左曉慧，王文君

商業(yè)銀行PPP項目融資風險研究

左曉慧，王文君

PPP作為近幾年新興的公共項目公私合營發(fā)展模式，開辟了公共產(chǎn)品服務供給以及財政投資項目的新途徑。由于PPP項目工程持續(xù)期長且未來收益不確定，商業(yè)銀行參與PPP項目的積極性仍有待提高。根據(jù)國內(nèi)外典型的實體案例，從政府工作、企業(yè)運營和商業(yè)銀行融資3個環(huán)節(jié)分析了銀行參與PPP項目融資建設時面臨的幾大風險及其內(nèi)在關聯(lián)。研究提出：商業(yè)銀行可通過傳統(tǒng)信貸、PPP基金、資金監(jiān)管等形式參與PPP項目；在發(fā)揮銀行自身的融資作用外，也可以提供綜合金融業(yè)務，在低利率和資產(chǎn)荒的大環(huán)境下，使項目成為商業(yè)銀行風險相對可控、收益較高的信貸投向。

PPP模式；商業(yè)銀行；融資風險；風險預防

一、文獻綜述

我國PPP項目的建設仍處于起步階段，與之對應的商業(yè)模式、市場資源配置、相關法律法規(guī)系統(tǒng)不完善導致PPP項目合作無法有效地把控風險。近年來，商業(yè)銀行參與PPP項目的程度不斷加深，銀行在考慮項目收益與期限的同時，更加注重項目風險。國內(nèi)外學者對銀行融資PPP項目風險的識別與防控主要圍繞以下3個方面展開。

（一）對于PPP項目中風險種類分析

近年，國外部分學者對PPP項目風險類別進行了研究。根據(jù)我國學者的研究，L.Bing和D.Grimsey提出了比較合理的風險分類方法。前者根據(jù)PPP項目風險的不同類型將其分為宏觀程度風險、中觀程度風險和微觀程度風險［3］。D.Grimsey對于風險的分類則更加細化。他使用Mona Carlo模擬法評價風險，將PPP項目中的風險分為金融風險、政治風險等9類。通過對國內(nèi)PPP項目失敗案例的分析，有學者將風險分類總結為法律變更風險等13類風險，并提出了主要風險之間的關聯(lián)關系［1］。

（二）商業(yè)銀行參與PPP項目方式分析

商業(yè)銀行的投資方式可以更加微元化，首先可以審慎地向項目方提供融資、融信類服務；其次可在資金管理方面充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，對項目進行全面指導和專業(yè)技術支持。綜合金融服務需要創(chuàng)新，在提供貸款金融產(chǎn)品時，也可以提供其他融資類和服務類的商品［4］。給項目方提供咨詢業(yè)務、進行資金監(jiān)管、加速資產(chǎn)證券化等都可作為主要參與方式［5］。

（三）商業(yè)銀行參與PPP項目時防控風險的理論研究

學者們對商業(yè)銀行參與PPP項目時所應當進行的風險管理手段進行了不同角度的分析。銀行融資PPP項目的風險管理對策包括建立完善風險監(jiān)測控制體制、認真審核上報項目的可行性與合法性、優(yōu)先支持優(yōu)質(zhì)PPP項目、支持項目的方案設計、健全并審核合約再談判和風險再分擔機制、嚴密防控法律風險［6］。有學者基于GASA和粗糙集理論，構建出了一種PPP項目風險分擔方案的選擇指標評審系統(tǒng)，使風險評估與分擔的適用性、可靠性、準確性得到有效提升［7］。

二、國內(nèi)外PPP融資模式中的風險分析

PPP融資模式是新型城鎮(zhèn)建設的重要途徑之一，將給商業(yè)銀行帶來較好的機遇。PPP項目發(fā)展歷史較短，還未形成完善的體制，在推廣初期出現(xiàn)了許多失敗的案例。我們將通過分析近年來國內(nèi)外政府PPP項目典型失敗案例，初步歸納項目運行過程中商業(yè)銀行需要謹慎防范的風險。

