章志遠(yuǎn)

華東政法大學(xué)教授

地方政府規(guī)章立法后評(píng)估實(shí)證研究

章志遠(yuǎn)

華東政法大學(xué)教授

在立法后評(píng)估主體模式的選擇上，宜采取“自行評(píng)估與委托評(píng)估相結(jié)合”的模式，避免出現(xiàn)“行政懶政”和“行政壟斷”的極端。

在立法后評(píng)估具體方法的選擇上，宜突出“問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)案分析相結(jié)合”的模式，避免出現(xiàn)“拍腦袋評(píng)估”和“紙面上評(píng)估”的極端。

在立法后評(píng)估結(jié)論效力的選擇上，宜堅(jiān)持“后評(píng)估結(jié)論與規(guī)章后續(xù)立、改、廢計(jì)劃無(wú)縫隙對(duì)接”的模式，避免出現(xiàn)“評(píng)估走過(guò)場(chǎng)”和“評(píng)估被擱置”的極端。

一、引言

2015年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，是黨和國(guó)家向全社會(huì)發(fā)出的“動(dòng)員令”、立下的“軍令狀”?！毒V要》首次提出了法治政府建設(shè)的七大“衡量標(biāo)準(zhǔn)”，即政府職能依法全面履行、依法行政制度體系完備、行政決策科學(xué)民主合法、憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施、行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行、人民權(quán)益切實(shí)有效保障、依法行政能力普遍提高。這七大標(biāo)準(zhǔn)既是套在法治政府建設(shè)者頭上的“緊箍咒”，也是人民群眾衡量法治政府是否建成的“測(cè)試儀”。1章志遠(yuǎn)：《法治政府建設(shè)的三重根基》，載《法治研究》2016年第1期。

法治的根本要義在于良法善治，良法是善治的前提和保障。黨的十八大以來(lái)，“科學(xué)立法”成為治國(guó)理政的戰(zhàn)略支撐，“提高立法質(zhì)量”被新增為修訂之后的《立法法》的重要目標(biāo)。立法質(zhì)量的提高，除了提升立法機(jī)關(guān)自身的能力、發(fā)揮公眾參與和專家論證的作用之外，還有賴于一系列重要程序機(jī)制的建立。其中，行政立法后評(píng)估就是保障立法質(zhì)量、提高治理水準(zhǔn)的一種有效機(jī)制。廣東、重慶、廈門、西安、蘇州、無(wú)錫等地人民政府率先開(kāi)展規(guī)章立法后評(píng)估工作，取得了較為明顯的成效，推動(dòng)了地方治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。《綱要》在“完善政府立法體制機(jī)制”中明確提出：“定期開(kāi)展法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估，提高政府立法科學(xué)性?！眹?guó)務(wù)院法制辦公室新近公布的《規(guī)章制定程序條例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第44條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以組織對(duì)有關(guān)規(guī)章或者規(guī)章中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。”在此背景之下，立足既有實(shí)踐對(duì)立法后評(píng)估制度展開(kāi)實(shí)證研究確有必要。

