付 敏

(武警學(xué)院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

推動消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的幾點思考

付 敏

(武警學(xué)院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

大力發(fā)展消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)是提高公共消防服務(wù)水平的重要手段，也是轉(zhuǎn)變消防機構(gòu)職能、提高消防管理效能的重要方面。通過梳理消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，分析目前消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)存在的主要問題，從制度建設(shè)、市場機制、管理方法、人才隊伍建設(shè)等方面提出了促進消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的對策。

消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)；注冊消防工程師；信息化管理系統(tǒng)

新公共管理運動[1]自20世紀70年代末以來在全球范圍內(nèi)興起，倡導(dǎo)改革政府職能，引入市場的力量提高公共服務(wù)供給的績效，市場、第三方組織等力量興起并參與到公共服務(wù)的提供中[2]，我國也逐步從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。消防安全管理事務(wù)作為一種社會正常運行不可缺少的公共服務(wù)，公安機關(guān)消防機構(gòu)也應(yīng)逐步退出本應(yīng)由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位等主體自身負責(zé)的龐雜而具體的工作，部分消防職能社會化是大勢所趨，由此各種中介服務(wù)組織即消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)也就應(yīng)運而生并不斷發(fā)展。推動消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)健康發(fā)展是提高公共消防服務(wù)水平、保障公共消防安全的必要條件。

1 消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展概述

1.1 消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的誕生

我國的消防中介組織誕生于20世紀80年代，包括消防協(xié)會及在公安部所屬的消防研究所設(shè)立的國家級消防產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗測試中心等非營利性機構(gòu)[3]。1992年，國家技術(shù)監(jiān)督局批準由公安部牽頭組建的中國消防產(chǎn)品質(zhì)量認證委員會正式成立，各省隨后陸續(xù)建立了消防器材產(chǎn)品質(zhì)量檢驗站(中心)，社會意義上的消防中介組織逐步發(fā)展起來。隨著消防機構(gòu)職能的進一步轉(zhuǎn)變，中介組織不再僅限于對消防器材及產(chǎn)品進行質(zhì)量檢驗、檢測，1995年發(fā)布的《消防改革與發(fā)展綱要》(國辦發(fā)〔1995〕11號)對消防服務(wù)工作社會化起到了積極促進作用，除了上述消防產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)之外，允許建立一些提供消防產(chǎn)品檢測認證、消防設(shè)施維修、消防法律和信息咨詢、企業(yè)內(nèi)部消防管理等方面服務(wù)的中介組織，拓展了服務(wù)范圍。2006年，國務(wù)院《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》(國發(fā)〔2006〕15號)提出在“十一五”期間要充分發(fā)揮社會組織和市場機制的作用，鼓勵發(fā)展提供消防安全技術(shù)服務(wù)的中介組織。2008年修訂的《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第34條首次明確提出了“消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)”的概念，允許其提供消防產(chǎn)品質(zhì)量認證、消防設(shè)施檢測、消防安全監(jiān)測等服務(wù)并對服務(wù)質(zhì)量負責(zé)，并對違規(guī)違法行為的處罰作了規(guī)定。

1.2 消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展

2011年12月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進消防工作的意見》(國發(fā)〔2011〕46號)，提出到2015年即“十二五”末社會化消防工作格局基本形成的要求，并要加強消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及從業(yè)人員的資質(zhì)認定、規(guī)范發(fā)展、職業(yè)資格等規(guī)范管理。這個時期我國的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)得到了長足發(fā)展。

首先，制定了消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的管理規(guī)定。公安部于2013年發(fā)布了《社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》(公安部令第129號，以下簡稱129號令)，對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及消防技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員進行了定義，在資質(zhì)條件、資質(zhì)許可、服務(wù)活動范圍、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等方面作出了詳細規(guī)定。129號令對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展具有重要意義，為其更全面地市場化、社會化發(fā)展提供了依據(jù)和指南。

其次，建立了消防技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)資格制度。2012年9月，人力資源社會保障部、公安部發(fā)布了《注冊消防工程師制度暫行規(guī)定》(人社部發(fā)〔2012〕56號)，詳細規(guī)定了注冊消防工程師考試、注冊、執(zhí)業(yè)、權(quán)利與義務(wù)，并出臺了《注冊消防工程師資格考試實施辦法》和《注冊消防工程師資格考核認定辦法》，于2015年末面向社會進行了第一次一級注冊消防工程師考試。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)有消防技術(shù)咨詢機構(gòu)、消防檢測機構(gòu)、消防安全評估機構(gòu)、審圖機構(gòu)、城市消防安全遠程監(jiān)控中心及消防安全服務(wù)公司等多種類型，從事的服務(wù)范圍包括消防送審代理，消防技術(shù)咨詢，消防施工指導(dǎo)，火災(zāi)隱患整改指導(dǎo)，消防安全管理評價，建筑消防設(shè)施檢測，對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的火災(zāi)風(fēng)險進行辨析，對消防安全情況進行綜合評估，對建筑工程消防設(shè)計進行全面的技術(shù)審查等[4]。

