府的支持率大幅度下降，甚至丟掉了很多傳統(tǒng)的安全席位，而反對派桑蘭西卻取得了明顯的進展，這使得政治結構看起來非常接近于競爭性的政黨體制，這還是 1993年以來第一次發(fā)生這種情況（在國會總共123席中，執(zhí)政黨獲得68席，反對黨柬埔寨救國黨獲得了55席）。柬埔寨的選舉改革與新加坡相類似，其目的也是為了加強執(zhí)政黨的地位，結果卻促進了反對派的聯(lián)合。③參見《選舉體系的運作對反對派聯(lián)盟更有利》，《柬埔寨日報》2013年7月30日。

這種有利于大黨的選舉制度改革并非沒有問題，很多選舉改革只是在某一個點上模仿當前的潮流，沒有與其他的改革措施相配套。比如，印度尼西亞的開放名單模式，雖然在理論上可以使候選人更加負責，但是在實際中卻帶來了同黨候選人的直接競爭，減弱了政黨的控制力。2009年（相類似的還有2014年）選舉中，候選人之間的激烈爭辯，完全不顧自己的黨派身份，并且他們把這種政黨內部的爭論作為選舉獲勝的關鍵，因為對于候選人本人投票的重要性已經(jīng)超過了對于黨派的投票，這一根據(jù)憲法法院裁定而做出的改革，導致了黨派內部競爭的增加，動搖了這一改革在印尼建立強大政黨的本意（Dressel and Mietzner 2012）。

在菲律賓，同樣的過程也得到了重演，菲律賓規(guī)定政黨提名的集團候選人只能獲得3席以內的席位，從而限制大黨競爭這些席位的機會。但這一規(guī)定的效果總體來說是擴大了混亂，因為實際運作中只有不到一半的提名候選人可以當選并獲得他們的席位，所以即便是得到提名的候選人席位也有可能不保，而這又產生了附帶的影響——由于缺乏清晰的法律性的規(guī)定，參與競選的政黨更傾向于用本黨的核心成員來占據(jù)這些席位——這在很大程度上被學者們稱為惡性循環(huán)，使得選舉的非比例性和少數(shù)代表性越來越差（Croissant 2002：329）。

在泰國，過去10年的選舉改革又轉回了原點。如前文所述，1997年的選舉改革巧遇（其實是幫助了）他信的出現(xiàn)，作為泰國的首富，他的泰愛泰黨控制了全國的政治力量。2006年，軍事集團政變上臺，掃除他信的勢力，廢除1997年的憲法，出臺了一部新的“人民憲章”，而這部人民憲章保留了很多早先的做法，主要是防止泰愛泰黨及其追隨者重新掌權，選舉制度又重新回歸到了幾十年之前的復數(shù)選區(qū)全額連記法和地區(qū)政黨提名（而非全國政黨提名）模式——改革的目的在于稀釋北方省份為主的他信支持者的選票（Thitinan 2008）。但這種改革既不切實際又很笨拙，只會加大對于制度設計的分歧，雖然對重塑政黨體系起到了一定作用，但是卻侵害了選舉的公正性和代表性，所以不可能長久。

表1 東南亞地區(qū)選舉體系的變化過程

泰國2011年修改的選舉法又重新回到了1997年的模式——這次改革又幫助他信的妹妹英拉和泰愛泰黨的繼承者們重新回到了勝利的位置上，只是泰愛泰黨改成了為泰黨。毫不奇怪，選舉的結果和前些年非常類似，為泰黨占據(jù)了議會中半數(shù)以上的席位，與之對立的反對派則分裂成了民主黨和其他一些反對黨。盡管英拉在選舉中占據(jù)多數(shù)，但是她從來沒有被泰國的精英和以曼谷為基礎的中產階級真正地當做合法首相而被廣泛接受，隨著她在 2014年下臺，如何選擇未來選舉改革的類型，又一次成為了一個公開的問題，只不過很難看到軍方第三次采用多數(shù)代表的模式了。

多數(shù)代表制在“半民主”的馬來西亞和新加坡的強烈反彈，其目的也是保證主導政黨的長期執(zhí)政地位，但是一些意料之外的政治動向也很明顯。在新加坡，人民行動黨所引進的技術上的改變，本意是為了鞏固執(zhí)政者的選票基礎，但現(xiàn)在看來，如果反對派獲得的選票能達到特定的水平，那么這種改變或許也對他們的活動有利。前面討論過的 GRC制度就是一個最好的例證，GRC制度曾經(jīng)長期幫助執(zhí)政的人民行動黨保持強大的控制力，因為其保證了獲得多數(shù)選票的政黨可以得到選區(qū)內的每一個席位，但是這種強化多數(shù)的規(guī)則在2011年的大選中卻幫助了勞工黨，使他們獲得了一個GRC中的所有6個席位，并且在隨后的多年中使自己成為新加坡第一個實質意義上的議會反對黨。