有鑒于此，本文將以江蘇省蘇州市2012—2015年度規(guī)章立法后評(píng)估實(shí)踐為例，深入總結(jié)我國(guó)本土立法后評(píng)估制度的經(jīng)驗(yàn)，努力挖掘民主立法和科學(xué)立法的中國(guó)智慧。之所以選擇蘇州市作為地方政府規(guī)章立法后評(píng)估制度的觀察樣本，主要是基于三個(gè)方面的考慮：第一，蘇州市早在2012年就開(kāi)始積極開(kāi)展規(guī)章立法后評(píng)估工作，迄今為止已經(jīng)對(duì)近60部規(guī)章進(jìn)行了立法后評(píng)估活動(dòng)，具有“樣本較為齊全”的優(yōu)勢(shì)；第二，蘇州市始終堅(jiān)持立法后評(píng)估報(bào)告向社會(huì)全文公開(kāi)發(fā)布的做法，迄今已有40份規(guī)章立法后評(píng)估報(bào)告正式對(duì)外發(fā)布，具有“資料易于收集”的優(yōu)勢(shì)；第三，筆者曾經(jīng)以委托第三方名義親身參與蘇州市首批規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)，并在當(dāng)年最先完成立法后評(píng)估任務(wù)，具有“深度介入實(shí)踐”的優(yōu)勢(shì)。無(wú)論從后評(píng)估的數(shù)量還是質(zhì)量上看，蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估制度實(shí)踐都已走在全國(guó)前列，顯示出諸多鮮明的地方特色。下文將以“后評(píng)估主體”、“后評(píng)估方法”和“后評(píng)估結(jié)論”為基本觀測(cè)點(diǎn)，深入剖析蘇州市2012—2015年間40份規(guī)章立法后評(píng)估報(bào)告，試圖歸納出可復(fù)制、可推廣的立法后評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提煉中國(guó)本土特色的科學(xué)立法、民主立法新模式，助力基本建成法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、立法后評(píng)估主體

立法后評(píng)估主體是立法后評(píng)估活動(dòng)的具體組織者和實(shí)施者。后評(píng)估主體的不同，在很大程度上影響著后評(píng)估方法的選擇和后評(píng)估結(jié)論的可信度?！短K州市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第5條規(guī)定：“規(guī)章確定的行政主管部門是規(guī)章立法后評(píng)估的實(shí)施機(jī)關(guān)；規(guī)章確定的行政主管部門有兩個(gè)以上或者規(guī)章未明確行政主管部門的，由市政府法制部門協(xié)調(diào)確定?！钡?條規(guī)定：“評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要，將規(guī)章立法后評(píng)估的有關(guān)事項(xiàng)委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等單位進(jìn)行?！鼻罢邔儆凇罢l(shuí)主管，誰(shuí)評(píng)估”模式，后者屬于“委托第三方評(píng)估”模式。就本文所觀察的樣本來(lái)說(shuō)，90%的后評(píng)估活動(dòng)都采取了“委托第三方評(píng)估”模式，只有10%的后評(píng)估活動(dòng)采取了“誰(shuí)主管，誰(shuí)評(píng)估”模式（見(jiàn)表1）。

表1 立法后評(píng)估的主體模式

從上表可以看出，蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)已經(jīng)呈現(xiàn)出獨(dú)特的“委托第三方評(píng)估”模式，大有“喧賓奪主”之勢(shì)。一是《辦法》僅規(guī)定評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)“可以根據(jù)需要”委托第三方進(jìn)行后評(píng)估，但在具體實(shí)踐中，評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)大多以“為有效保證后評(píng)估結(jié)論的客觀性、公正性和專業(yè)性”為由，委托第三方具體實(shí)施評(píng)估，使其成為壓倒多數(shù)的主導(dǎo)性評(píng)估模式；二是《辦法》僅規(guī)定評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)可將“后評(píng)估的有關(guān)事項(xiàng)”委托第三方進(jìn)行，但除《蘇州市街道辦事處工作規(guī)定》和《蘇州市農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)管理辦法》后評(píng)估活動(dòng)屬部分事項(xiàng)（分別為“專項(xiàng)調(diào)查”和“問(wèn)卷調(diào)查及部分文字撰寫”事務(wù)）委托外，其他34項(xiàng)后評(píng)估活動(dòng)則完全是整體性委托。從歷年數(shù)據(jù)上看，委托第三方后評(píng)估已經(jīng)成為首選乃至唯一的模式，而且律師事務(wù)所成為最重要的委托第三方（見(jiàn)表2）。

表2 委托第三方的具體樣態(tài)

考察委托第三方立法后評(píng)估活動(dòng)的實(shí)踐，36份樣本中除兩份報(bào)告未注明第三方具體身份外，律師事務(wù)所接受委托共計(jì)22次，占64.7%；高等院校和行業(yè)協(xié)會(huì)接受委托各有6次，占17.6%。其中，有9家當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所先后接受委托從事立法后評(píng)估活動(dòng)，兩家律師事務(wù)所分別接受7次委托，占據(jù)2/3之多。

