“城鄉(xiāng)社會(huì)”形態(tài)下的基層治理

范琦娟

“兩棲狀態(tài)”

《決策》：2017年4月4日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，這是新中國(guó)歷史上第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，意義重大。您認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的城鄉(xiāng)治理處于什么樣的階段？

熊萬(wàn)勝：近些年我們的團(tuán)隊(duì)持續(xù)在長(zhǎng)三角、珠三角等地開展實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)非常多的人以兼具市民與農(nóng)民的雙重印記生活，處于“兩棲模糊狀態(tài)”。

首先，交通網(wǎng)絡(luò)的四通八達(dá)、便捷快速，讓人們沒有必要切除與老家的聯(lián)系；第二，信息化的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，人們時(shí)刻與老家保持暢通的聯(lián)系；第三，城市戶籍制度短期難以消除，這就意味著城市不會(huì)接納所有人，城鄉(xiāng)之間差距不可消除；第四，中國(guó)集體土地所有制下，享有土地的農(nóng)民即使外出求學(xué)、務(wù)工、定居，仍享有農(nóng)村的保護(hù)。

這種“雙棲狀態(tài)”下，共有8億多中國(guó)戶籍農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間穿梭，改變著政府的治理模式。

以中部地區(qū)安徽省為例，鄉(xiāng)村發(fā)展的主要戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)在稱為美好鄉(xiāng)村建設(shè)。尤其是美好鄉(xiāng)村建設(shè)影響很大。前些年的做法是“中心村戰(zhàn)略”。政府選取代表性的的中心村，通過(guò)輻射帶動(dòng)，吸引周邊農(nóng)民自動(dòng)搬遷。這個(gè)想法很對(duì)，農(nóng)村要發(fā)展，但不能撒胡椒，所以走“中心村戰(zhàn)略”?？墒沁@一戰(zhàn)略存在短板：如何準(zhǔn)確知道中心村在哪？農(nóng)民的路線圖能否人為規(guī)劃？鎮(zhèn)都已經(jīng)在衰落，農(nóng)民大多一步跨去縣城，中心村又該如何發(fā)展？

于是出現(xiàn)了公共圖書室沒人去，籃球沒人打，健身器材旁邊長(zhǎng)草等現(xiàn)象……這時(shí)候，安徽省改變方向，一體化推進(jìn)農(nóng)村垃圾、污水、廁所專項(xiàng)整治“三大革命”，改善農(nóng)村環(huán)境面貌、提升農(nóng)民生活品質(zhì)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“三大革命”對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)更有意義，這是以尊重農(nóng)民的意愿為前提，承認(rèn)農(nóng)村是外出人員的后方，而非全部生活意義的居所。留在農(nóng)村的人和回到農(nóng)村的人，都希望看到青山綠水，路路通車。

8億多流動(dòng)的農(nóng)民大軍眼中的農(nóng)村，不是全部意義的家。類似“三大革命”的做法，就是將城市與農(nóng)村整體看待，我們稱為“城鄉(xiāng)社會(huì)”?？赡苷疀]有“城鄉(xiāng)社會(huì)”這樣清晰的理念，但具體實(shí)踐的探索正驗(yàn)證著這一形態(tài)的存在。

尊重“農(nóng)民的鄉(xiāng)愁”

《決策》：具體該怎樣看待“城鄉(xiāng)社會(huì)”這一概念？將城市與農(nóng)村當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)思考，會(huì)對(duì)基層治理帶來(lái)什么啟發(fā)？

熊萬(wàn)勝：“城鄉(xiāng)社會(huì)”的形態(tài)，并不是簡(jiǎn)單的等同說(shuō)中國(guó)有鄉(xiāng)村有城市，鄉(xiāng)村不會(huì)消亡等這些概念?！俺青l(xiāng)社會(huì)”的出現(xiàn)，是伴隨時(shí)代發(fā)展、城市化進(jìn)程而出現(xiàn)的。

我們知道，200多年前歐洲出現(xiàn)工業(yè)革命，工業(yè)集聚，職業(yè)聚集，使得工業(yè)化和城市化同步。而今天，我們可以在一個(gè)地方上班，在另外的地方居住，距離越來(lái)越大，于是城鎮(zhèn)化率落后工業(yè)化率。以前將這視為一個(gè)問(wèn)題，好像是不正常的，別的國(guó)家同步進(jìn)行，為什么中國(guó)就滯后了？后來(lái)明白，這并非一定要同步，工業(yè)化走前面，城鎮(zhèn)化走后面，人們是可以來(lái)回穿梭。但這個(gè)“滯后”就意味著“城鄉(xiāng)社會(huì)”到來(lái)。

“農(nóng)民工”的概念是個(gè)很好的例子，他們到底是城里人還是農(nóng)村人？以前總想破解這個(gè)問(wèn)題，提出農(nóng)民工市民化，用一套指標(biāo)測(cè)量市民化，甚至還會(huì)計(jì)算出來(lái)市民化一個(gè)人財(cái)政需要多少錢，實(shí)際上政策的考量、理論的考慮與現(xiàn)實(shí)的差距很大，很多農(nóng)民沒有如人所愿的市民化，他們不會(huì)放棄土地。其實(shí)這里是沒有必要二選一，可以在模糊狀態(tài)，因?yàn)槌青l(xiāng)之間互相融合的程度已經(jīng)很高了。