2 目前消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展存在的問題

2.1 法律責(zé)任不明確

作為關(guān)乎人民生命財產(chǎn)安全的消防公共服務(wù)行為，其質(zhì)量事關(guān)重大，但目前對服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員違法違規(guī)行為的責(zé)任認定并不明確。根據(jù)《消防法》和129號令的規(guī)定，消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具虛假、失實文件的，公安機關(guān)消防機構(gòu)有罰款、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格等行政處罰手段，但實際執(zhí)行時會遇到監(jiān)管主體不明、執(zhí)法程序不暢、責(zé)任認定不清等諸多問題[5]?，F(xiàn)在服務(wù)機構(gòu)多聲明僅對審核、檢測或評估時的即時情況負責(zé)，而一旦發(fā)生火災(zāi)事故之后進行責(zé)任認定時很容易出現(xiàn)消防機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)和被服務(wù)單位相互推諉的情況。對服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員缺乏必要有效約束的結(jié)果導(dǎo)致其違法違規(guī)的成本較低，甚至導(dǎo)致失職、瀆職乃至腐敗的產(chǎn)生。另外，由于責(zé)任重大而認定不清，出于規(guī)避風(fēng)險的本能也會消除一些人員從事消防技術(shù)服務(wù)的積極性，制約社會化消防技術(shù)服務(wù)的發(fā)展。

2.2 服務(wù)技術(shù)標準體系不完善

目前，我國消防技術(shù)服務(wù)活動可依據(jù)的技術(shù)標準主要有《建筑消防設(shè)施檢測技術(shù)規(guī)程》(GA 504—2004)、《建筑消防設(shè)施的維護管理》(GB 25201—2010)、《消防產(chǎn)品現(xiàn)場檢查判定規(guī)則》(GA 588—2012)、《消防產(chǎn)品一致性檢查要求》(GA 1061—2013)及各類消防設(shè)施的安裝及驗收規(guī)范等[6]，但缺乏執(zhí)業(yè)行為及服務(wù)質(zhì)量評價、檢測維護及評估報告等配套標準，并且在安全評估、技術(shù)咨詢、城市消防安全遠程監(jiān)控等方面的技術(shù)標準還存在較大空白。

2.3 服務(wù)范圍窄，受眾面小

129號令中明確規(guī)定的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)是指從事消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測、消防安全評估等第三方公正類的社會組織[7]，而從事其他如火災(zāi)隱患整改指導(dǎo)、消防施工指導(dǎo)、消防宣傳、消防技術(shù)咨詢等事務(wù)代理及科技咨詢性質(zhì)活動的組織并沒有納入129號令的管理范疇，對這些組織的管理仍然沒有統(tǒng)一的標準和要求。從消防技術(shù)服務(wù)的受眾來看，大部分服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)對象是社會單位，而普遍的社會大眾并沒有從消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)中享受到服務(wù)，比如消防宣傳教育培訓(xùn)、社區(qū)消防管理等工作仍由公安機關(guān)消防機構(gòu)來承擔。

2.4 服務(wù)機構(gòu)數(shù)量少且各地發(fā)展不均衡

表1列出了上海、廣東、貴州、河北四省市截止到2017年3月的消防設(shè)施檢測維護保養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量，可以看出地域性差異比較大，上海市消防社會化工作開展較早，臨時一級和臨時二級資質(zhì)的機構(gòu)都遠多于其他省份，而貴州臨時一級資質(zhì)機構(gòu)只有2家。這反映出消防服務(wù)社會化程度跟經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)，同時也容易出現(xiàn)由于數(shù)量少而導(dǎo)致的消防技術(shù)服務(wù)行業(yè)壟斷，并隨之出現(xiàn)消防服務(wù)攤派、收費不規(guī)范等行為。