總體而言，蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估實(shí)踐呈現(xiàn)出“自行評(píng)估少，委托評(píng)估多”“律師事務(wù)所接受委托多，其他第三方接受委托少”的特點(diǎn)。一方面，通過(guò)委托第三方對(duì)規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估，可以有效克服行政機(jī)關(guān)專業(yè)性不足、人手短缺的弊病，增強(qiáng)后評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和公正性；另一方面，律師事務(wù)所大量參與規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)，能夠有效提升其服務(wù)政府法制建設(shè)的能力，推動(dòng)法治政府建設(shè)的步伐。不過(guò)，完全依托第三方評(píng)估也存在助長(zhǎng)“懶政”甚至造成新的“壟斷”的風(fēng)險(xiǎn)。在36項(xiàng)委托第三方立法后評(píng)估活動(dòng)中，只有1項(xiàng)載明是通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)性談判”方式選擇第三方的，其他大多采取“直接委托”方式選擇第三方；還有2項(xiàng)則完全沒(méi)有注明第三方的具體名稱。

在行政法學(xué)的視野中，委托第三方從事立法后評(píng)估活動(dòng)實(shí)為 “公共部門在市場(chǎng)上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務(wù)的過(guò)程”。2章志遠(yuǎn)：《行政任務(wù)民營(yíng)化法制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第98頁(yè)。為此，“何種情況之下”“按照何種程序”“符合何種條件”就成為委托后評(píng)估模式能否有效運(yùn)行的三個(gè)條件。為了有效避免評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)“懶政”心理的助長(zhǎng)，也為了防止“贏者通吃”造成新的“第三方壟斷”，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面進(jìn)行完善：一是建立評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)委托第三方“情況說(shuō)明”制度。目前，各地規(guī)章大多籠統(tǒng)規(guī)定“根據(jù)需要”委托第三方評(píng)估，并將委托情況向政府法制部門備案。這種做法難以有效對(duì)評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)形成制約，也無(wú)法提升行政機(jī)關(guān)自身依法行政能力。為此，今后應(yīng)當(dāng)建立評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)就委托第三方評(píng)估情況向政府法制部門書(shū)面說(shuō)明制度，并在向全社會(huì)公開(kāi)的后評(píng)估報(bào)告中一并載明。3當(dāng)然，在本文所考察的立法后評(píng)估報(bào)告樣本中，也有委托第三方理由說(shuō)明相對(duì)詳盡者。例如，蘇州市住建局提交的《〈蘇州市燃?xì)夤芾磙k法〉后評(píng)估報(bào)告》在總結(jié)該次后評(píng)估活動(dòng)的特點(diǎn)時(shí)就指出：“為確保立法后評(píng)估工作的客觀公正性，本次立法后評(píng)估相關(guān)實(shí)施工作及部分文字撰寫工作采用協(xié)議委托、政府購(gòu)買服務(wù)方式委托為蘇州市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)，原因是此項(xiàng)目與該協(xié)會(huì)職能緊密聯(lián)系，另外，該協(xié)會(huì)有熟悉情況，了解歷史，具有一定文字撰寫和科研能力的人員來(lái)?yè)?dān)任和組織實(shí)施這項(xiàng)工作?！倍墙⒃u(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)委托第三方“競(jìng)爭(zhēng)遴選”制度。誠(chéng)如學(xué)者所言：“確定何者構(gòu)成為公眾做個(gè)好交易的事實(shí)顯然是件不容易的事，對(duì)此的判斷顯然不限于最低報(bào)價(jià)或看上去是最有效的合同，它涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率、有效性、回應(yīng)性、責(zé)任性和平等因素進(jìn)行的復(fù)雜的平衡?！?［美］菲利普·庫(kù)珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第14頁(yè)。今后應(yīng)當(dāng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式吸引更多專業(yè)條件好、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)足的第三方積極參與競(jìng)爭(zhēng)，從而使得行政機(jī)關(guān)能夠在更大范圍內(nèi)選擇最佳合作者。三是建立評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)委托第三方“專業(yè)優(yōu)勢(shì)”制度。就接受委托承擔(dān)后評(píng)估任務(wù)的第三方資質(zhì)要求而言，專業(yè)性和中立性是衡量實(shí)體條件的基本元素。專業(yè)性是指第三方對(duì)所評(píng)估的事項(xiàng)具有特殊的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)及研究水準(zhǔn)，中立性是指第三方與所評(píng)估的事項(xiàng)沒(méi)有相應(yīng)的利害關(guān)系。只有第三方同時(shí)滿足專業(yè)性和中立性的要求，才能夠產(chǎn)生相對(duì)于評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)的比較優(yōu)勢(shì)。