（一）國外PPP項目經(jīng)典案例風險分析

1.宏微觀風險分配不合理導致PPP項目失敗

在20世紀90年代，哥倫比亞政府和獨立發(fā)電商簽訂了長期購電協(xié)議，政府對公路和機場收費項目的收入承諾擔保一直截止到2005年底。由于一些項目的實際收入低于預期收入，政府不得已向個體部門付款達20億美元之多，也有很多項目的擔保期長達40～50年，直接拖垮了哥倫比亞政府的經(jīng)濟。葡萄牙政府亂用PPP貸款直接導致了2011年的政府財政危機。墨西哥政府一心要促成PPP項目，強制規(guī)定國有商業(yè)銀行要為公路收費項目提供融資支持，最后也是因為實際收入達不到預期，政府部門接管之后背負了接近幾百億美元的債務［8］。

從以上案例可以看出，政府只適合承擔宏觀方面的風險，相關企業(yè)更加適合承擔微觀方面的風險。上述政府部門的錯誤定位使得其承擔了更大風險，導致了巨額債務的產(chǎn)生。期間，商業(yè)銀行更要加強對風險的調(diào)控，融資過程中要注意微觀和宏觀風險的平衡與把控。要合理分配風險及風險承擔對象，同種風險也可分配給同一個行業(yè)的不同對象。

2.資金監(jiān)管不到位導致PPP項目失敗

在2002年的年初，土耳其政府通過向當?shù)鼐用癜l(fā)放“生活直補”來支持公共基礎設施PPP項目。但由于缺乏對相關資金的監(jiān)管，導致壟斷風氣惡漲，收費一直漲價而補貼跟不上，政府的財政穩(wěn)態(tài)被相關企業(yè)惡意地擾亂和破壞，再加上企業(yè)壟斷導致了貧富分化，使社會保障難以實現(xiàn)［8］。從以上案例可以看出，微觀方面的市場化雖然要重視，但是宏觀方面的政府監(jiān)管更要加強，否則風氣會被不良企業(yè)惡意帶偏，以至于商業(yè)銀行及民眾的實際利益難以保障。政府只有加強監(jiān)管，把控風險，商業(yè)銀行才可以有效止損，民眾才可以獲利。

（二）國內(nèi)PPP項目經(jīng)典案例風險分析

1.市場需求波動導致PPP項目失敗

山東華中發(fā)電項目是我國目前為止裝機規(guī)模最大、貸款金額最高的BOT電力類型項目，是1998年度中國PPP融資最佳項目。項目公司已與山東電網(wǎng)簽署《運營購電協(xié)議》，規(guī)定了每年的最低售電量。項目初期運行順利，但是山東物價局批復的用電價格無法滿足項目的正常運營，可合同已約定山東電力必須要自行填補購電差價，虧損自擔［9］。此案例說明，固定回報已不適合瞬息萬變的市場，商業(yè)銀行融資某個PPP項目時要優(yōu)先考慮該項目在風險管理中是否納入了市場利率風險，也要考慮項目全周期的風險管理策略，可針對不同時期的市場形勢及時作出調(diào)整以規(guī)避風險。

2.項目收益不足導致PPP項目失敗

在天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府推行了許多鼓勵措施，若由于部分規(guī)定導致項目收益不足，天津市政府將提供部分補貼，而政府所承諾的補貼程序并沒有明確規(guī)定。另外，京通高速公路建成初始，由于相鄰的輔路沒有收費，導致較長一段時間因京通高速車流量不足，導致項目收益不足。在杭州灣跨海大橋、福建泉州刺桐大橋的PPP項目中也存在類似問題［9］。這類案例大量存在市場收益不足的風險，商業(yè)銀行在融資PPP項目時應當注意將市場收益風險納入考慮范圍，合理考量項目唯一性風險以及未來收益期內(nèi)收益的實現(xiàn)狀況，綜合相關行業(yè)的發(fā)展情況，盡量在建設初期采取措施避免虧損。

截止到2016年12月末，中國PPP入庫項目數(shù)量共計11 260個，總投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地1 351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%，涉及能源、交通、民生、娛樂等多個方面。除了以上列舉的部分案例外，我們列舉了比較有代表性的PPP項目及其失敗原因，并對其風險進行了歸納。

