南京市排污權(quán)有償使用與交易實(shí)踐分析

李 忱， 管 蓓

（1.南京大學(xué)金陵學(xué)院化學(xué)與生命科學(xué)學(xué)院， 江蘇 南京 210089； 2.南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院， 江蘇 南京 210013）

0 引言

排污權(quán)交易理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·戴爾斯（John Dales）于1968年最先提出，即建立合法的污染物排放權(quán)利，通過(guò)排放許可證的形式實(shí)施推行，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）隨后將污染權(quán)交易用于防治大氣污染源及河流水體污染源管理[1]。德國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家均實(shí)施了排污權(quán)交易并取得了明顯的減排成效[2-5]。我國(guó)的排污權(quán)交易起步較晚，直到1987年上海閔行區(qū)企業(yè)間水污染物排放指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓成為了國(guó)內(nèi)第一筆排污權(quán)交易[6]。2007年以來(lái)，先后有11個(gè)?。▍^(qū)、市）被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳38號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》要求在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，標(biāo)志著中國(guó)的排污權(quán)交易試點(diǎn)開始在全國(guó)推進(jìn)，南京市就是試點(diǎn)城市之一。

1 南京市排污權(quán)交易制度簡(jiǎn)介

1.1 實(shí)施概況

2015年2 月，南京市物價(jià)局、南京市財(cái)政局和南京市環(huán)境保護(hù)局發(fā)布了《關(guān)于排污權(quán)有償使用與交易收費(fèi)問(wèn)題的通知》，通知中對(duì)化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排污權(quán)有償使用費(fèi)做出了規(guī)定，明細(xì)見表1。

表1 南京排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格

2015年12月，南京首場(chǎng)排污權(quán)公開拍賣會(huì)在南京公共資源交易中心舉行，以上4種污染物的出讓規(guī)模分別為160，10，135和300 t，成交比例均達(dá)到了100%，成交總金額達(dá)到了1 299萬(wàn)元，與通知的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相比，溢價(jià)率達(dá)到了46%[7]，第一次拍賣已經(jīng)顯現(xiàn)出供不應(yīng)求的現(xiàn)象。此后，又陸續(xù)進(jìn)行了5次排污權(quán)的公開拍賣。

1.2 辦理流程

南京市排污權(quán)有償使用與交易工作主要分為初始排污權(quán)的核定、排污權(quán)的有償使用和排污權(quán)的購(gòu)買3個(gè)部分，流程見圖1。

圖1 南京市現(xiàn)有排污權(quán)有償使用與交易業(yè)務(wù)辦理流程

初始排污權(quán)的核定是進(jìn)行排污權(quán)有償使用與交易工作的第一步，它保障了排污權(quán)的初始分配，是總量控制的核心。根據(jù)核定過(guò)的該項(xiàng)目初始排污權(quán)，現(xiàn)有企業(yè)在產(chǎn)老項(xiàng)目和新建改擴(kuò)建項(xiàng)目分別通過(guò)排污權(quán)有償使用和交易獲得排污權(quán)。排污權(quán)交易又分為定額購(gòu)買、公開競(jìng)價(jià)和協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多種形式。

2 南京市排污權(quán)交易實(shí)踐分析

2.1 特點(diǎn)分析

2.1.1 初始排污權(quán)核定

目前，全國(guó)各地的初始排污權(quán)核定并沒有一套標(biāo)準(zhǔn)的方式方法，都是在互相借鑒、摸索中制定出適用于本地區(qū)的核定方法[8]。大部分試點(diǎn)省市直接采用項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的排污量作為核定初始排污權(quán)的依據(jù)，但有許多企業(yè)在生產(chǎn)中可能并沒有達(dá)到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)產(chǎn)量，實(shí)際排放量比環(huán)評(píng)報(bào)告估算值小，以滿負(fù)荷狀態(tài)對(duì)排污權(quán)收費(fèi)額外增添了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。南京市則以項(xiàng)目環(huán)評(píng)估算值為參考，主要根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)時(shí)的排污監(jiān)測(cè)結(jié)果核定初始排污權(quán)，以實(shí)現(xiàn)排放多少污染物就購(gòu)買多少排污權(quán)，使有限的排污權(quán)得到充分利用的同時(shí)盡量減少企業(yè)的無(wú)謂支出。尤其是對(duì)于中小型企業(yè)，資金緊張且特定產(chǎn)品產(chǎn)量波動(dòng)較大，這樣的核定工作可以減少企業(yè)對(duì)排污權(quán)有償使用與交易的抵觸，有利于制度的順利高效實(shí)施[8]。

