蔡俊杰
【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)體制與社會公共管理體制改革的深入,以及政府管理體制改革的不斷深化,我國事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)范圍、管理模式等發(fā)生了重大變化。事業(yè)單位服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力與作用不斷增強(qiáng),與此同時,由于相關(guān)政策不配套,管理制度與制約機(jī)制不健全,事業(yè)單位在發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少問題,阻礙了事業(yè)單位的健康發(fā)展。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理,建立完善的內(nèi)部控制制度體系,不僅是我國政府管理體制改革的迫切要求, 也是事業(yè)單位改革發(fā)展面臨的重要任務(wù)。本文在分析事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評價背景的基礎(chǔ)上,結(jié)合事業(yè)單位的特殊性,以2016年財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作通知為依據(jù),對事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的目標(biāo)與原則,內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的組織與實(shí)施,進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究,以期為事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價研究與實(shí)踐,提供借鑒與參考。
【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 內(nèi)部控制 基礎(chǔ)性評價
一、引言
我國的事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位、非公益性職能部門。其參與社會事務(wù)管理,履行管理和服務(wù)職能,具有社會服務(wù)、溝通、評價、調(diào)節(jié)和保障作用。事業(yè)單位是政府宏觀管理社會、規(guī)范市場的社會公共管理體系,主要分布在科技、文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。作為向社會提供基本公共服務(wù)的社會公共組織,其是實(shí)現(xiàn)和完成政府公共政策的基本工具。隨著社會生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步,事業(yè)單位所承擔(dān)的社會公共服務(wù)功能,越來越具有至關(guān)重要的地位,是國家財富與活力的源泉。在以知識創(chuàng)新為特征的全球化時代,提高事業(yè)單位的內(nèi)在活力,對促進(jìn)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會公共管理體制改革的深入,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,事業(yè)單位自主權(quán)不斷擴(kuò)大,事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)活動、管理模式等發(fā)生了重大變化,市場化取向明顯加強(qiáng)。由于缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和制度規(guī)范,事業(yè)單位在發(fā)展過程中出現(xiàn)了很多問題,影響了社會的發(fā)展與穩(wěn)定,引起了社會廣泛關(guān)注與質(zhì)疑。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理,成為社會公共管理面臨的主要任務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的行為,提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平,財政部從2012年開始,相繼發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范,對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及基礎(chǔ)性評價提出了明確的要求。
內(nèi)部控制是事業(yè)單位重要的管理活動和制度安排,是事業(yè)單位治理的基石。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是內(nèi)部控制的重要組成部分,內(nèi)部控制的有效實(shí)施離不開內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,完整有效的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系,有助于指導(dǎo)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作,可以為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的實(shí)施提供依據(jù),提升內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價結(jié)果的可靠性。事業(yè)單位只有科學(xué)、合理地建立內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系,才能公正、客觀地評價內(nèi)部控制的設(shè)計和運(yùn)行狀況,并對現(xiàn)有控制體系的缺陷和存在的風(fēng)險進(jìn)行分析,從而有針對性地進(jìn)行修改和完善,促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷完善。因此,加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價研究,對于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的效率與效果,有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)原則
事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須樹立明確的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo),堅(jiān)持科學(xué)合理的原則,構(gòu)建完善的事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系,指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價順利進(jìn)行,更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的目標(biāo)。