從這些國內(nèi)外PPP項目失敗案例（見表1），我們可以初步得出結論：公共基礎設施項目的建設可能存在法律變更風險、分擔模式不合理風險、監(jiān)管風險、市場風險和收益不穩(wěn)定風險等；商業(yè)銀行融資PPP項目時除了這些風險，還可能伴隨著信用風險、經(jīng)營風險、技術風險等。這些風險分別存在于PPP項目的申報審批、籌劃運營和項目收尾等環(huán)節(jié)。我們將從政府部門、私營企業(yè)和商業(yè)銀行自身3個環(huán)節(jié)對商業(yè)銀行的融資風險進行分析。

三、商業(yè)銀行PPP項目融資不同環(huán)節(jié)面臨的風險

無論PPP項目的運轉(zhuǎn)機制如何，其風險的最終受眾是合作雙方。PPP項目具有周期長、投資規(guī)模大、參與者多等特點，運行過程中情況多變，項目運營模式尚不成熟，實施難度較大。因此，對PPP項目運行過程中的風險防控要求很高。不同PPP項目給商業(yè)銀行帶來不同風險，商業(yè)銀行需要做的就是更好地識別與防控可能出現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)的風險。

表1 代表性PPP項目及其失敗原因、風險因素

（一）政府工作環(huán)節(jié)

從政府工作環(huán)節(jié)及宏觀層面來說存在政治風險、法律風險和信用風險。

首先，政治風險最主要包括決策風險和反對風險。政府決策風險是指由于決策程序冗長、官僚不作為、信息不對稱等導致項目決策失誤的風險。反對風險是指由于PPP項目受到各種原因的影響沖擊，公眾利益受損，或者該項目公信力小，政府或民眾方對該項目所造成的風險［10］。商業(yè)銀行考慮融資PPP項目時，一定要以政府政策為導向，以實現(xiàn)公眾利益為前提，盡量規(guī)避不必要的政治風險。

其次，法律風險具體指法律變更風險。在項目合同生效后，當政府出臺了新的法律法規(guī)或者對現(xiàn)有法律法規(guī)進行修訂，會對項目的合法性、市場需求及合同的有效性產(chǎn)生影響［10］。我國的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營（PPP）法》正在立法中，目前缺乏一部已出臺的專門針對PPP項目的法律［11］。開啟PPP項目需要國家相關部門核準，在PPP項目運行的不同階段也需向不同的政府部門申請。例如，會對環(huán)境造成影響的項目在運行之前還需取得當?shù)丨h(huán)保部門的批準，這個過程也可能出現(xiàn)法律風險。

最后，需要注意政府的信用風險。項目唯一性風險也屬于信用風險的一種［11］。政府尤其需要注意其職能的轉(zhuǎn)變。政府將不再以管理項目資產(chǎn)為重心，而是要將重心放在建立完善的督查機制方面，為私人企業(yè)完成PPP項目提供可靠的制度保障。并且，政府也應當在某種程度上保證在該區(qū)域內(nèi)的一定時間段內(nèi)不再建設具有競爭性的項目。

（二）私營企業(yè)運營環(huán)節(jié)

私營企業(yè)運行環(huán)節(jié)存在市場收益不足風險、技術風險和不可抗力風險。

首先，市場收益不足風險屬于不可避免的系統(tǒng)性風險，主要包括需求風險、競爭風險和價格風險等［12］。基礎設施的建設與一般項目不同，市場需求狀況相對難以預測，消費者的需求會受到諸如人口結構、消費者收入水平差距、產(chǎn)品價格、收費標準的不同等不可控因素的影響。一旦項目開始運營，如果產(chǎn)品或者服務的收益情況不如預期，或者同時期出現(xiàn)了競爭性的項目，則有可能出現(xiàn)虧損。

其次，技術風險存在于項目運行過程中。項目的技術條件過于落后會導致項目運行效率低下、成本過高，對項目的繼續(xù)運營和貸款產(chǎn)生影響［12］。根據(jù)進度不同，技術風險可分為項目設計環(huán)節(jié)的技術風險和項目運營之后出現(xiàn)的風險。商業(yè)銀行融資前應當派遣技術人員跟進項目的設計運營，提前做好技術風險防控。

