王慧+劉桃

摘要：治理理論產(chǎn)生于西方，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，在我國農(nóng)村基層社會治理也應(yīng)運而生，農(nóng)村治理首先要關(guān)注治理主體的多元化。我國基層治理主體包括村委會和村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民，而我國農(nóng)村基層治理主體多元化面臨著困境，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位、村兩委權(quán)責(zé)失調(diào)、農(nóng)民參與不暢、農(nóng)村自治組織管理不善，因此，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體多元化的可行性路徑有：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、明確村兩委關(guān)系、健全農(nóng)民參與表達機制、健全農(nóng)村自治組織等。

關(guān)鍵詞：治理主體；多元化；農(nóng)村基層

中圖分類號：D267.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0270-02

作者簡介：王慧（1992-），女，漢族，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生在讀；劉桃（1992-），女，漢族，內(nèi)蒙古錫林郭勒人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生在讀。

一、治理主體多元化的理論概述

治理理論產(chǎn)生于西方，近年來逐步引入我國，成為我國治國理政的指導(dǎo)性理論。隨著農(nóng)村的傳統(tǒng)行政管理變革，在我國農(nóng)村基層產(chǎn)生了農(nóng)村自治。農(nóng)村自治本質(zhì)是農(nóng)村治理，因而農(nóng)村自治首先要關(guān)注治理主體的多元化。

農(nóng)村治理要求治理主體的多元化，一方面，政府提供積極有效的治理，以企業(yè)家的思維方式管理社會事務(wù)，破除傳統(tǒng)的集權(quán)式作風(fēng)，真正做到“簡政放權(quán)”，另一方面，公民積極參與公共事務(wù)管理成為社會治理的標志，通過政府、企業(yè)和公民社會的交流平來整合社會資源，實現(xiàn)政府和公民良性互動。現(xiàn)實中我國政府部門存在職能交錯、職責(zé)不清、多頭管理等問題，出現(xiàn)了機構(gòu)冗雜、權(quán)力膨脹和腐敗等問題，因此，改變政府的絕對管理者角色成為重要問題。此外，龐雜的社會管理事務(wù)需要管理主體多元化、管理權(quán)力明晰化，過度的權(quán)力使公民社會缺乏應(yīng)有活力，使社會自治能力低下，而將還權(quán)于社會則可以保證公民自由，減輕政府重擔(dān)。由此可見，確立多元主體參與的管理模式對于農(nóng)村基層治理極具現(xiàn)實意義，優(yōu)化農(nóng)村公共治理格局，促進新型治理的產(chǎn)生，努力讓基層社會朝著善治的方向發(fā)展。

二、農(nóng)村基層治理主體結(jié)構(gòu)分析

（一）村委會和村支部

村委會是獨立于行政系統(tǒng)之外的組織，是自治的執(zhí)行機關(guān)，村委會負責(zé)管理村級事務(wù)，實行村務(wù)公開，在上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下開展基層工作，并接受村支部的監(jiān)督，村民委員會的職責(zé)是管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，及協(xié)助維護社會治安，此外還處理一些和村民有關(guān)的事項，如給外出打工的村民開證明、介紹信，除了這些公共事務(wù)之外，村委會并不干預(yù)個人的經(jīng)濟社會生活。而村級財務(wù)由村委會主任管理。此外，黨支部也參與村務(wù)的管理工作，村委會和村支部成員常常有職責(zé)交叉，大部分情況都是村委會和村支部一起開會研究村中的重大事項，村支部在基層治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。主要通過一是政治上的領(lǐng)導(dǎo)和思想上的領(lǐng)導(dǎo)貫徹黨的路線方針政策、教育黨員和村民遵守社會公共道德，同時實現(xiàn)有效參與和帶動作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的作用是：對村民委員會的工作進行指導(dǎo)，但是屬于村民自治范圍內(nèi)的事項由村民自己管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過運用手中的資源發(fā)動村委會的工作，為村委會下達指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系并非簡單領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是對村委會進行有效的指導(dǎo)，而村委會負責(zé)貫徹執(zhí)行上級的方針政策，這個過程中雙方的地位是平等的：村委會為上級政府提供服務(wù)，上級政府為村委會提供資源，人民群眾和村委不能離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而存在。

