張玉靜

【摘 要】山東財(cái)政廳下發(fā)魯財(cái)會〔2016〕13號《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》，要求全省行政事業(yè)單位在2016年底全部實(shí)施內(nèi)控，企業(yè)率先實(shí)施內(nèi)部控制制度體系較為完善，而行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理有的單位出現(xiàn)問題，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控尤顯重要。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；評價體系；監(jiān)督措施

內(nèi)部控制是一種管理制度，是以一種強(qiáng)調(diào)完善單位各種制度和程序，強(qiáng)調(diào)事先管控以預(yù)防為主，在于管理活動中防止錯誤出現(xiàn)和舞弊的發(fā)生，目的是提高各單位管理的效果及效率。

1 實(shí)施內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得到各級財(cái)政部門的重視，早在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號，以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）發(fā)布實(shí)施以來，各單位在內(nèi)部控制制度管理取得一定的成效，財(cái)政部發(fā)文（財(cái)會[2015]24號）《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》對全國行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控提出要求，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制有所差異，是對行政事業(yè)單位運(yùn)營活動中所涉及的會計(jì)事項(xiàng)和利用會計(jì)產(chǎn)生的信息，進(jìn)行的整理、指導(dǎo)、調(diào)整和促進(jìn)，合理保證行政事業(yè)單位的工作效率和社會效率。

2 目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動中的缺陷

2.1 內(nèi)控意識從上到下不重視

源頭上有的單位部分領(lǐng)導(dǎo)層缺乏內(nèi)部控制理念，以及中層管理人員內(nèi)控意識淡薄，領(lǐng)導(dǎo)層只注重事業(yè)發(fā)展，往往忽視內(nèi)部管理，對內(nèi)部控制知識不夠了解、認(rèn)識不明確。片面的認(rèn)為生產(chǎn)搞上去了，其他的如內(nèi)控制度與他們無關(guān)，是財(cái)務(wù)部門的事抱著無所謂的態(tài)度，因此，有的單位未建立內(nèi)控制度，或者雖然建立了內(nèi)控，但形同擺設(shè)。

2.2 缺乏健全的財(cái)務(wù)管理和高級會計(jì)人員

行政事業(yè)單位對財(cái)務(wù)管理工作不重視，招聘的財(cái)務(wù)人員水平低下，從而造成控制基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)，單位財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，有的單位沒有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控部門，兼職現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.3 現(xiàn)代管理手段有待加強(qiáng)

隨著社會發(fā)展，電子商務(wù)和網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)，使得財(cái)務(wù)部門電算化及現(xiàn)代管理手段滯后，還停留在低端的“核算”、“付款”作用，固定資產(chǎn)實(shí)行政府采購制度、財(cái)政集中支付制度的推行，固定資產(chǎn)購置方面得到有效控制，但對資產(chǎn)的后續(xù)管理（如領(lǐng)用存、報廢、處置等環(huán)節(jié)）仍缺乏相關(guān)的內(nèi)控制度。

2.4 預(yù)算控制剛性缺失

預(yù)算控制不同于內(nèi)部控制，預(yù)算管理是各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)，各級部門預(yù)算按照財(cái)政部要求有一套嚴(yán)格系統(tǒng)和程序，是行政事業(yè)單位最重要的內(nèi)部控制管理手段之一。雖然預(yù)算制度在行政事業(yè)單位大都實(shí)行，但部門預(yù)算施行不到位，預(yù)算外項(xiàng)目仍然很多，出現(xiàn)彈性較大及預(yù)算的隨意性，失去了預(yù)算管理的權(quán)威性和約束力。

2.5 民主監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督不夠

人民政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督是一種具有中國特色的監(jiān)督形式，因在現(xiàn)行的體制和法律地位以及重大決策沒有明確法律規(guī)定，使民主監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督難以名副其實(shí)，政協(xié)和民主黨派影響決策的活動得不到落實(shí)，事前主動參與的少，而事后表態(tài)擁護(hù)支持的多。人民群眾渠道不暢，群眾的意見和建議得不到支持。而輿論監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等相比，則具有著其他手段所沒有的廣泛性、全面性和及時性的優(yōu)勢。朱镕基總理對于輿論監(jiān)督曾有過這樣的評價：“輿論監(jiān)督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵”，其重要性可見一斑。然而目前我國的新聞媒介要發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，在很大程度上取決于各級政府是否支持媒介的工作，是否能為媒介創(chuàng)造一個民主、求實(shí)的輿論環(huán)境，公民往往懾于官威而不敢舉報、揭發(fā)、控告，對于行使自身的監(jiān)督權(quán)利，維護(hù)自身利益并沒有足夠的信心。