2.1.2 交易方式選擇

南京的污染企業(yè)是通過(guò)排污權(quán)的有償使用和排污權(quán)的交易2個(gè)途徑獲取排污權(quán)。現(xiàn)有企業(yè)的在產(chǎn)老項(xiàng)目通過(guò)排污權(quán)的有償使用以固定價(jià)格獲得生產(chǎn)所需的排污權(quán)；新建項(xiàng)目和現(xiàn)有企業(yè)的改擴(kuò)建項(xiàng)目則是通過(guò)排污權(quán)交易獲得排污權(quán)。目前來(lái)看，南京市排污權(quán)交易工作中排污權(quán)基本處于供不應(yīng)求的狀況，因此排污權(quán)交易仍然以一級(jí)市場(chǎng)（即政府與企業(yè)的交易）為主，二級(jí)市場(chǎng)（企業(yè)間的交易）的交易工作暫時(shí)還未開展。

一級(jí)市場(chǎng)的排污權(quán)交易采用政府提供排污權(quán)讓企業(yè)來(lái)購(gòu)買的形式，其中未超過(guò)購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)的部分為定額購(gòu)買，價(jià)格固定為標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)，超過(guò)的部分則需要參加公開競(jìng)價(jià)購(gòu)得，購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 南京市排污權(quán)定額購(gòu)買和公開競(jìng)價(jià)劃分標(biāo)準(zhǔn)t·a-1

從表2可以看出，在排污權(quán)交易方式的選擇上，一方面南京市希望減輕排污需求小的企業(yè)的成本壓力，只要排污量少于表中的定額標(biāo)準(zhǔn)就可以通過(guò)固定的較低價(jià)格直接從政府購(gòu)買排污權(quán)；另一方面排污量超過(guò)定額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)則需要通過(guò)公開競(jìng)價(jià)的方式獲得較大量的排污權(quán)，由于排污權(quán)總量有限，面對(duì)拍賣價(jià)格的不確定性，參加公開競(jìng)價(jià)的排污企業(yè)也會(huì)被迫主動(dòng)減少排污量以節(jié)省成本。

實(shí)施以來(lái)，排污權(quán)的定額標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生著變化，加入排污權(quán)交易的4種污染物區(qū)分定額購(gòu)買和公開競(jìng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)限值均在變少，管理要求越來(lái)越嚴(yán)格，以COD為例，第一批COD大于等于1.0 t/a時(shí)才需要參加公開競(jìng)價(jià)，后幾批就降為只需要COD大于等于0.5 t/a。環(huán)境管理部門可以根據(jù)目標(biāo)不斷調(diào)整劃分標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了管理工作的靈活性。

2.1.3 成交價(jià)格總體趨勢(shì)

《關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見》中劃定的 COD，NH3-N，SO2和 NOx污染物的排放權(quán)，在排污權(quán)交易中，除通過(guò)定額購(gòu)買以外，其余均通過(guò)公開競(jìng)價(jià)獲取，在公開拍賣中排污權(quán)價(jià)格就會(huì)在基準(zhǔn)價(jià)格上有一定的上浮，這體現(xiàn)了交易的市場(chǎng)性，排污企業(yè)根據(jù)自身情況用合理的價(jià)格獲得生產(chǎn)所需的排污權(quán)。2015年12月至2017年3月，南京市已經(jīng)過(guò)6次排污權(quán)公開交易，每次拍賣參加公開競(jìng)價(jià)的企業(yè)數(shù)量還有限，均為個(gè)位數(shù)，以部分企業(yè)成交價(jià)作圖，COD和NH3-N在6次交易中部分企業(yè)公開競(jìng)價(jià)的成交價(jià)格見圖2和圖3。

圖2 南京市次排污權(quán)交易COD成交價(jià)格

圖3 南京市6次排污權(quán)交易NH3-N價(jià)格

從圖2和圖3可以看出，南京市排污權(quán)公開競(jìng)價(jià)的成交價(jià)格上漲趨勢(shì)明顯，一方面體現(xiàn)出環(huán)境價(jià)值的提升，企業(yè)排污需要付出更多的代價(jià)；另一方面在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的驅(qū)使下企業(yè)會(huì)利用清潔生產(chǎn)、污控措施升級(jí)等減排措施，主動(dòng)減少污染物的排放，減少排污權(quán)成本的同時(shí)為環(huán)境保護(hù)盡一份力。

2.2 問(wèn)題分析

（1）排污權(quán)交易的法律依據(jù)欠缺[9]，排污權(quán)管理方式及標(biāo)準(zhǔn)不一。目前，尚沒有一部法律明確確認(rèn)排污權(quán)的市場(chǎng)主體、交易制度、交易規(guī)則等，南京也只是以政府為主導(dǎo)出臺(tái)了地方性的指導(dǎo)文件。幾個(gè)試點(diǎn)的省、市排污權(quán)交易對(duì)比見表3。因?yàn)闆]有統(tǒng)一的法規(guī)及操作標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)排污權(quán)有償使用及交易的管理機(jī)構(gòu)、排污權(quán)初始分配方式、企業(yè)間交易情況（即二級(jí)市場(chǎng)開放情況）等都有所不同，不利于排污權(quán)交易制度在全國(guó)范圍的推廣。