（三）村民

村民是在國家權(quán)力內(nèi)的我國最具特色而非常重要的群體，村民享有民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)等四項自治權(quán)，村民是有權(quán)選舉村民委員會，村民會議，村民委員會是村民行使自治權(quán)的組織平臺，但村民會議僅僅臨時存在的自治權(quán)組織形式。需要說明的是，由于農(nóng)村傳統(tǒng)社會文化的影響，村民雖然是自治主體，卻被排斥在決策體系之外，因為村民缺乏民主素養(yǎng)、社會缺乏相應(yīng)的利益表達機制，因而參與意識薄弱，因此，堅決維護村民自治權(quán)力，并建立健全村民參與和利益表達機制是維護村民自治主體的必要條件。

三、農(nóng)村基層治理主體多元化面臨的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位

鄉(xiāng)村治理區(qū)別于傳統(tǒng)的管理在于行政干預(yù)的減少，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政機關(guān)，擁有政治權(quán)利，掌握政治資源，其地位、權(quán)利就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，即貫徹落實上級政策、分配資源、指導(dǎo)村委會的工作。但是這些目標、計劃和任務(wù)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接進行落實，而是自上而下的、層層傳遞的。由于主體差異或者對信息進行加工和過渡，也由于多層次的傳遞路徑，這便產(chǎn)生了信息傳播中的信息丟失、接受不全等問題導(dǎo)致的信息失真，由此產(chǎn)生上下級信息不對稱問題。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能時存在偏差，村委會貫徹落實這些任務(wù)的過程往往并不能真正落到實處。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受上級組織的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定了必要的職責(zé)權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成這些任務(wù)，這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了有效完成任務(wù)，便會施加壓力于村委會，這便讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)地位變成了領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）村兩委權(quán)責(zé)失調(diào)

村民委員會作為國家和政府任務(wù)的執(zhí)行者，又承擔(dān)管理村級事務(wù)職責(zé)。這必然產(chǎn)生顧此失彼的現(xiàn)象，政務(wù)和村務(wù)之間的矛盾較多，村委會的角色失調(diào)產(chǎn)生了不良影響，但是，村委會作為自治組織而非行政組織，缺乏應(yīng)有的職能和實現(xiàn)職能的財力和物力支持、也缺乏行政權(quán)力和權(quán)威，這對于村委會來說是一種超越自身職能的負擔(dān)，此外，無法完成任務(wù)也會造成上級組織的壓力和失去村民的信任和支持。

此外，村兩委權(quán)責(zé)不明也是重大問題，前文所說，村委會和村黨支部共同管理公共事務(wù)，共同分享權(quán)力，村委成員和村支部成員存在交叉，如村委會主任兼任支部副書記，其權(quán)限劃分在很多方面都有所不同，有以下幾種情況：“書記中心決策模式”、“主任中心決策模式”和“共同決策模式”，現(xiàn)實中很難說清楚職責(zé)權(quán)限問題。endprint

（三）農(nóng)民參與不暢

村民參與能力較弱，首先，農(nóng)民是存在于廣大農(nóng)村的以家庭為單位而分布的人群，缺乏組織性。其次，農(nóng)民自身存在局限性，比如文化知識素養(yǎng)的貧乏、參與熱情低、缺乏把握村政的能力。此外，由于自身生活環(huán)境的局限導(dǎo)致農(nóng)民接收信息貧乏，信息渠道不暢通。除此之外，在制度建設(shè)方面缺乏相應(yīng)的利益表達渠道和利益表達機制更成為公民參與的障礙，這不僅使他們喪失了參與動力，更磨滅參與信心，更甚者會降低農(nóng)民對村級自治組織的認同感和歸屬感。最后，村民出現(xiàn)參與不足的問題也歸結(jié)為對精英和權(quán)威人物的依附，因為他們政治素養(yǎng)更深厚、人脈更廣博、威望更大，因而能夠獲得更多的追隨者，但是僅僅依靠權(quán)威和精英人物并不能完全解決村民的利益問題，更多的通過利益表達渠道才是解決這一問題的有效途徑。