三、立法后評(píng)估方法

立法后評(píng)估方法是指立法后評(píng)估主體開(kāi)展后評(píng)估活動(dòng)時(shí)所采取的一系列具體手段。后評(píng)估方法是否科學(xué)、全面，直接關(guān)系到后評(píng)估結(jié)論的真實(shí)性和可靠性?！掇k法》第17條規(guī)定：“立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)采用下列方法：（一）通過(guò)新聞媒體、政府網(wǎng)站等公開(kāi)征集社會(huì)公眾意見(jiàn)；（二）走訪或者書(shū)面征求相關(guān)行政執(zhí)法單位、監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人或者其他利益相關(guān)者的意見(jiàn)；（三）通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、專家論證會(huì)等聽(tīng)取意見(jiàn)。評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估需要，還可以采用以下評(píng)估方法：（一）問(wèn)卷調(diào)查；（二）實(shí)地考察；（三）專題調(diào)研；（四）個(gè)案分析；（五）立法比較分析；（六）成本效益分析；（七）文獻(xiàn)檢索；（八）其他方法?！鼻罢邔儆凇氨仨毑捎谩钡姆椒?，后者則屬于“選擇采用”的方法。就本文所觀察的樣本來(lái)說(shuō)，公開(kāi)征集社會(huì)公眾意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研座談、聽(tīng)取專家意見(jiàn)、立法比較分析等都是慣常使用的評(píng)估方法。鑒于后評(píng)估是對(duì)規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施效果及社會(huì)影響所進(jìn)行的調(diào)查、分析與評(píng)價(jià)活動(dòng)，因而“問(wèn)卷調(diào)查”和“個(gè)案分析”是更為重要的后評(píng)估方法，對(duì)于摸清規(guī)章實(shí)施成效具有不可替代的作用。值得關(guān)注的是，95%的后評(píng)估活動(dòng)采取了問(wèn)卷調(diào)查方法，另有17.5%的后評(píng)估活動(dòng)采取了個(gè)案分析方法（見(jiàn)表3）。

表3 立法后評(píng)估采取的特殊方法

從上表可以看出，蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)已經(jīng)呈現(xiàn)出方法多樣化的發(fā)展模式。尤其是在問(wèn)卷調(diào)查的覆蓋范圍和手段創(chuàng)新方面，可圈可點(diǎn)之處甚多。首先，在38項(xiàng)運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查的后評(píng)估活動(dòng)中，發(fā)放問(wèn)卷數(shù)在1000份以上的就有26項(xiàng)，占68.4%。其次，《蘇州市人民防空工程管理辦法》和《蘇州市環(huán)古城河水上游管理辦法》等兩項(xiàng)后評(píng)估活動(dòng)還采用了微信調(diào)查方法，順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的需要。當(dāng)然，從正式對(duì)外公布的后評(píng)估報(bào)告來(lái)看，能夠?qū)?wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析以圖文并茂形式展現(xiàn)出來(lái)的還不多見(jiàn)。有的后評(píng)估活動(dòng)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)量過(guò)少，有的后評(píng)估活動(dòng)問(wèn)卷回收率不高，這些情形無(wú)疑都會(huì)影響到后評(píng)估活動(dòng)的實(shí)際效果。

