康 健

(北京體育大學管理學院,北京 100084)

簡析新中國成立后我國體育政策評價體系

康 健

(北京體育大學管理學院,北京 100084)

本文以新中國成立后體育政策的評價目的、評價主體、評價對象、評價標準、歷史背景和政策依據(jù)等為研究對象,研究我國體育政策評價體系歷史特點及現(xiàn)狀,即主要是依靠評價官員個體行為及一些易衡量的政策結(jié)果來實現(xiàn)對政策的評價,而關于體育政策及部門沒有明確的評價體系和制度。主要是以政策目標為依據(jù)的結(jié)果導向型評價,即考察政策結(jié)果是否符合預期政策目標,同時,也指出體系的時代性,即對舉國體制的相互作用和改革開放后對新環(huán)境的不適應性。針對此狀況提出健全評價對象、強化縱向評價主體和評價標準依托評價主體3點建議。

體育政策評價;金牌戰(zhàn)略

1 選題依據(jù)及研究對象

1.1 選題依據(jù)

現(xiàn)代評價起源于美國30年代的霍桑實驗,對政策的評價則始于史蒂芬用實驗設計法為美國總統(tǒng)羅斯福新政計劃成效所做的分析。政策評價是整個政策過程的重要組成部分。它制約著政策制定過程、政策執(zhí)行過程和政策調(diào)整過程的功能發(fā)揮,影響政策系統(tǒng)的產(chǎn)出,是政策得以發(fā)揮效用,實現(xiàn)政策目標的重要保障。我國體育事業(yè)發(fā)展存在資源配置效率低、工作目標不明確、跨領域的社會互動缺位等問題,建立有效的體育政策評價體系,將有助于這些問題的解決。

1.2 研究對象

需要指出的是,本文的研究對象是針對新中國成立后我國體育政策的評價。但由于我國政策評價的結(jié)果導向性,評價對象基本為官員個體和政策結(jié)果,而政策制定、政策過程、效率效果、政策成本和政策影響等對象由于量化困難、指標體系不完善而一般被忽略。因此,本文中提及的針對體育公共政策的評價,實際上就是圍繞體育政策結(jié)果及相關個體的評價,而并非通常意義上的包含整個政策過程的政策評價。另外,針對公共政策評價,需要有明確界定。關于公共政策評價的定義,學界一直有不同的認識。美國公共政策學者斯圖亞特內(nèi)格爾則認為,政策評價實則是對廣義政策執(zhí)行過程的評價。而林水波、張世賢、朱志宏等認為,政策評價的核心應該是針對的政策結(jié)果是否與預期目標相一致,并展開錯誤修正。這里的政策結(jié)果,主要包括政策對目標事項、目標群體的計劃效果,及人們此后在其他事務的行為、態(tài)度方面的變化。依據(jù)我國針對體育公共政策領域的評價的現(xiàn)狀,本文將采用最后一種定義,即林水波等人“將政策評價視為評判政策結(jié)果是否與預期目標相一致”的觀點作為政策評價研究的范圍界定。

2 政策評價概況

對公共政策系統(tǒng)而有計劃地評價,是史蒂芬分析美國前總統(tǒng)富蘭克林·羅斯?！靶抡钡男Ч?。在中國的政策領域,有意識地進行績效評價是在20世紀80年代。在改革開放和國民經(jīng)濟目標統(tǒng)一部署的大背景下,地區(qū)生產(chǎn)總值成為考核的主要內(nèi)容,即中央政府推動,地方政府貫徹的“經(jīng)濟目標責任制”。此后,政策評價領域逐步出現(xiàn)了普遍認同的評價原則和內(nèi)容,如目標責任、社會評議和承諾監(jiān)察等。進入新世紀,評價原則和價值維度也有所豐富,涉及經(jīng)濟維度、政治維度和文化維度等。但由于政策制定、政策執(zhí)行、效率效果、政策成本和政策影響等評價對象量化困難和指標體系不完善,政策評價的對象基本為官員個體和政策結(jié)果。