（四）農(nóng)村自治組織管理不善

農(nóng)村自治組織的職能是和政府共同進行公共事務(wù)。而現(xiàn)今我國農(nóng)村自治組織機制不健全，運作過程的不規(guī)范，內(nèi)部的管理不完整。此外，農(nóng)村自治組織較為單一，規(guī)模小，活動少，缺乏專業(yè)性，大多都是一些村級民俗活動，因而造成以家庭為本位的聯(lián)系，這些很大部分都源于農(nóng)村文化環(huán)境的落后和缺乏精英知識分子等問題，此外，資金的缺乏頁導(dǎo)致活動的難以開展。

四、實現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體多元化的可行性路徑

（一）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為最重要的是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的權(quán)限范圍，有效連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治，就需要從以下幾個方面解決：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自身職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是社會管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不斷加強自身建設(shè)，依法行政，要有效指導(dǎo)村委會更好的執(zhí)行村務(wù)，從而鼓勵村民的參與，并健全農(nóng)村自治組織，保障自治組織的更好運行，提高村民的主體素質(zhì)和參與村務(wù)管理能力，推進基層民主建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理的能力和水平，把自身打造成為高效運行的服務(wù)型政府。

（二）明確村兩委關(guān)系

明確村委關(guān)系就必須規(guī)范組織，首先要加強制度建設(shè)，建立村支“兩委”分權(quán)機制。建立村支“兩委”分權(quán)合作的制度化機制，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限范圍，明確劃分政府和村的負責(zé)區(qū)域，建立有效的分工合作機制，規(guī)范權(quán)力資源的分配。當然，這種分配要中黨始終承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督的作用，而這就需要明確政府、黨委和村委三者的關(guān)系，并充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和支持作用。

（三）健全村民參與表達機制

要建立健全能夠廣泛代表村民的利益的非盈利性機構(gòu)，如村民參與委員會，這樣，才能從制度化途徑方面為公民提供更好的表達機制。但是健全村民表達機制的前提是公民愿意參與并且有能力進行參與，但現(xiàn)實情況是，村民自身欠缺參與和表達能力，因而加強農(nóng)民的民主法制觀念也是必要而迫切的，此外，很多農(nóng)村基層管理者也存在文化素質(zhì)較弱的問題，只有建立一批高素質(zhì)的基層工作者，提高村民的參與意識，完善參與途徑，只有不斷普及相關(guān)思想政治知識，只有不斷創(chuàng)設(shè)公民參與和實踐活動，提高公民參與積極性和熱情，才能夠更好的健全表達機制。

（四）健全農(nóng)村自治組織

我們探討農(nóng)村自治的主體問題，實際上就是探討國家、個人和社會三者的關(guān)系，而社會主要指農(nóng)村自治組織，作為一種國家和個人間的力量，這樣的農(nóng)村自治組織應(yīng)當成為于社會中的理性最重要的治理主體，這樣的組織可以作為聯(lián)系社會的紐帶和橋梁，因此，首先要積極培育農(nóng)村社團組織，為其創(chuàng)設(shè)一定的自治組織環(huán)境，讓其在農(nóng)村茁壯成長起來。其次，要提高自治組織工作人員的素質(zhì)和能力，進行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)，把其培育為有能力有素質(zhì)的農(nóng)村基層自治主體。

（五）明確各個主體的地位、責(zé)任，實現(xiàn)良性互動

農(nóng)村基層治理主體包括政府、村委會、村民和自治組織等多元主體共治，因而要優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)，首先要明確劃分各主體之間的權(quán)限和責(zé)任，實現(xiàn)各責(zé)任主體間良好的分工，這是治理實現(xiàn)善治的重中之重，明確分工可以提高工作效率、減少資源浪費和重復(fù)治理。分工體系的完善就是一個理順權(quán)力和責(zé)任的過程，是發(fā)揮各主體在法律上和實踐上的職能的問題。其次，要注意處理好各主體的關(guān)系，主要是村級的黨政關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系、村委和群眾關(guān)系、村級自治組織和村民關(guān)系，要理順各方關(guān)系，從而建立多元治理主體共同治理的機制。通過建立合作溝通、協(xié)商交流、分工有序的多元主體共治關(guān)系，我們能夠建立一個開放、多元、系統(tǒng)而有效的基層自治主體，實現(xiàn)更好的農(nóng)村基層自治。

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