立法后評(píng)估“是信息的篩選、加工、輸出、反饋的過(guò)程，評(píng)價(jià)的有效性在很大程度上取決于信息本身及其傳輸?shù)馁|(zhì)量?！?陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第304頁(yè)。就增強(qiáng)規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)的實(shí)效性而言，問(wèn)卷調(diào)查方法今后應(yīng)當(dāng)被大力推廣并上升為“必須采用”的方法。這一特殊方法的運(yùn)用，能夠全面、系統(tǒng)收集法律規(guī)范的實(shí)施情況，有效促進(jìn)立法科學(xué)性和民主性的提升。為此，可從如下三個(gè)方面進(jìn)行完善：

一是問(wèn)卷調(diào)查的制作設(shè)計(jì)。問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)量和類型應(yīng)當(dāng)視具體的后評(píng)估對(duì)象而定，基本的原則是兼顧各個(gè)相關(guān)的利益群體。以筆者接受委托從事《蘇州市金雞湖保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）立法后評(píng)估為例，根據(jù)金雞湖區(qū)域發(fā)展與管理的實(shí)際情況，分別針對(duì)金雞湖周邊居民（400份）、金雞湖景區(qū)游客（400份）和金雞湖周邊商業(yè)經(jīng)營(yíng)者（100份）制作設(shè)計(jì)了三套不同的調(diào)查問(wèn)卷。

二是問(wèn)卷調(diào)查的發(fā)放回收。問(wèn)卷調(diào)查的發(fā)放回收應(yīng)注意分散性，照顧到不同層次的受訪對(duì)象，從而最大限度地采集到原生態(tài)的信息。在《管理辦法》后評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放方面，筆者對(duì)居民卷和游客卷的調(diào)查對(duì)象就涵蓋了4個(gè)不同年齡段（居民卷：25歲以下的占6.3%，25—40歲占26.4%，41—60歲占32%，60歲以上的占35.2%；游客卷：25歲以下的占39%，25—40歲占38.4%，41—60歲占18.2%，60歲以上的占4.4%）和至少7類人群（居民卷：公務(wù)員占3%，企事業(yè)單位人員占8.5%，私人企業(yè)人員占7.5%，自由職業(yè)者占8.5%，退休人員占45.2%，家庭主婦占5.5%，學(xué)生占3.8%，其他人員占17.3%；游客卷：公務(wù)員占10.6%，企事業(yè)單位人員占16.4%，私人企業(yè)人員占28.1%，自由職業(yè)者占15.6%，退休人員占4.4%，家庭主婦占6.5%，學(xué)生占14.5%，其他人員占6.8%）。對(duì)經(jīng)營(yíng)者卷的調(diào)查對(duì)象則包括餐飲（72%）、旅居（1%）、游樂(lè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)（1%）、商品零售（8%）和其他經(jīng)營(yíng)（18%）等5類商業(yè)主體，涵蓋了高檔（23%）、中檔（62%）、平價(jià)（7%）和綜合（8%）消費(fèi)四種不同檔次的經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)抽樣規(guī)則，上述多元的調(diào)查對(duì)象確保了問(wèn)卷調(diào)查信息的全面性與準(zhǔn)確性。