(一)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)
財政部對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的目標(biāo),提出了明確的要求:通過開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,使事業(yè)單位明確內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容,圍繞重點(diǎn)工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè);發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足和薄弱環(huán)節(jié),有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系。
內(nèi)部控制評價能有效完善內(nèi)部控制體系,實(shí)現(xiàn)其有效運(yùn)行,評價結(jié)果能滿足不同利益主體及其管理的需求,內(nèi)部控制評價目標(biāo)與內(nèi)部控制目標(biāo)相同。事業(yè)單位內(nèi)部控制評價目標(biāo),是對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施效果作出的評價與判斷,是對事業(yè)單位內(nèi)控評價有效性進(jìn)行檢驗(yàn)。事業(yè)單位可以利用評價結(jié)果,對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行持續(xù)評價,保障制度的落實(shí),發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié),有針對性地采取措施彌補(bǔ)內(nèi)部管理存在的漏洞,完善單位的內(nèi)部控制。事業(yè)單位內(nèi)部控制評價,為財政、審計、紀(jì)檢等外部監(jiān)督部門及社會公眾,提供公共受托責(zé)任履行信息,為其了解事業(yè)單位職能履行狀況,提供了監(jiān)管依據(jù),同時對有效監(jiān)督事業(yè)單位更好地落實(shí)內(nèi)部控制制度,提高公共服務(wù)效率,減少管理失誤,使公共資源使用的合法化、透明化,具有重要的促進(jìn)作用。
評價目標(biāo)是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系的起點(diǎn),與內(nèi)部控制的目標(biāo)緊密相關(guān)。內(nèi)部控制目標(biāo)既是事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制的出發(fā)點(diǎn),同時也是評價內(nèi)部控制健全性和有效性的落腳點(diǎn)。因此,內(nèi)部控制的目標(biāo)不僅決定了內(nèi)部控制運(yùn)行的方式,也決定了內(nèi)部控制評價目標(biāo)的內(nèi)容。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要是:合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī),資產(chǎn)安全和使用有效,財務(wù)信息真實(shí)完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效率和效果。評價目標(biāo)是事業(yè)單位評價內(nèi)部控制的設(shè)計以及執(zhí)行是否能夠達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo),即評價內(nèi)部控制對其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。只有確定了內(nèi)部控制評價目標(biāo),才能更好地開展具體的內(nèi)部控制評價工作。因此,內(nèi)部控制評價目標(biāo)是內(nèi)部控制評價體系的基礎(chǔ),同時也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的手段。
(二)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價原則
財政部對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的原則,作出了明確規(guī)定。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作中,不僅要堅(jiān)持各項(xiàng)原則,為了保障內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的質(zhì)量,還應(yīng)深化與拓展相關(guān)原則,確保內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
全面性原則。財政部要求事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,要堅(jiān)持全面性原則。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的各個層級,確保對單位層面和業(yè)務(wù)層面各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋,綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。既要評價事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計與運(yùn)行,又要評價不同種類事業(yè)單位以及內(nèi)部各種業(yè)務(wù)與事項(xiàng);既要全面地反映被測評對象的總體內(nèi)部控制質(zhì)量,又要有側(cè)重地反映組織層面和業(yè)務(wù)層面的基本情況;既要反映事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀,又要考慮其變化趨勢與完善方向。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,總體上要涵蓋事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng),內(nèi)容上要完整、全面,涵蓋事業(yè)單位的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、管理制度、信息系統(tǒng)等各個方面,使評價工作不存在重大缺陷和盲點(diǎn)。