3 體育行政階段及其績效特點

體育行政部門的績效評價并沒有跳出上述政策評價的發(fā)展的總趨勢。但在體育行政體制變遷的各個階段,針對體育部門的評價又呈現(xiàn)出一些自身的特點。而我國體育政策評價系統(tǒng)基本形態(tài)由體育制度決定。1949年以來,我國體育制度主要經(jīng)歷了新民主主義體育向社會主義體育過渡時期、舉國體制建設形成期和舉國體制發(fā)展期。

3.1 新民主主義體育建設時期

1949年10月《全國體育工作者代表大會》開幕,會上關于《新民主主義的國民體育》要求,當時全國體育工作的主要內(nèi)容便是建立適應新民主主義體育的體育管理機構(gòu)和管理制度。1956年底,“三大改造”基本完成,體育工作面臨著新的任務,主要包括學校體育制度建立、發(fā)揮體育的政治功能和開展群眾性體育活動。如前文所述,這一時期體育行政部門的主要目標是構(gòu)建完善的框架,以滿足群眾體育需求并發(fā)揮體育的政治功能。所以,評價主體是作為上級機關的中央政府政務院。評價依據(jù)主要是主體的主觀經(jīng)驗,以及政策目標的完成情況。

3.2 舉國體制建設、形成期

“三大改造”完成到改革開放前,由于財政狀況不佳,針對體育的財政支持也隨之減少。在此局面下,體育行政部門只能將有限的資源集中在產(chǎn)出較高的工作領域。而競技體育的良好成績在困難時期又具有更強的政治作用。因此,更多的資源被分配到競技體育當中。這一時期,環(huán)境變化導致工作重心轉(zhuǎn)移,這也是形成和強化舉國體制的重要原因。而整個評價體系并未發(fā)生很大變化。評價主體是上級機關、黨政人事部門,評價指標依舊以政策目標為中心,主觀性很大,評價活動未能實現(xiàn)常規(guī)化、組織化。

3.3 舉國體制發(fā)展期

改革開放后,體育工作中群眾體育和競技體育的內(nèi)容得以恢復。從內(nèi)容上看,和體育相關的政策文件可劃分為群眾體育型和競技體育型2類。群眾體育型和競技體育型政策文件在這一時期都存在各自的特點。首先,競技體育型的政策文件數(shù)量更多,實施路徑也更加具體,目標更為明確,可評價性強,如1995年的《奧運爭光計劃》就明確表明了在進入新千年以前,教練員的輪訓人數(shù)、重點項目的輪訓人數(shù)和奧運項目運動員人數(shù)等;而群眾體育型政策文件缺少細則,宏觀目標較多,評價可行性差。其次,2類文件的評價、激勵機制存在差異。競技體育型政策文件中,明確規(guī)定了獎勵辦法,如《運動員突出貢獻津貼實施辦法》對不同成績的獎金激勵有明確規(guī)定;而群眾體育型政策文件的激勵形式多為榮譽型獎勵,并且評價標準也不明確,如《全國優(yōu)秀社會體育指導員評選辦法》等,關于評定標準多為“在社會體育指導領域有突出貢獻”等主觀概念。這一時期,針對競技體育政策和群眾體育政策的評價狀況也表現(xiàn)出各自的特點。

競技體育政策方面,主要圍繞《奧運爭光計劃》的目標,通過機構(gòu)和體制的變化來實現(xiàn)對過程和結(jié)果的監(jiān)控,結(jié)果控制以運動成績作為官員評價標準;而過程控制則體現(xiàn)為省體育局大多設立了備戰(zhàn)奧運辦公室,以此作為信息協(xié)調(diào)和溝通的方式,從而確保過程評價和結(jié)果監(jiān)控。但其作用主要在于信息的傳遞和部門協(xié)調(diào),并沒有完全實現(xiàn)完整的評價,表現(xiàn)如下。首先,備戰(zhàn)辦公室的工作目的在于協(xié)調(diào)地方備戰(zhàn)與體育總局的工作安排。并非對地方體育局的工作內(nèi)容進行評價,而只是信息傳遞,包括向國家隊、項目中心進行工作匯報和信息傳遞。協(xié)調(diào)溝通是這類組織的主要功能,而評價監(jiān)督只是其工作內(nèi)容的副產(chǎn)品;其次,缺乏評價信息反饋。奧運備戰(zhàn)辦公室的主要職能是信息傳遞和上下級協(xié)調(diào),如地方在訓練方面存在的技術(shù)瓶頸、設備短缺等問題,會通過備戰(zhàn)辦公室反饋到體育總局或項目中心。其信息傳遞路徑如圖1。而這個過程就不同于傳統(tǒng)的評價信息路徑。傳統(tǒng)的評價信息路徑中,評價主體依據(jù)既有的評價目標收集整理評價對象的信息,在對信息內(nèi)容整理歸納后依據(jù)評價標準得出評價結(jié)論,并反饋給評價對象,以作為其今后工作的參考和依據(jù)。由于評價目的的不明確和評價反饋的缺乏,奧運備戰(zhàn)辦公室很難稱其是一個真正的評價監(jiān)督機構(gòu),只是由于其工作職能的主要內(nèi)容包括上下級間信息的傳達及協(xié)調(diào),因此具有一定評價監(jiān)督的外部效果。