三是問(wèn)卷調(diào)查的分析說(shuō)明。問(wèn)卷調(diào)查的分析說(shuō)明是對(duì)調(diào)查所獲數(shù)據(jù)的深度加工，是問(wèn)卷調(diào)查方法運(yùn)用的真正價(jià)值所在。只有將問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析說(shuō)明融入后評(píng)估的具體內(nèi)容之中，并將其附著于后評(píng)估報(bào)告之后，才能充分發(fā)揮其信息采集和結(jié)論佐證的作用。例如，在對(duì)《管理辦法》進(jìn)行績(jī)效性評(píng)估時(shí)，筆者就充分運(yùn)用了問(wèn)卷調(diào)查所獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析第1條有關(guān)“保護(hù)金雞湖水質(zhì)，維護(hù)、改善和美化區(qū)域環(huán)境，促進(jìn)金雞湖風(fēng)景資源的科學(xué)、合理開(kāi)發(fā)利用”的規(guī)定是否得以實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，在金雞湖環(huán)境方面，93%的居民認(rèn)為金雞湖的環(huán)境保護(hù)狀況優(yōu)良，91.2%的游客認(rèn)為金雞湖環(huán)境質(zhì)量較高；在金雞湖區(qū)域秩序維護(hù)方面， 91.9%的居民認(rèn)為金雞湖景區(qū)舉辦活動(dòng)時(shí)對(duì)其生活影響很小或沒(méi)有影響，78%的商家認(rèn)為景區(qū)開(kāi)展大型活動(dòng)并未造成秩序混亂，反而聚攏人氣有利于其經(jīng)營(yíng)。

四、立法后評(píng)估結(jié)論

立法后評(píng)估結(jié)論是指立法后評(píng)估主體就規(guī)章實(shí)施所取得的績(jī)效、存在的主要問(wèn)題，以及修改、廢止、解釋、制定配套制度等所提出的相關(guān)建議。經(jīng)過(guò)審核通過(guò)并對(duì)外發(fā)布的立法后評(píng)估報(bào)告，是立法后評(píng)估主體的智慧結(jié)晶，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法律效力，以體現(xiàn)立法后評(píng)估活動(dòng)的規(guī)范性和嚴(yán)肅性?！掇k法》第22條規(guī)定：“經(jīng)審核的規(guī)章評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為編制政府立法計(jì)劃、改進(jìn)政府立法和行政執(zhí)法工作的重要依據(jù)。規(guī)章需要修改、廢止的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)政府立法程序；對(duì)規(guī)章執(zhí)行方面的建議，有關(guān)行政執(zhí)法部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究落實(shí)，并及時(shí)向市政府法制部門反饋落實(shí)情況。評(píng)估報(bào)告的結(jié)論和建議經(jīng)市人民政府形成決定的，有關(guān)行政執(zhí)法部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)施，并將實(shí)施情況向市人民政府報(bào)告?！本捅疚乃^察的樣本來(lái)說(shuō)，建議修改的后評(píng)估結(jié)論有31份，占77.5%；建議升格為地方性法規(guī)的后評(píng)估結(jié)論有6份，占15%；建議廢除的后評(píng)估結(jié)論有3份，占7.5%（見(jiàn)表4）。

表4 立法后評(píng)估的具體結(jié)論

從表4可以看出，蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估活動(dòng)取得了良好的實(shí)施成效，所有的后評(píng)估報(bào)告都提出了中肯的修改、廢止及升格建議，從而為后續(xù)規(guī)章相應(yīng)的立、改、廢活動(dòng)提供了科學(xué)依據(jù)。其中，《蘇州市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》《蘇州市合同格式條款管理辦法》《蘇州市人民防空工程管理辦法》《蘇州市統(tǒng)計(jì)管理辦法》等四份后評(píng)估報(bào)告還以附錄形式附上修改建議稿或?qū)φ毡?，并進(jìn)行了較為詳盡的理由說(shuō)明。這種處理模式直觀明了，既反映了后評(píng)估活動(dòng)本身的水準(zhǔn)，也為后評(píng)估之后相應(yīng)立法活動(dòng)的及時(shí)啟動(dòng)提供了范本。尤其值得一提的是，江蘇良翰律師事務(wù)所在2012年接受蘇州市規(guī)劃局委托承擔(dān)《蘇州市古村落保護(hù)辦法》立法后評(píng)估任務(wù)，提出了升格為地方性法規(guī)的建議。2013年年初，該所再次接受蘇州市規(guī)劃局委托，承擔(dān)了《蘇州市古村落保護(hù)條例》（草案）的立法起草工作，并成為蘇州市首家接受委托承擔(dān)立法草案起草任務(wù)的律師事務(wù)所，從而實(shí)現(xiàn)了“規(guī)章立法后評(píng)估—地方性法規(guī)草案起草”的無(wú)縫隙對(duì)接，成為加快科學(xué)立法步伐的典范。