重要性原則。財政部提出事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,要堅(jiān)持重要性原則。應(yīng)當(dāng)在全面評價的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險領(lǐng)域,特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位,著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況,優(yōu)先選擇涉及金額較大、發(fā)生頻次較高的業(yè)務(wù)。事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是對其經(jīng)濟(jì)活動的控制,應(yīng)突出關(guān)注事業(yè)單位的重要經(jīng)濟(jì)活動以及重大風(fēng)險,評價指標(biāo)的選取要有代表性,避免出現(xiàn)漏洞。對經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、反饋等業(yè)務(wù)流程中,各個環(huán)節(jié)可能存在的重大風(fēng)險,要設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo),使其能夠有效地測試風(fēng)險發(fā)生的可能性及風(fēng)險影響的結(jié)果,對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效控制,保障事業(yè)單位健康穩(wěn)步發(fā)展。
問題導(dǎo)向原則。財政部指出事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,要堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,應(yīng)當(dāng)針對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患,特別是已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險事件及其處理整改情況,明確單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作的方向和重點(diǎn)。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,是要對事業(yè)單位層面存在的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全、重大經(jīng)濟(jì)活動決策制度不完善、內(nèi)部控制崗位職責(zé)及分工不明確,經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面存在的預(yù)算控制缺乏剛性約束、收支業(yè)務(wù)管理不符合規(guī)范、政府采購管理不符合要求、資產(chǎn)控制管理及建設(shè)項(xiàng)目控制不嚴(yán)等問題,作為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)進(jìn)行評價,切實(shí)解決事業(yè)單位存在的內(nèi)部控制漏洞問題。
適應(yīng)性原則。財政部強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,要堅(jiān)持適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,應(yīng)立足于單位的實(shí)際情況,與單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動、風(fēng)險水平及其所處的內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng),并采用以單位的基本事實(shí)作為主要依據(jù)的客觀性指標(biāo)進(jìn)行評價。開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,評價方法及指標(biāo)體系在實(shí)施過程中要易于操作,不能脫離實(shí)際導(dǎo)致內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價無法實(shí)施,要使內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價具有可操作性,并與被評價單位具體環(huán)境條件相適應(yīng),要兼顧不同類型事業(yè)單位的特點(diǎn),從單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的客觀實(shí)際出發(fā),根據(jù)不同行業(yè)的管理與業(yè)務(wù)的不同要求,開展內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評價。
有效性原則。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,在遵循財政部有關(guān)原則的基礎(chǔ)上,還應(yīng)堅(jiān)持有效性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的有效性,是衡量事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的標(biāo)準(zhǔn),是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的重點(diǎn)。有效性原則主要是評價事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計的有效性和執(zhí)行的有效性。內(nèi)部控制設(shè)計的有效性,是事業(yè)單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。內(nèi)部控制設(shè)計的有效性,是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所必需的內(nèi)部控制程序完整,能夠?yàn)榭刂颇繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)指導(dǎo)與制度保障。只有內(nèi)部控制的設(shè)計有效,才能達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)。內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性,是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心。內(nèi)部控制能夠按照設(shè)計的程序正確地執(zhí)行,內(nèi)部控制才能落實(shí)。
三、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價組織實(shí)施
內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價組織實(shí)施,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價主體。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》,對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的總體目標(biāo)、基本原則、工作安排及有關(guān)要求工作,進(jìn)行了全面、系統(tǒng)地部署。事業(yè)單位應(yīng)按財政部的要求,組織實(shí)施內(nèi)部控制評價。
( 一 ) 制定評價方案