表1 四省市的消防設(shè)施檢測維護保養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量

2.5 社會消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)水平不均衡

社會消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)是消防機構(gòu)對服務(wù)機構(gòu)進行有效管理的手段之一，由各省消防機構(gòu)負責(zé)組建。該系統(tǒng)采用網(wǎng)上公示的形式，可對省內(nèi)服務(wù)機構(gòu)的名稱、資質(zhì)等級、注冊消防工程師人員信息、執(zhí)業(yè)情況等實時查詢；服務(wù)機構(gòu)的項目信息在網(wǎng)上可供具備權(quán)限的人員隨時調(diào)看；同時也給社會單位提供一個平臺，根據(jù)系統(tǒng)顯示的信息選擇滿足需求的服務(wù)機構(gòu)。但各個省份的信息系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展并不均衡，有些省份的信息系統(tǒng)建設(shè)并不完善，甚至不具備基本功能，無法獲取有關(guān)服務(wù)機構(gòu)的有效信息，也無法了解服務(wù)機構(gòu)在該省的發(fā)展和執(zhí)業(yè)情況。

2.6 從業(yè)人員匱乏，服務(wù)質(zhì)量不高

消防技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員，包括取得注冊消防工程師職業(yè)資格的人員以及取得相應(yīng)消防行業(yè)特有工種職業(yè)資格的人員，從事消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測的一般操作人員。截止到2014年，具有中級以上職稱的僅占從業(yè)人員的23%[8]，2013年底全國共有147人通過綜合評定取得了第一批一級注冊消防工程師資格[9]。

雖然我國在2012年即建立了注冊消防工程師制度，但第一次正式考核和認定工作直到2015年年底才進行，并且當年全國通過率僅為0.9%，而129號令中對服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)及級別認定最重要的一點就是一級注冊消防工程師的數(shù)量。注冊消防工程師的大量缺口導(dǎo)致目前消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)均是臨時資質(zhì)，并且存在人員資質(zhì)掛靠現(xiàn)象。由于現(xiàn)有具備資質(zhì)的從業(yè)人員仍是少數(shù)，服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。

3 推動消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的對策

3.1 完善法律法規(guī)體系，完成法律層面頂層設(shè)計

消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)屬于社會中介組織的一種，應(yīng)從《中華人民共和國憲法》的角度對包括消防中介組織在內(nèi)的社會中介組織的權(quán)利與義務(wù)給予明確規(guī)定[10]，從《消防法》及地方法律法規(guī)等方面完善對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及從業(yè)人員的性質(zhì)、定位及責(zé)任認定，明確消防機構(gòu)的管理職責(zé)、被服務(wù)單位的權(quán)利與義務(wù)等，打造消防機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)及社會單位良好發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)。

3.2 建立健全質(zhì)量管理體系

強化消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的內(nèi)部質(zhì)量管理，可以嘗試引入ISO質(zhì)量管理體系建設(shè)標準，完善技術(shù)標準體系，加強業(yè)務(wù)流程質(zhì)量管控，建立服務(wù)標準、流程控制、業(yè)務(wù)操作規(guī)程等質(zhì)量管理文件，提高消防技術(shù)服務(wù)水平。建立行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮其作為消防機構(gòu)與社會服務(wù)機構(gòu)之間溝通橋梁的作用，同時通過縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)，形成共同遵守的行業(yè)規(guī)則以達到行業(yè)自律。

3.3 充分發(fā)揮市場機制，拓展社會消防服務(wù)范圍

消防機構(gòu)要進一步轉(zhuǎn)變職能，拓展消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)營范圍。注冊消防工程師考試內(nèi)容除了消防設(shè)施檢測維護保養(yǎng)之外，還要求從業(yè)人員掌握建筑防火、電氣防火等方面的專業(yè)知識，因此，其專業(yè)知識能力具備從事其他社會消防服務(wù)的基礎(chǔ)，可借鑒上海等發(fā)展社會消防服務(wù)較早的城市的做法，拓展服務(wù)范圍，逐步引導(dǎo)發(fā)展事務(wù)代理類和技術(shù)咨詢類服務(wù)機構(gòu)。同時放開市場，減少不必要的行政干預(yù)，利用市場的力量對服務(wù)機構(gòu)進行優(yōu)勝劣汰。

3.4 創(chuàng)新管理方法，加強對服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管

3.4.1 引入評價機制，建立消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)誠信檔案?！断婪ā穬H籠統(tǒng)規(guī)定了消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及從業(yè)人員取消資質(zhì)或暫停執(zhí)業(yè)的情況，可以建立具體可操作的有關(guān)服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量評價和信用評價系統(tǒng)，由消防機構(gòu)根據(jù)其評價情況實施資質(zhì)管理。如河北省實施了《河北省消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員記分管理辦法(試行)》，對服務(wù)機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員進行記分和積分管理。記分即是扣分，根據(jù)其違法違規(guī)行為扣除相應(yīng)的分數(shù)，機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員在一個自然年內(nèi)記分累積達到12分的，暫停執(zhí)業(yè)，一個自然年內(nèi)兩次記分達到12分的，由總隊依法撤銷其資質(zhì)。滿意度評價積分由被服務(wù)單位根據(jù)服務(wù)質(zhì)量進行打分，積分越高，機構(gòu)在管理信息系統(tǒng)中的網(wǎng)頁位置排名越靠前，并可以反映是否開展實際技術(shù)服務(wù)活動。