表3 我國(guó)一些省市排污權(quán)交易現(xiàn)狀比較

（2）企業(yè)的實(shí)際排污量數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確掌握，排污監(jiān)測(cè)[14-15]數(shù)據(jù)目前有多種來(lái)源，驗(yàn)收監(jiān)測(cè)、常規(guī)監(jiān)測(cè)、環(huán)保自測(cè)等，不同來(lái)源的數(shù)據(jù)之間也存在不同程度的差異，給初始排污權(quán)的核定帶來(lái)諸多不便，也不利于排污權(quán)購(gòu)得后的后續(xù)監(jiān)管。

（3）可能存在重復(fù)收費(fèi)的現(xiàn)象。目前南京市的排污權(quán)交易市場(chǎng)仍然以一級(jí)市場(chǎng)（即政府與企業(yè)的交易）為主，二級(jí)市場(chǎng)（企業(yè)間的交易）的交易工作還沒有開展，少了二級(jí)市場(chǎng)的排污權(quán)交易制度難免走樣。例如，在2015南京市政府印發(fā)的《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法(試行)》中規(guī)定排污權(quán)有償使用與交易不免除排污單位依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)，在實(shí)際操作中，南京市對(duì)同一企業(yè)的排污權(quán)購(gòu)買和排污費(fèi)繳納確實(shí)同時(shí)存在，排污權(quán)和排污費(fèi)2種制度本就有較大區(qū)別。在政府的角度解讀排污費(fèi)和排污權(quán)同時(shí)執(zhí)行是在強(qiáng)化排污權(quán)管理，但在企業(yè)的角度分析排污權(quán)只是政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)排污限定的先決條件，自身獲得的這項(xiàng)權(quán)利仍然只是“多排污多交錢，少排污少交錢”，企業(yè)在排污權(quán)有償使用與交易過(guò)程中無(wú)法獲得主動(dòng)權(quán)。這可能會(huì)讓企業(yè)的主動(dòng)購(gòu)買演變成被動(dòng)繳費(fèi)，降低污染物減排和污染物治理的效率，導(dǎo)致排污權(quán)有償使用與交易制度失去了原有的意義。

（4）排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類較少，多數(shù)集中在SO2，COD等，尚有眾多污染物未被納入排污權(quán)交易體系。其余因生產(chǎn)排放的污染物如廢氣中的揮發(fā)性有機(jī)物(VOC)、廢水中的硝基苯類等，同樣對(duì)環(huán)境有很大威脅，如不能把更多種類的污染物納入排污權(quán)有償使用與交易中，這項(xiàng)制度對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用就會(huì)大打折扣。

3 結(jié)論與建議

（1）加快排污權(quán)有償使用與交易制度的立法進(jìn)程[16-17]：①需要加快立法，在法律上確認(rèn)排污權(quán)，形成常態(tài)化統(tǒng)一管理機(jī)制；②排污權(quán)有償使用與交易制度的各項(xiàng)具體內(nèi)容需以法律形式明確規(guī)定；③各地排污權(quán)有償使用與交易的操作方式、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一，規(guī)范的規(guī)則才更能提高排污企業(yè)參與的積極性。

（2）建立統(tǒng)一的污染物排放監(jiān)管機(jī)制，較準(zhǔn)確地獲得企業(yè)排污數(shù)據(jù)，精確核定初始排污權(quán)，保障合法排污企業(yè)利益，有助于超標(biāo)排放行為的發(fā)現(xiàn)和查處。

（3）對(duì)排污權(quán)制度和排污費(fèi)制度進(jìn)行整合，在企業(yè)為獲得排污權(quán)的權(quán)利付出成本后，免除或減少履行支付排污費(fèi)的義務(wù)，進(jìn)一步減輕排污生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，減少對(duì)治污減排的抵觸情緒，積極參與排污權(quán)有償使用與交易，主動(dòng)減少排污量。

（4）增加排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類，讓更多的污染物通過(guò)排污權(quán)市場(chǎng)有效配置到各企業(yè)，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的提升，總量控制范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，這也要求排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類隨之增加。

（5）加快南京市排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的開發(fā)利用，沒有企業(yè)間的排污權(quán)交易，排污權(quán)制度的目的易出現(xiàn)偏差。在南京市排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)日益成熟的情況下，開啟二級(jí)市場(chǎng)勢(shì)在必行，讓排污權(quán)有償使用與交易制度發(fā)揮出最大作用。

（6）南京市的排污企業(yè)有個(gè)“24561”的概念，即2家大型鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)、4家大型化工生產(chǎn)企業(yè)、5家大型水泥生產(chǎn)企業(yè)、6家大型電力生產(chǎn)企業(yè)和1個(gè)有100多家化工企業(yè)的化工園區(qū)，“24561”企業(yè)每年的排污量占南京市總排污量的90%以上，因此建議率先對(duì)“24561”企業(yè)實(shí)施排污權(quán)有償使用與交易的全覆蓋并加強(qiáng)監(jiān)管，促使他們主動(dòng)改進(jìn)生產(chǎn)工藝或引進(jìn)先進(jìn)環(huán)保設(shè)備，南京市的環(huán)境質(zhì)量必將大為改善。