評價方案是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的指導(dǎo)。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制評價時,要制定完整、科學(xué)合理的評價方案。評價方案是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評價的指導(dǎo)文件,其設(shè)計制定既要系統(tǒng)、完整、全面,又要科學(xué)、合理、可行。要以單位的基本情況作為主要依據(jù),根據(jù)單位的發(fā)展方向、部門職責(zé)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動、管理主體、高風(fēng)險區(qū)域等,對內(nèi)部控制評價的工作目標(biāo),即單位開展內(nèi)部控制評價的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容,重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng),特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位。內(nèi)部控制評價的基本原則,即堅(jiān)持問題導(dǎo)向,對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患,進(jìn)行全面評價。內(nèi)部控制評價主要任務(wù)及有關(guān)要求,即內(nèi)部控制性評價應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的所有層級,全面覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動,綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。內(nèi)部控制評價的組織領(lǐng)導(dǎo),即內(nèi)部控制評價組織機(jī)構(gòu)的建立,內(nèi)部控制評價的宣傳動員等,制定科學(xué)合理的評價方案。對事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制評價,作出全面、系統(tǒng)的部署與安排,指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價順利有序進(jìn)行,圓滿完成內(nèi)部控制評價任務(wù),推動事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施。
(二)構(gòu)建評價指標(biāo)
評價指標(biāo)是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制的評價主要采用指標(biāo)進(jìn)行考核與衡量,評價指標(biāo)是對評價范圍和評價內(nèi)容的具體化。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價過程中,要全面梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程,從單位和業(yè)務(wù)兩個層面構(gòu)建內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)具備層次性,內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系由評價類別、評價指標(biāo)和評價要點(diǎn)不同層次構(gòu)成。不同層次的指標(biāo)涵蓋不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)充分考慮風(fēng)險,事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是防范風(fēng)險,不但要關(guān)注組織層級的風(fēng)險,還應(yīng)重視業(yè)務(wù)層級的風(fēng)險。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)遵循系統(tǒng)性,評價指標(biāo)相輔相成又不重復(fù),構(gòu)成完整的指標(biāo)體系。
單位層面指標(biāo)。單位層面評價主要從事業(yè)單位的整體角度,評價單位內(nèi)部控制的運(yùn)行機(jī)制,包括組織架構(gòu)、內(nèi)部控制制度與工作機(jī)制、關(guān)鍵崗位職責(zé)與設(shè)置、會計工作的落實(shí)與現(xiàn)代化技術(shù)手段等,體現(xiàn)內(nèi)部控制的環(huán)境。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中,提出了組織層面評價指標(biāo):內(nèi)部控制建設(shè)啟動情況;單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任情況;對權(quán)力運(yùn)行的制約情況;內(nèi)部控制制度完備情況;不相容崗位與職責(zé)分離控制情況;內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況等。對各類指標(biāo)提出了明確的評價要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn),為事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價,提供了具體的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。
業(yè)務(wù)層面指標(biāo)。業(yè)務(wù)層級評價主要從事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)入手,分析業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險和管控措施,是評價體系的底層設(shè)計,是單位日常運(yùn)營中具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制體系。業(yè)務(wù)層面指標(biāo)注重業(yè)務(wù)合法合規(guī),對每項(xiàng)業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制,并內(nèi)嵌于各個業(yè)務(wù)流程中的每個節(jié)點(diǎn),體現(xiàn)內(nèi)部控制各要素在不同業(yè)務(wù)流程中的實(shí)施狀況。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中,提出了業(yè)務(wù)層面評價指標(biāo):預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況;收支業(yè)務(wù)管理控制情況;政府采購業(yè)務(wù)管理控制情況;資產(chǎn)管理控制情況;建設(shè)項(xiàng)目管理控制情況;合同管理控制情況等。對各類指標(biāo)提出了明確的評價要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。