3.4.2 引入保險行業(yè)，實現(xiàn)動態(tài)管理?！断婪ā饭膭钇髽I(yè)投?！盎馂?zāi)公眾責(zé)任保險”，將消防與火災(zāi)保險結(jié)合起來是當今社會防災(zāi)減損體系的重要措施和手段[11]。由保險機構(gòu)或消防安全評估機構(gòu)對投保單位進行火災(zāi)風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險狀況確定保險類別、級別和保費，并將保費、理賠與單位消防安全狀況聯(lián)系起來，實現(xiàn)動態(tài)的消防安全管理，形成保險行業(yè)、服務(wù)機構(gòu)、消防機構(gòu)及社會單位共同對火災(zāi)風(fēng)險實施管控和監(jiān)督的聯(lián)動機制。

3.4.3 充分利用信息手段，實現(xiàn)高效管理。利用社會消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)公開、透明、高效的特點，盡快建設(shè)完善網(wǎng)絡(luò)平臺，對服務(wù)機構(gòu)的信息進行及時更新，對服務(wù)項目進行隨時抽查，并加強對服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，不允許有未登記的“體外循環(huán)”項目。消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)自身也可利用商業(yè)開發(fā)的信息化管理系統(tǒng)實現(xiàn)服務(wù)項目的管理工作。

3.5 加快從業(yè)人員隊伍建設(shè)

具備一支穩(wěn)定發(fā)展的專業(yè)技術(shù)人員隊伍是消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的基本需求，截止到2016年底，注冊消防工程師考試共舉行了兩次，雖然報考人數(shù)眾多但通過率較低，而且其中一部分還是不具備執(zhí)業(yè)資格的消防機構(gòu)現(xiàn)役人員。目前一些省份開始實施臨時注冊消防工程師認定工作以解燃眉之急，建議在當下服務(wù)機構(gòu)亟待發(fā)展的時期，將注冊消防工程師考試改為一年舉辦兩次，增加通過人數(shù)，盡快彌補服務(wù)機構(gòu)的需求缺口，使得服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)認定能夠順利進行，社會消防服務(wù)能夠有序開展。

雖然在執(zhí)業(yè)資格上對二級注冊消防工程師也有要求，但目前尚未進行過二級資格的考試和認定工作。建議盡快開展二級注冊消防工程師考試，以提高從業(yè)人員素質(zhì)，并在現(xiàn)有制度要求下，二級執(zhí)業(yè)資格滿足一定條件后可申請一級資格，這也可為一級執(zhí)業(yè)資格人員隊伍儲備力量。

鼓勵社會消防教育培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展，由個人或服務(wù)機構(gòu)出資，對需要進行注冊消防工程師認定和消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定的一般從業(yè)人員進行教育培訓(xùn)，這種行為本身也是一種消防服務(wù)社會化的表現(xiàn)。

4 結(jié)語

消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)是順應(yīng)社會進步、經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)需求的市場化產(chǎn)物，在消防發(fā)展與改革工作中占據(jù)重要地位。一方面利用市場的力量自然成長，另一方面通過進一步完善法律法規(guī)方面的頂層設(shè)計，加強技術(shù)規(guī)范體系建設(shè)，創(chuàng)新質(zhì)量控制、監(jiān)督管理方法和手段，提高從業(yè)人員數(shù)量和素質(zhì)等，多管齊下促進這個行業(yè)良好有序發(fā)展，真正起到提升消防安全水平，提高安全管理效能的作用。

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(責(zé)任編輯 李 蕾)

Thoughts on the Development of Technical Fire Service Organizations

FU Min

(Department of Fire Engineering, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

Developing technical fire service organizations is not only an important means to improve the service level of public fire safety, but also an important route to changing the functions of fire safety agencies and improving the efficiency of fire safety management. By studying on the development of technical fire service organizations, this paper points out the main problems currently existing in technical fire services, and puts forward measures to promote the development of technical fire service organizations in terms of system construction, market mechanism, management methods and personnel construction.

technical fire service organization; certified fire protection engineer; information management system

2017-05-22

武警學(xué)院中青年教師科研創(chuàng)新計劃項目(KYCX201623)階段性成果

付敏(1981— )，女，山東曹縣人，講師。

D631.6

A

1008-2077(2017)08-0077-04