《決策》：結(jié)合東中西部不同區(qū)域來(lái)看，我國(guó)目前鄉(xiāng)村治理的背后，呈現(xiàn)哪些不同特征？

熊萬(wàn)勝：在發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊地區(qū)，隨著“四化”的聯(lián)合推動(dòng)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被廣泛采用。鼓勵(lì)農(nóng)民上樓，是需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，補(bǔ)償行為是以低價(jià)升值為前提的，往往與村莊拆并的做法一起。所以，新型城鎮(zhèn)化是發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的模式。

再往外走，城市群外圍，看到很多城鄉(xiāng)一體化的政策落實(shí)。微觀意義上看，是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)保障的均衡化。具體到操作上，鄉(xiāng)村不能被消滅，不能大規(guī)模兼并，也無(wú)法大規(guī)模建立新型社區(qū)，于是在保有農(nóng)村前提下，將公務(wù)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)水平等給予提高，實(shí)現(xiàn)生活品質(zhì)的提升。這是很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)解決三農(nóng)問(wèn)題的策略。

到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，如我國(guó)一些中西部省份，適合開展的是新農(nóng)村建設(shè)，或者美好鄉(xiāng)村建設(shè)。這些地方?jīng)]有能力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化，但可以集中力量把某些點(diǎn)建設(shè)好。

這三種方式都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間互相影響、互相打通的狀態(tài)。不能封閉地看待鄉(xiāng)村發(fā)展，也不能關(guān)起門來(lái)談城市進(jìn)步。既不能以城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量要求鄉(xiāng)村社區(qū)，這是一個(gè)錯(cuò)誤的傾向；同時(shí)也不能孤立地談鄉(xiāng)村自我發(fā)展，這也是一個(gè)誤區(qū)。

政府在規(guī)劃層面既需要考慮農(nóng)民的需求，也需要考慮市民需求。硬性布點(diǎn)沒有遵循自然發(fā)展規(guī)律，行政力量“善意”塑造的是“我們眼中的鄉(xiāng)愁”，并不是“農(nóng)民的鄉(xiāng)愁”。農(nóng)村讓城市更美好，城市也在讓農(nóng)村變得更美好。例如田園綜合體概念的提出，是按照城市的標(biāo)準(zhǔn)打造鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)既能為農(nóng)民增收，又讓市民滿意的功能。

打通城鄉(xiāng)雙向共融

《決策》：城鄉(xiāng)之間的高度融合勢(shì)在必行，打通雙向通道極為必要。從政府治理者角度出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共融需要做哪些籌劃？

熊萬(wàn)勝：“城鄉(xiāng)社會(huì)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是對(duì)城鄉(xiāng)治理思維的一個(gè)很大挑戰(zhàn)。

眼下城鄉(xiāng)之間的互通不夠，農(nóng)民進(jìn)城比較容易。2003年以前存在收容遣散條例，農(nóng)民進(jìn)城被視為盲流，后來(lái)逐漸提出廣泛城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在是市民化，農(nóng)民進(jìn)城的大門越來(lái)越開，除了特大城市，農(nóng)民進(jìn)城后都能獲得相應(yīng)的公共服務(wù)和權(quán)利保障。

反過(guò)來(lái)，市民回到農(nóng)村，則遇到重重障礙。城市戶籍保護(hù)市民，農(nóng)村戶籍保護(hù)農(nóng)民，眼下戶籍制度在改革，建立居住證制度，使農(nóng)民進(jìn)城更便捷。但農(nóng)村的集體土地所有制，開放是不夠的。比如宅基地使用權(quán)能不能買賣，意味著市民要想享受農(nóng)村的青山綠水，并不能通過(guò)買房實(shí)現(xiàn)，這種購(gòu)買是沒有房產(chǎn)證的。

我們的問(wèn)題，往往是政府意愿主導(dǎo)，這種情況下的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)很難得到充分發(fā)育。這背后就是人為制造，割裂地看待城鄉(xiāng)，一種“強(qiáng)力推動(dòng)式融合”。我們要做的是探索出更加柔和的、人性化的發(fā)展。

《決策》：現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)打通已經(jīng)在發(fā)生，這是歷史潮流。但在雙向打通過(guò)程中，存在哪些障礙？

熊萬(wàn)勝：第一是宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，不能順暢入市；第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)，這種入市資格，仍然很困難，背后涉及到城市利益問(wèn)題；第三，土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。各地政府都希望解決家庭經(jīng)營(yíng)制度與規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間融合的問(wèn)題。前兩個(gè)問(wèn)題，劍指農(nóng)村集體所有制與市場(chǎng)化結(jié)合，后面一個(gè)問(wèn)題體現(xiàn)的是家庭經(jīng)營(yíng)制度與規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度的融合，這正是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的核心問(wèn)題，也是目前城鄉(xiāng)互通的主要障礙。