財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中指出,除財政部提出的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系外,各地區(qū)、各部門、各單位也可根據(jù)自身性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn),在評價過程中增加其他與單位內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的評價指標(biāo),作為補(bǔ)充評價指標(biāo)納入評價范圍。
(三)選擇評價方法
評價方法是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的具體手段。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的方法有定性與定量兩類。定性評價方法有調(diào)查表法、個別訪談法、標(biāo)桿法、功效系數(shù)法、流程圖法等。定量評價方法有層次分析法、模糊評價法、熵值法、指標(biāo)法等。不同的評價方法有各自的優(yōu)缺點(diǎn),適用不同的評價主體。不存在固定的或通用的方法,只存在哪種方法比較適用。事業(yè)單位千差萬別,不同的事業(yè)單位具有不同的特點(diǎn),不僅單位規(guī)模大小不等,具體業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)范圍不同,面臨的風(fēng)險也不同,由此決定了沒有哪種方法和程序是標(biāo)準(zhǔn)的。有的方法適用于對事業(yè)單位宏觀的組織構(gòu)架、決策機(jī)制、歸口管理等內(nèi)部控制進(jìn)行基礎(chǔ)性評價;有的方法適用于對事業(yè)單位微觀的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的有效性作出判斷。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價方法的選擇,可以根據(jù)自身的特點(diǎn)與評價的具體模式,結(jié)合評價程序選擇采用符合單位且行之有效的評價方法,有效地完成事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。
( 四 )明確評價重點(diǎn)
財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》,提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的重點(diǎn)、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)內(nèi)容,是事業(yè)單位主要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動。
預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制評價。預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的首要重點(diǎn)。應(yīng)對預(yù)算編制與內(nèi)部審批、分解下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、年度決算與績效考評進(jìn)行評價。以單位預(yù)算管理制度、有關(guān)報告及財政批復(fù)文件為依據(jù),對預(yù)算編審制度、分解制度、執(zhí)行制度和決算與考評制度的完善性進(jìn)行評價。對預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計劃的差異進(jìn)行評價,分析產(chǎn)生差異的原因,為正確編制預(yù)算計劃提供依據(jù)。要對收支預(yù)算管理進(jìn)行全面評價。收入預(yù)算管理方面,應(yīng)以本單位的收入收繳制度和收入預(yù)算制度作為主要考查點(diǎn)。在支出預(yù)算管理制度方面,應(yīng)當(dāng)檢查單位是否建立了支出預(yù)算與計劃制度、支出范圍與標(biāo)準(zhǔn)制度、審批制度和支出核算制度。
收支業(yè)務(wù)管理控制評價。收支業(yè)務(wù)管理控制,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)之一。收支控制評價主要考查收入管理、支出管理以及債務(wù)管理三個方面,具體細(xì)分為收入的預(yù)算、登記以及確認(rèn),支出的分類、執(zhí)行方式和過程控制等。在收入控制考查評價中,主要檢查單位收入是否實(shí)現(xiàn)歸口管理,即各項(xiàng)收入是否由財務(wù)部門歸口管理,各項(xiàng)收入是否做到應(yīng)收盡收。在支出控制考查評價中,考察支出事項(xiàng)是否實(shí)行歸口管理和分類控制,支出有無超越審批權(quán)限和違反支出審批程序,支出是否超出范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)。在債務(wù)管理評價中,考查大額債務(wù)舉借和償還是否進(jìn)行充分論證,并且經(jīng)過集體決策,債務(wù)是否及時清理,有無逾期未償還債務(wù)。
政府采購業(yè)務(wù)管理控制評價。政府采購業(yè)務(wù)管理控制,也是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。重點(diǎn)考查政府采購的合規(guī)性、政府采購政策的落實(shí)情況、政府采購業(yè)務(wù)管理的規(guī)范性。政府采購的合規(guī)性方面,考查單位政府采購是否嚴(yán)格遵守《中華人民共和國政府采購法》。政府采購方式的變更和采購進(jìn)口產(chǎn)品報批,是否遵守政府采購的制度規(guī)定。政府采購業(yè)務(wù)是否按照規(guī)定的政府采購方式、發(fā)布政府采購信息;政府采購內(nèi)部管理制度是否健全,政府采購是否按批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行政府采購。是否按照規(guī)定組織政府采購招標(biāo)活動和執(zhí)行驗(yàn)收程序,對大額采購申請是否進(jìn)行專項(xiàng)評估審核。政府采購合同訂立、履行、歸檔管理是否完整。
資產(chǎn)管理控制評價。資產(chǎn)管理控制,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。資產(chǎn)控制評價中,考查資產(chǎn)定期核查盤點(diǎn)、跟蹤管理情況,是否嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限配置、使用和處置資產(chǎn)。重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)購置、保管、使用、核算與處置。資產(chǎn)新購是否符合單位資產(chǎn)購置標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)預(yù)算;資產(chǎn)更新是否與資產(chǎn)使用年限一致,資產(chǎn)的日常保養(yǎng)、維護(hù)管理是否落實(shí);資產(chǎn)的報廢處置管理是否經(jīng)過嚴(yán)格的審批。資產(chǎn)是否定期和不定期抽查盤點(diǎn);貨幣資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn),是否實(shí)行分類管理;資產(chǎn)日常使用、調(diào)劑、租借是否按照規(guī)定執(zhí)行;對外投資是否集體研究決定,是否存在超權(quán)限審批對外投資事項(xiàng)。