從其他規(guī)章后評(píng)估的后續(xù)安排來(lái)看，大多也體現(xiàn)出對(duì)先期后評(píng)估報(bào)告結(jié)論的尊重。例如，蘇州市人民政府新近正式印發(fā)《關(guān)于印發(fā)蘇州市人民政府立法規(guī)劃（2017—2021年）和蘇州市人民政府2017年立法有關(guān)計(jì)劃的通知》，對(duì)政府立法工作提出了具體要求，并明確了五年立法規(guī)劃和今年立法有關(guān)計(jì)劃的具體項(xiàng)目。其中，2017年四項(xiàng)規(guī)章立法正式項(xiàng)目中的《蘇州市燃?xì)夤芾磙k法（修改）》、《蘇州市人口與計(jì)劃生育辦法（修改）》和《蘇州市政府信息公開(kāi)規(guī)定（廢止）》都是2015年后評(píng)估的項(xiàng)目，兩項(xiàng)規(guī)章立法預(yù)備項(xiàng)目中的《蘇州市防雷減災(zāi)辦法（修改）》則是2014年后評(píng)估的項(xiàng)目。又如，在蘇州市人民政府公布的2016年立法計(jì)劃中，作為五項(xiàng)規(guī)章立法正式項(xiàng)目之一的《蘇州市拆除違法建筑實(shí)施辦法（廢止）》就是2012年后評(píng)估的項(xiàng)目。

新《立法法》以“突出重點(diǎn)，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度”為中心，在“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”方面進(jìn)行了較大幅度的修改。6參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)2015年3月8日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說(shuō)明》。其中，第1條新增“提高立法質(zhì)量”作為立法活動(dòng)的目的性要求之一，第5條新增“堅(jiān)持立法公開(kāi)”作為立法活動(dòng)的基本原則之一?？梢?jiàn)，“質(zhì)量導(dǎo)向”和“公開(kāi)導(dǎo)向”應(yīng)成為今后行政立法活動(dòng)的基本要求。作為一種行之有效的質(zhì)量保障機(jī)制，規(guī)章后評(píng)估的法律效力需要繼續(xù)得到加強(qiáng)，避免后評(píng)估活動(dòng)“走過(guò)場(chǎng)”。為此，可從兩個(gè)方面對(duì)后評(píng)估結(jié)論進(jìn)行完善：一是后評(píng)估結(jié)論的理由說(shuō)明機(jī)制。后評(píng)估結(jié)論涉及所評(píng)估的規(guī)章的“生死存亡”，后評(píng)估主體理應(yīng)作出詳盡的理由說(shuō)明；其中，“修改建議稿”及其理由說(shuō)明就是最好的保障機(jī)制。為了充分發(fā)揮后評(píng)估制度的價(jià)值，今后應(yīng)推廣后評(píng)估報(bào)告附錄修改建議稿做法，使科學(xué)立法的精神滲透到立法進(jìn)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)。二是后評(píng)估結(jié)論的信息反饋機(jī)制。無(wú)論是建議對(duì)所評(píng)估的規(guī)章修改、廢止還是升格，都必須在后續(xù)的立法計(jì)劃中及時(shí)予以回應(yīng)，體現(xiàn)對(duì)后評(píng)估結(jié)論效力的尊重。在這方面，除了前述《辦法》第22條的規(guī)定值得肯定外，2011年4月11日公布施行的《重慶市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》的分項(xiàng)列舉規(guī)定做法同樣值得推廣。7《重慶市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》不僅設(shè)專章規(guī)定“評(píng)估報(bào)告”，而且分設(shè)三條規(guī)定對(duì)評(píng)估報(bào)告的不同處理。其中，第21條規(guī)定：“立法后評(píng)估報(bào)告建議政府規(guī)章進(jìn)行修改的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照立法程序提請(qǐng)市人民政府對(duì)政府規(guī)章進(jìn)行修改。根據(jù)立法后評(píng)估報(bào)告修改政府規(guī)章的，原則上應(yīng)當(dāng)采納評(píng)估報(bào)告提出的建議，未采納的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。”第22條規(guī)定：“立法后評(píng)估報(bào)告建議廢止政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序廢止政府規(guī)章?！钡?3條規(guī)定：“立法后評(píng)估報(bào)告建議政府規(guī)章的配套制度需要完善或者實(shí)施情況需要改進(jìn)的，政府規(guī)章實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)措施?！?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法治實(shí)踐表明，規(guī)章立法后評(píng)估制度“不僅是檢驗(yàn)政府管制措施合法性、最佳性的核心手段，而且對(duì)于提高立法質(zhì)量、回應(yīng)社會(huì)治理需求具有其他相鄰制度所不可替代的特殊作用”，完全應(yīng)該上升為一項(xiàng)基本的立法制度。8章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第255頁(yè)。作為較早施行并持續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)制度的地區(qū)之一，蘇州市在規(guī)章立法后評(píng)估方面已經(jīng)形成了“委托第三方評(píng)估為主”“充分運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查方法了解規(guī)章實(shí)施效果”“實(shí)現(xiàn)規(guī)章的立、改、廢與規(guī)章后評(píng)估結(jié)論無(wú)縫隙對(duì)接”等鮮明的地方特色。這些成功的制度實(shí)踐，不僅提高了蘇州市地方治理法治化的水準(zhǔn)，也為其他地區(qū)提供了可資借鑒的科學(xué)立法、民主立法的有益經(jīng)驗(yàn)。作為本文實(shí)證研究的基本結(jié)論，尚可歸納為如下三個(gè)方面：