最后，不可抗力風險是指合同雙方無法控制的、合同簽訂前無法準確預見的、事故發(fā)生時又無法避免的情況，比如企業(yè)運營項目過程中發(fā)生自然災害、社會反常事件等。任何項目都避免不了不可抗力風險。商業(yè)銀行簽訂融資合同時，應當與融資企業(yè)明確約定不可抗力事件的認定標準及后果補償辦法。

（三）商業(yè)銀行融資環(huán)節(jié)

從商業(yè)銀行自身來說，存在監(jiān)管風險和經(jīng)營風險。

首先，監(jiān)管風險存在于商業(yè)銀行融資的所有環(huán)節(jié)。國內(nèi)PPP項目仍處于起步階段，商業(yè)銀行缺少應對經(jīng)驗。在項目引入階段，商業(yè)銀行首先在項目識別上就需要對其推介級別、規(guī)模、項目類別、投資方等進行分析，在接下來的信貸融資方面，需要對多個環(huán)節(jié)的管理如招標投標、跟蹤項目等加強研究，同時對于項目自身運行的可行性分析、工程規(guī)劃、用地審批之類的管理也要規(guī)范統(tǒng)籌［13］。項目運營階段，融資額度大，商業(yè)銀行則需要掌握項目的關鍵信息，及時對各方利益關系進行可行性分析，也要結合項目周期等因素進行貸款方案的設計，同時需要由當?shù)刎斦块T對公開招標、邀請招標、來源采購磋商等實施方案進行承受能力評估。

其次，合理防控經(jīng)營風險是商業(yè)銀行融資PPP項目獲得收益的重要前提［14］。項目收益及還款風險把控應當是商業(yè)銀行重點管理的一環(huán)。對于經(jīng)營收益以何種方式回饋、其穩(wěn)定性如何保障，當收益達不到預期時主體的權益如何保障，商業(yè)銀行則需要引導企業(yè)拿出合理的操作方案。

四、結論與對策建議

（一）研究結論

我們首先介紹了國內(nèi)外幾類經(jīng)典案例，然后分別從政府部門、私營企業(yè)和商業(yè)銀行自身3個角度分析了商業(yè)銀行在融資過程中可能遇到的風險。研究結果表明：政府工作環(huán)節(jié)存在政治風險、法律風險和信用風險。其中，政治風險主要包括決策風險和反對風險；私營企業(yè)運作環(huán)節(jié)存在市場風險、技術風險和不可抗力風險，市場風險又包括需求風險、競爭風險和價格風險；商業(yè)銀行自身環(huán)節(jié)存在監(jiān)管風險和經(jīng)營風險。銀行在對PPP項目融資的過程中，要審慎地監(jiān)測和防控可能會處在各個環(huán)節(jié)的風險，在風險中尋求機遇。這不僅能夠獲得穩(wěn)定收入，也可以擴大該銀行的知名度，樹立良好的社會形象。因此，無論是政府部門審核批準PPP項目環(huán)節(jié)，還是私營企業(yè)承建項目環(huán)節(jié)，或是商業(yè)銀行投融資環(huán)節(jié)，銀行投資PPP項目時都要做好風險管控，創(chuàng)造多元化的融資服務，全面提高商業(yè)銀行的經(jīng)營收益。

（二）控制商業(yè)銀行PPP項目融資風險的措施建議

一是從我做起，嚴格把關傳統(tǒng)信貸。商業(yè)銀行可向承辦公司提供貸款業(yè)務，當然也可通過各種特定工具為項目提供一定的資金支持，在評估信貸規(guī)模時應當審慎的考慮各個環(huán)節(jié)的風險來保障資本收益為正。固定資產(chǎn)類型的貸款可以在項目的建設期運用，而項目的移交期則需要重視信貸資產(chǎn)的收回工作，尤其是中短期的貸款轉(zhuǎn)置需要謹慎處理。貸款期限需要全面考慮該項目的收益情況，并且貸款期限不可超過特許經(jīng)營期。