表1列出了近年來東南亞地區(qū)選舉體系的變革，幾乎在所有的例子中，選舉改革與之前相比，都引進了在實質上加強多數(shù)制的新制度。

選舉與其他制度的相互作用

選舉制度相對于其他政治制度并不是煢煢獨立的，不同的憲政體制——議會制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制——都會對選舉制度改革及其與其他政治制度之間的互動產生深遠的影響。例如，盡管如林茨所說，總統(tǒng)制對于新興民主國家是極其危險的（Linz 1990），但是卻很難解釋在這一地區(qū)最具競爭性的民主國家——印度尼西亞、菲律賓和東帝汶——卻都是總統(tǒng)制（或許可以把東帝汶看作是半總統(tǒng)制）。此外，在很多排行榜上，印度尼西亞和東帝汶作為東南亞地區(qū)排名最高的兩個民主體系，卻和很多失敗的拉丁美洲國家相似，把總統(tǒng)制與比例代表制的議會制結合在了一起，很多學者認為這種組合對于選舉和政府體制來說是一種“困難的組合”（Mainwaring 1993），這種反常更凸顯了東南亞地區(qū)民主實踐模式與政治科學研究之間的巨大差距。①對于這一論點的詳細論述參見作者的其他著作（2013b）。

與之形成鮮明對比的是，在這一地區(qū)的半民主和專制政體國家中，多數(shù)制規(guī)則在議會體制中卻頗為流行。比較典型的有馬來西亞和新加坡，這兩國可以說是純粹的威斯敏斯特體制在亞洲東部地區(qū)唯一的留存，表現(xiàn)為議會至上，相對多數(shù)獲勝的選舉制度，還有對于一黨主導的容忍（Case 2004）。②對于新加坡模式的不同解讀，參見Rodan（2005）的著作。其他的國家，比如泰國甚至文萊，強大的國王與議會制政府的銜接不能說是非常成功；老撾和越南仍然是典型的封閉和主導型的政治體制與相對開放的市場經(jīng)濟的結合；柬埔寨是一個典型的選舉型專制的例子，尤其是柬埔寨人民黨在2006年宣布所謂的“2/3規(guī)則”之后，徹底放棄了僅存的議會權力分享的制度（Reilly 2011）；在本文寫作之時，緬甸重新召集的國會仍然保留了軍方的主導地位，盡管全國上下都希望能夠向一個更加民主的方向進行改革。

另一個產生相互作用的領域是整體性制度改革的內在固有的矛盾，很多制度改革措施在整體上產生了多重的作用，而這些作用之間有可能是矛盾的。因此，很多希望建立基于對選區(qū)負責的選舉制度的國家，比如泰國，原本希望這種選民與每個代表聯(lián)系緊密的制度可以提高政治體系的回應度，但是卻直接影響了另一個目標——對于建立一種更注重國家利益的、更有組織的政黨體系的愿景——的實現(xiàn)，因為對選區(qū)更加負責的體系與比例代表制相比，總體來說難以提升國家層面的政黨的團結。與之相類似的是，印尼 2009年采用的開放名單選舉制，其本意是為了增強獨立候選人與支持者之間的聯(lián)系，但卻帶來了同黨候選人之間互相競爭從而削弱黨內團結的后果（Rich 2012）。

如果從一個比較的視角來觀察，這一地區(qū)的制度化改革缺乏條理性。菲律賓為這種無序性提供了一個典型的例證，在選舉過程的很多規(guī)則方面——對公共財政進行限制、以候選人為中心的寫票制度、政黨輪替的頻率——都超出了其本身的目的，而影響了政治體制的鞏固。此外，盡管政黨名單席位使菲律賓的政治體制更具代表性，但是因為組織提名代表的當選率太低，使得候選人“更喜歡代表少數(shù)利益，主流政黨和政治家們更傾向于脫離有組織性的競選，而去代表那些邊緣化團體的利益，并競爭這些團體中的政黨名單”（Hicken 2008:95），菲律賓只好頒布規(guī)定，禁止5個最大的政黨參與團體中的政黨名單席位的競爭，并且每個政黨名單無論其得票有多少，都不得在一個團體中獲得3個以上的席位，但是這又刺激了代表底層利益的組織大量產生。這所有的改革措施明顯是缺乏條理性的表現(xiàn)，并且影響了政黨政治的發(fā)展。