建設(shè)項(xiàng)目管理控制評價。建設(shè)項(xiàng)目管理控制,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價關(guān)注的重點(diǎn)。建設(shè)項(xiàng)目管理控制主要考察履行建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容變更審批程序、及時編制竣工決算和交付使用資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目超概算率。評價的重點(diǎn)是對項(xiàng)目立項(xiàng)與審核、核算概算、招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、資金控制、驗(yàn)收和決算制度進(jìn)行考察。建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的合法、合理性,立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究,是否根據(jù)職責(zé)分工和審批權(quán)限對建設(shè)項(xiàng)目管理進(jìn)行決策;建設(shè)項(xiàng)目是否按照程序?qū)嵤┱袠?biāo),招投標(biāo)過程是否存在違規(guī)行為;建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容變更是否經(jīng)過了審批程序;建設(shè)項(xiàng)目是否及時組織竣工驗(yàn)收及竣工決算審計,并根據(jù)竣工決算及有關(guān)規(guī)定辦理移交、資產(chǎn)入賬手續(xù)。
合同管理控制評價。合同管理控制,是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。合同管理控制評價重點(diǎn)檢查單位合同訂立與歸口管理及合同履行情況。合同控制涵蓋合同控制職責(zé)分工、合同的訂立、履行、后續(xù)管理及特殊事項(xiàng)管理等。評價要重點(diǎn)考察單位是否建立并執(zhí)行了合同歸口管理制度,是否對合同業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理;合同的訂立是否按規(guī)定流程及權(quán)限審批,是否存在違規(guī)行為,超出單位權(quán)限的合同是否獲得上級部門的批準(zhǔn);合同的簽署是否規(guī)范,雙方代表是否都具有法定資格或授權(quán)委托書;合同的履行是否正常,有無出現(xiàn)未履行合同的現(xiàn)象;合同歸檔機(jī)制和合同糾紛處理機(jī)制是否建立。
(五)提供評價報告
事業(yè)單位內(nèi)部控制評價報告,是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的結(jié)果與總結(jié)。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中,對事業(yè)單位內(nèi)控評價報告作了明確詳細(xì)的規(guī)定。要求事業(yè)單位要編制內(nèi)部控制評價報告,對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況客觀、公正、完整地進(jìn)行評價。內(nèi)部控制評價報告,是對內(nèi)部控制質(zhì)量的總結(jié)性文件,是評價活動的最后環(huán)節(jié),是督促整改內(nèi)部控制的依據(jù)。評價報告要集中反映評價活動的全貌,體現(xiàn)評價目標(biāo)、評價原則、評價標(biāo)準(zhǔn)等具體信息,內(nèi)容完整,形式規(guī)范,披露的信息有實(shí)用價值。評價報告要總結(jié)被評價主體的成功經(jīng)驗(yàn)及有效做法,加以移植推廣;評價報告要發(fā)現(xiàn)被評價主體內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷,及時進(jìn)行分類披露;評價報告要披露被評價主體內(nèi)部控制存在的重大風(fēng)險隱患,應(yīng)作出相應(yīng)說明。評價報告要對被評價主體內(nèi)部控制評價過程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷、存在的風(fēng)險隱患及問題,認(rèn)真分析產(chǎn)生的原因,提出改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改。評價報告要有利于監(jiān)管部門,對被評價主體內(nèi)部控制的有效性作出正確判斷,為考評與監(jiān)督事業(yè)單位內(nèi)部控制提供依據(jù),促進(jìn)事業(yè)單位不斷提高管理水平和風(fēng)險防范能力,更好地履行公共受托責(zé)任。
四、結(jié)語
事業(yè)單位內(nèi)部控制評價,是加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制的有效手段, 內(nèi)部控制評價不僅有助于發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷和薄弱環(huán)節(jié),防范各類風(fēng)險、堵塞管理漏洞,不斷提高事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性, 而且還有助于政府管理部門,制定管理制度強(qiáng)化監(jiān)督管理,促進(jìn)事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。內(nèi)部控制評價是內(nèi)部控制體系的重要組成部分,在事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)中具有重要的地位,起著承上啟下作用。內(nèi)部控制評價的成功與否,直接關(guān)系到內(nèi)部控制體系的成敗。內(nèi)部控制評價是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。成熟的內(nèi)部控制評價體系的建立,既要有理論的支撐,更重要的是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。本文對事業(yè)單位內(nèi)部控制評價,作了初步的理論探索。其評價體系的建立及相關(guān)操作程序的設(shè)計,還必須在實(shí)踐中作更為細(xì)致的研究與探索。本文的目的是喚起更多的會計工作者,積極地投身于內(nèi)部控制評價體系建設(shè),認(rèn)真地研究與探索事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價,為建立科學(xué)的事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系,作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
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