二是完善體系，有效進行資金監(jiān)管。商業(yè)銀行應當建立專門的風險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。在觀測風險時，需要從該項目特殊的組織模式出發(fā)，針對政府、私人和項目建立不同的風險指標；建立特定的風險評估模型，并且需要全方位把控和計算能夠量化的風險，精確評估難以量化的風險［15］。銀行可以發(fā)揮自身的資金監(jiān)管優(yōu)勢，為PPP項目的客戶設計資金管理方案，例如管理該賬戶的日常結算、收付款、企業(yè)理財信息等服務。這樣既可以將閑置資金利用起來，也可以及時跟進PPP項目的資金運轉(zhuǎn)情況，更好地把控風險。

三是緊跟政策，將資產(chǎn)合理證券化。銀行可以將項目資金進行證券化管理。2017年5月，財政部金融司司長孫曉霞表示，為規(guī)范推進PPP資產(chǎn)證券化工作，財政部、人民銀行、證監(jiān)會將于近期聯(lián)合發(fā)文，進一步明確PPP資產(chǎn)證券化的條件、標準、程序，突出市場化導向，財政部不會參與審核。由于PPP是有關基礎設施建設的項目類型，風險分散，收益也相對穩(wěn)定，對資金導向的預期誤差相對較小，因此，商業(yè)銀行可以適當對PPP資產(chǎn)進行證券化管理，運用行業(yè)優(yōu)勢進行設計營銷。

四是推陳出新，推廣設立PPP基金。目前我國多地已經(jīng)成立了省級PPP發(fā)展基金，總規(guī)模逾百億，而安徽省PPP基金的發(fā)展形勢穩(wěn)定。多家商業(yè)銀行采取PPP模式為各省基建產(chǎn)業(yè)投資引導資金。PPP基金主要具有以下6個特征：增信作用強、投資期限長、運作模式靈活、投資決策高效、運作團隊專業(yè)、資源整合能力強。商業(yè)銀行設立PPP基金將有利于其投融資業(yè)務的發(fā)展。

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[15]馬威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].北京：中國財政科學研究院，2014.

（編輯：唐龍）

F830.33

A

1673-1999（2017）08-0055-04

左曉慧（1968—），女，安徽財經(jīng)大學金融學院金融系副主任，副教授，碩士生導師，研究方向為商業(yè)銀行管理與信用管理；王文君（1994—），女，安徽財經(jīng)大學金融學院金融學專業(yè)2016級碩士研究生，研究方向為商業(yè)銀行經(jīng)營與管理。

2017-06-07

安徽財經(jīng)大學2016年研究生科研創(chuàng)新基金項目“商業(yè)銀行PPP項目融資風險研究——基于‘淠河總干渠東部新城段水利綜合治理項目’”（ACYC2016062）。

PPP模式起源于英、美國家，主要用于解決經(jīng)濟大蕭條時期政府資金匱乏問題，旨在積極引進私人投資，推進公共基礎設施建設。PPP模式在很大程度上能夠推動基礎設施建設。中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，引進PPP模式十分必要［1］。自十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，各級政府開始在公共領域大力推廣PPP模式。近期，金融市場被“PPP項目落地將迎高峰期”信息籠罩。據(jù)悉，目前PPP融資相關條例初稿已完成，財政部正加快推動出臺。公共基礎設施建設投資需求的資金數(shù)額巨大，財政撥款遠不能滿足投資需求，因此，商業(yè)銀行作為政府與社會資本融資中介顯得尤為重要。現(xiàn)有項目的有效資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，有關PPP項目風險防控的研究大多是關于政府投資和私人投資，而對商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風險研究較少。隨著PPP模式的發(fā)展，投融資或貸款業(yè)務必將成為商業(yè)銀行業(yè)務發(fā)展的新方向［2］。商業(yè)銀行在發(fā)揮自身的融資作用外，也可以提供綜合金融業(yè)務，使項目在低利率和資產(chǎn)荒的大環(huán)境下成為風險相對可控、收益較高的信貸投向。