第一，在立法后評(píng)估主體模式的選擇上，宜采取“自行評(píng)估與委托評(píng)估相結(jié)合”的模式，避免出現(xiàn)“行政懶政”和“行政壟斷”的極端。委托第三方后評(píng)估有助于科學(xué)立法民主立法目的的實(shí)現(xiàn)，但需要輔之情況說(shuō)明、競(jìng)爭(zhēng)遴選和專業(yè)優(yōu)勢(shì)的匹配機(jī)制，通過(guò)簽署后評(píng)估委托協(xié)議方式明確各方的權(quán)利義務(wù)，在充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和委托第三方各自稟賦的基礎(chǔ)上確保后評(píng)估任務(wù)的順利完成。

第二，在立法后評(píng)估具體方法的選擇上，宜突出“問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)案分析相結(jié)合”的模式，避免出現(xiàn)“拍腦袋評(píng)估”和“紙面上評(píng)估”的極端。問(wèn)卷調(diào)查方法的運(yùn)用，有賴于制作設(shè)計(jì)、發(fā)放回收和分析說(shuō)明三個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)制保障，真正通過(guò)原生態(tài)信息的獲得管窺規(guī)章實(shí)施的績(jī)效；個(gè)案分析方法的運(yùn)用，有賴于案件法律適用的評(píng)析和對(duì)當(dāng)事人的跟蹤回訪，真正發(fā)揮個(gè)案的動(dòng)態(tài)認(rèn)知作用。

第三，在立法后評(píng)估結(jié)論效力的選擇上，宜堅(jiān)持“后評(píng)估結(jié)論與規(guī)章后續(xù)立、改、廢計(jì)劃無(wú)縫隙對(duì)接”的模式，避免出現(xiàn)“評(píng)估走過(guò)場(chǎng)”和“評(píng)估被擱置”的極端。在運(yùn)用科學(xué)評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，后評(píng)估機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出持之有據(jù)的后評(píng)估結(jié)論，并輔之相應(yīng)的修訂建議稿，進(jìn)而為行政機(jī)關(guān)后續(xù)的規(guī)章立、改、廢活動(dòng)提供充分的依據(jù)，促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的實(shí)現(xiàn)。