3 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

3.1 強(qiáng)化內(nèi)部控制意識和建立健全內(nèi)部會計(jì)控制制度

從源頭上引起重視行政事業(yè)單位內(nèi)控工作，按照國家《會計(jì)法》、財(cái)政部《內(nèi)部會計(jì)控制基本規(guī)范》以及國際內(nèi)部會計(jì)規(guī)范，完善本單位內(nèi)控制度，從上到下進(jìn)行內(nèi)控制度培訓(xùn)， 在建立健全內(nèi)部會計(jì)控制制度基礎(chǔ)上，全員動員加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制，責(zé)任落實(shí)到人，在內(nèi)部控制技術(shù)、措施、手段等方面有章可循的內(nèi)部會計(jì)控制體系，行政事業(yè)單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支按照規(guī)定的程序進(jìn)行審批和批準(zhǔn)。首先，確定重點(diǎn)崗位和重要職務(wù)之間不相容職務(wù)、相互牽制；其次，要明確規(guī)定單位各個機(jī)構(gòu)設(shè)立和崗位分工，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、有效的制衡機(jī)制。

3.2 積極改革部門預(yù)算制度和發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用

改革部門以前不適用的預(yù)算制度，在所有行政事業(yè)單位進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍，逐步減少預(yù)算外收支，將單位所有經(jīng)營活動的財(cái)務(wù)收支全部納入部門預(yù)算的實(shí)施范圍，將單位預(yù)算與部門預(yù)算掛鉤并有機(jī)結(jié)合，并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，充實(shí)內(nèi)部審計(jì)人員，使得審工作扎實(shí)有效，內(nèi)審工作常規(guī)化，有效防范各種舞弊發(fā)生，避免內(nèi)部會計(jì)控制的薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞及容易造成損失的失控點(diǎn)，通過在整個活動中經(jīng)常性的、有的放矢的、連續(xù)性的跟蹤業(yè)務(wù)監(jiān)督，逐步加強(qiáng)內(nèi)控管理和完善內(nèi)部會計(jì)控制，使內(nèi)部會計(jì)控制在各單位中發(fā)揮應(yīng)有的作用，體現(xiàn)出內(nèi)部會計(jì)控制的價值。

3.3 完善內(nèi)部控制制度，建立財(cái)務(wù)狀況預(yù)警機(jī)制

各行政事業(yè)單位根據(jù)自己的實(shí)際情況，根據(jù)國家已經(jīng)出臺的行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度，在當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的指導(dǎo)下制訂本單位的內(nèi)部會計(jì)控制制度，健全內(nèi)部會計(jì)機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限劃分明確、崗位設(shè)置合理、崗位與崗位之間相互牽制、不相容職務(wù)之間相互分離、崗位與職務(wù)相互監(jiān)督的內(nèi)控措施。加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險預(yù)測，逐步建立風(fēng)險監(jiān)控管理、通過經(jīng)營活動一系列指標(biāo)的橫向和縱向數(shù)據(jù)比較，運(yùn)用評價指標(biāo)和預(yù)警系統(tǒng)對財(cái)務(wù)運(yùn)作中潛在風(fēng)險預(yù)警預(yù)報，針對預(yù)警采取控制措施，有效化解萌發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險。

3.4 提高財(cái)政監(jiān)察的地位結(jié)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮其權(quán)能

三級政府機(jī)構(gòu)從中央到地方，機(jī)構(gòu)、人員、職能增加，專業(yè)分工、綜合管理、有機(jī)結(jié)合等狀況無疑都給外部財(cái)政監(jiān)督帶來了一定難度。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于編制限制，人員、經(jīng)費(fèi)等原因，限制財(cái)政監(jiān)督功能的發(fā)揮，不可能事無巨細(xì)都能管理到位，有可能管不過來，所以有的行政事業(yè)單位存在僥幸心理，故意回避，一方面加大經(jīng)費(fèi)投入擴(kuò)大在編人員，同時在立法中突出財(cái)政監(jiān)督管理力度和提高財(cái)政監(jiān)督人員的地位。在財(cái)政監(jiān)督工作中還要有機(jī)結(jié)合黨政檢查機(jī)關(guān)的配合，發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及群眾監(jiān)督的作用。

因此，全省行政事業(yè)單位應(yīng)該積極實(shí)施內(nèi)控，響應(yīng)山東財(cái)政廳《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》魯財(cái)會〔2016〕13號文件要求，參照（財(cái)會[2015]24號）《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、（財(cái)會〔2012〕21號）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》結(jié)合本單位實(shí)際情況建立健全內(nèi)控制度防患于未然。

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