圖1 信息傳遞路徑

群眾體育政策方面,北京奧運會后,真正在政策層面上有了對群眾體育工作的明確要求和監(jiān)督機制。在國務院頒發(fā)的《全民健身計劃(2011—2015)》中清楚地表明,縣處級別之上的體育行政部門要與相關部門合作,對《全民健身實施計劃》和《全民健身計劃(2011—2015)》的落實過程實行檢查監(jiān)督,對落實結(jié)果開展全面評價,并向本級政府提交評估報告。而地方政府要重點關注全民健身工作,根據(jù)報告改進全民健身工作中的問題。評價主體明確為上級體育部門和同級地方政府,而針對群眾體育工作的特點,評價對象落實到了縣處級以下部門對《全民健身計劃》的落實情況。目標更為明確,包括每周鍛煉3次,每次不少于30min的人數(shù)比例、達到《國家學生體質(zhì)健康標準》中優(yōu)秀標準的人數(shù)比例、人均體育場地面積等。但是,針對評價目標,合適的評價方法和衡量標準并沒有被明確提出,實施評價的成本較高,可行性依舊不高。這一時期,真正對體育的評價機制中,無論是縱向上體育系統(tǒng)的上級機關依據(jù)的《奧運爭光計劃》中任務指標的明確性,還是橫向上同級政府考慮短時期內(nèi)的綜合效應及評價可行性,評價主體都將競技體育視作最重要的評價目標。

4 建 議

4.1 健全評價對象

由于我國政策評價的結(jié)果導向性,評價對象基本為官員個體和政策結(jié)果,而政策制定、政策過程、效率效果、政策成本和政策影響等對象由于量化困難、指標體系不完善而一般被忽略。而事實上,針對政策制定和政策執(zhí)行的評價能夠使評價反饋更加有效。

4.2 強化縱向評價主體

目前,評價主體一直都是同級行政部門,如針對市級體育局的評價就是由市人民政府完成的。而上級機關,即省體育局僅與市體育局存在業(yè)務指導、業(yè)務合作的關系。關于評價主體,有學者主張擴展評價主體范圍,使權(quán)力機關、政府機關、社會組織和民眾等都參與其中。但事實上,針對此提法的法律準備、政治準備和社會群眾準備都不足。提升縱向上級機關在評價主體中的作用,是以維持政府系統(tǒng)評價主體地位為前提的,法律基礎相對完善,可行性強。上級體育行政部門作為評價主體,將有效加強評價的專業(yè)化水平,同時,對評價標準的應用將更加靈活,評價也會更加全面并更接近真實情況。

4.3 評價標準依托評價主體，破除“唯數(shù)字”論

評價標準上要破除“唯數(shù)字”論,因為一些衡量內(nèi)容難以用數(shù)字體現(xiàn),而且片面追求量化會導致評價客體的一些偏離行為,也不利于強化評價主體的責任意識。因此,這就對評價主體的專業(yè)化水平和“工匠”精神提出了更高的要求。

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1674-151X(2017)01-138-02

10.3969/j.issn.1674-151x.2017.01.071

投稿日期：2016-10-21

康健(1991—),在讀碩士研究生。研究方向：體育管理。