最后一個互動是制度設計與公眾意見之間的互動。對于東南亞地區(qū)強調多數(shù)主義政治模式的解釋，有一個顯而易見的理由，就是這種模式有利于協(xié)調精英與大眾之間的意見，從而抓住其關鍵的要素。在對亞洲東部地區(qū)的民意測驗中，可以持續(xù)地看到對于穩(wěn)定民主的高度支持，甚至這種支持已經(jīng)變成了一種準則性的概念，但是這個民主的概念與通常西方環(huán)境中所講的民主概念有明顯的不同。有專家發(fā)現(xiàn)，在亞洲國家對于民主的高支持度的同時，通常也伴隨著對于多元化的低支持度，亞洲國家民主的一個鮮明特點就是公眾對于價值多元和保護少數(shù)派權利的支持極其缺乏（Albritton and Bureekul 2005）。如果從更高的層面上來講，亞洲東部國家公眾對于民主的態(tài)度具有強烈的工具性，他們關注的焦點往往集中于民主體制發(fā)展經(jīng)濟的能力，而非抽象的所謂自由的理念。

結 論

縱觀亞洲東部，通過選舉體系改革來增加政治體制穩(wěn)定性的嘗試，往往與政府的治理能力和發(fā)展能力聯(lián)系起來，這在一定程度上是由于精英階層形成了對于“前發(fā)展階段”政策重要性的共識，從而產生了對于促進政黨政治程序化的積極努力，無論是通過選舉體制改革（日本和中國臺灣），還是把選舉體制改革作為憲法體制改革的一部分（泰國或菲律賓），或者直接修改政黨相關的法律（印度尼西亞），抑或還有把這3者結合起來的做法，都是基于相似的出發(fā)點。同時可以明顯看到，大部分改革的核心內容是追求一種更為強大和集中的政黨體制，這種政黨體制可以有效地聚合社會中的分裂，同時從理論上來說，這種政黨體制也可以輸出更加穩(wěn)定和高效的治理能力（Reilly 2006）。

盡管東南亞地區(qū)國家進行了大量的努力，但是相較于東北亞地區(qū)政黨政治的相對成功，比如日本和中國臺灣地區(qū)，東南亞國家的政黨政治仍然是不穩(wěn)定和欠發(fā)達的。①對于這一問題的討論，參見Croissant和Vokel（2012：243）的著作。在印度尼西亞，選舉體制的改革使小黨被排除在外，但是這也沒有明顯促進有利于大黨特別是執(zhí)政黨的體系制度化。泰國在 2014年政變之前看上去像一個兩黨制國家，但是兩黨之間沒有達成對于民主的共識，也沒有爭取中間選民的競選策略或是中間化的政策取向。在其他國家，盡管有一些反對黨獲得成功的案例，在東南亞的半民主或專制國家占據(jù)主導性的政黨，仍然把這種政黨體制作為政治輸出的工具，來鞏固他們的統(tǒng)治——正如人民行動黨在新加坡，巫統(tǒng)在馬來西亞，人民黨在柬埔寨，共產黨在越南和老撾——基于鞏固統(tǒng)治地位的制度化傾向明顯地超過了反對派所支持的民主化的傾向（Keefer 2011）。

除了這些正在發(fā)展（也許是衰退）的支配性政黨模式，東南亞地區(qū)的民主從總體上來說正陷入衰退，我們很難看到像上一個 10年那樣對于選舉改革的熱情繼續(xù)下去，尤其是考慮到當前選舉體系的改革正反過來攻擊那些引入這些改革的政黨，正如在泰國、新加坡和柬埔寨發(fā)生的那樣。對于憲法體制的變更——比如泰國在1997年和2007年進行的憲法改革，或是在菲律賓長期上演的為爭取聯(lián)邦議會制政府而進行的“憲法改革”運動——仍然看不到結果。盡管現(xiàn)在選舉民主體制在印度尼西亞、東帝汶和菲律賓得到了制度化鞏固，但是民主政府管理的低效率降低了選舉體系改革的有效性。至于東南亞的其他國家，由于大眾化的反對派通過選舉過程無法達到他們的目標，不排除這些反對派在不久的將來尋求憲政體制以外的路線來尋求政治體制的改革。

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（原載威廉·凱斯主編《東南亞民主化》一書）

中央黨校政法部博士研究生、山東行政學院政治學部講師 藍恭彥 譯

*作者本杰明·雷利（Benjamin Reilly）是研究東南亞地區(qū)政治的著名專家，現(xiàn)為澳大利亞莫道克大學公共政策和國際事務學院院長，聯(lián)合國和澳大利亞政府高級顧問，曾任澳大利亞國立大學克勞福德公共政策學院民主化研究中心主任。