牛玉蓮

在我國銀行不良資產(chǎn)處置實踐中，商業(yè)銀行往往在區(qū)分不同不良資產(chǎn)基礎(chǔ)上，采取直接催收、協(xié)議處置、借新還舊、實現(xiàn)擔(dān)保抵押權(quán)、訴訟清收、打折清收、不良資產(chǎn)打包出售、債務(wù)戰(zhàn)略重組、債轉(zhuǎn)股、不良資產(chǎn)證券化、呆賬核銷等方式處置不良資產(chǎn)。對于抵押類不良資產(chǎn)，除直接清收、借新還舊、債務(wù)戰(zhàn)略重組、債轉(zhuǎn)股、不良資產(chǎn)證券化、呆賬核銷外，其余處置方式都或多或少地涉及抵押財產(chǎn)的處置。具體到農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）抵押不良貸款處置，由于“兩權(quán)”抵押物與其他抵押財產(chǎn)相比具有特殊性，上述涉及抵押財產(chǎn)處置的不同方式，在實際處置“兩權(quán)”抵押物運(yùn)作中面臨不同程度的障礙。

一、“兩權(quán)”抵押物具有特殊性

“兩權(quán)”是全國人大授權(quán)暫停實施相關(guān)法律后全國278個試點地區(qū)可用于抵押融資的一種財產(chǎn)，具有抵押財產(chǎn)的共同特點，但其同時是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也表現(xiàn)出與其他抵押財產(chǎn)的顯著差異性。

與抵押人享有所有權(quán)的抵押財產(chǎn)相比，權(quán)利人對“兩權(quán)”僅享有用益物權(quán)，無完整的自主處分權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》，抵押財產(chǎn)應(yīng)是抵押人有所有權(quán)或是依法有權(quán)處分的財產(chǎn)。但“兩權(quán)”是農(nóng)戶享有的集體土地使用權(quán)，是用益物權(quán)，權(quán)利人不擁有對該用益物權(quán)標(biāo)的物處分的權(quán)利。一方面，對土地承包經(jīng)營權(quán)而言，承包農(nóng)戶僅能以流轉(zhuǎn)方式處置；對流轉(zhuǎn)取得的承包土地的經(jīng)營權(quán)，在抵押和二次流轉(zhuǎn)處置前均需取得承包農(nóng)戶同意；并且，對于土地使用，未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不得改變其農(nóng)用地用途。另一方面，對宅基地使用權(quán)而言，一來法律尚未明確其處置規(guī)范，農(nóng)戶僅能用其建造住宅及附屬設(shè)施；二來試點地區(qū)對宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式與途徑研究僅處探索階段。

與同樣享有用益物權(quán)的國有土地使用權(quán)相比，“兩權(quán)”尚無健全完善的市場化流轉(zhuǎn)交易機(jī)制。國有建設(shè)用地使用權(quán)已形成完善的市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管體系。但同樣為土地使用權(quán)的“兩權(quán)”，流轉(zhuǎn)交易仍處探索階段，包括試點地區(qū)在內(nèi)的多地雖已建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，但仍處于發(fā)展初期，尚未形成規(guī)范化的信息發(fā)布、交易管理機(jī)制以及成熟的價值評估體系。此外，“兩權(quán)”和國有建設(shè)用地使用權(quán)土地用途不同，二者評估價值差距大，使用權(quán)同權(quán)不同價，降低了形成市場化“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)交易體系的內(nèi)在動力。

與其他抵押財產(chǎn)相比，“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)對象受限。處置承包土地的經(jīng)營權(quán)，客觀上需要承接方具備與以往的土地用途相同或相似的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，同時受經(jīng)營權(quán)地理位置、面積大小、周邊市場等因素影響，有能力接手的群體范圍較小，處置的不確定性較大。根據(jù)《房屋登記辦法》規(guī)定①，處置宅基地使用權(quán)，受讓人范圍應(yīng)被限制在房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。

二、“兩權(quán)”抵押物處置面臨的障礙

受制于“兩權(quán)”抵押物特殊性影響，通過協(xié)議處置、實現(xiàn)擔(dān)保抵押權(quán)、訴訟清收、打折清收、不良資產(chǎn)打包出售等方式處置“兩權(quán)”抵押物，面臨不同程度的障礙。

經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、當(dāng)前流轉(zhuǎn)租金支付慣例、“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)交易市場不完善三項因素共同作用，使不同處置方式下的抵押權(quán)均較難實現(xiàn)。為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須取得承包方農(nóng)戶同意②。當(dāng)前經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)租賃合同中，普遍僅對當(dāng)次流轉(zhuǎn)做出約定，基本不涉及合法再流轉(zhuǎn)的情況，一旦經(jīng)營權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險，抵押權(quán)人處置時需逐一征求承包方意見，銀行普遍反映上述情況易致使承包方不理解、不配合，進(jìn)而影響抵押物流轉(zhuǎn)處置。比如，協(xié)議處置、打折清收等方式，多面臨抵押人、借款人、承包方不配合的現(xiàn)實，影響處置效率。同時，雖然流轉(zhuǎn)對象租賃的經(jīng)營權(quán)期限較長，但租金基本采用“一年一付”③慣例，使抵押權(quán)人最長有效流轉(zhuǎn)處置時間為1年，實際處置中時間往往更短，極易出現(xiàn)“到期后借款主體拖欠租金、承包方收回土地”的情況，造成抵押權(quán)難以存續(xù)。比如，訴訟方式往往處置周期長、程序復(fù)雜，在1年有效時間內(nèi)很難完成處置。此外，在當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場尚不健全的情況下，“兩權(quán)”價格發(fā)現(xiàn)作用未有效發(fā)揮，抵押物價值評估沒有統(tǒng)一規(guī)則，不同位置、品質(zhì)、地上附著物不同的抵押物，流轉(zhuǎn)處置價格難以在交易雙方間達(dá)成共識。其中經(jīng)營權(quán)還面臨市場形勢變化和地上附著物等毀損、折舊的問題，影響處置價格。這種買賣雙方間的價格博弈，多造成處置抵押物時買方壓價，流拍等現(xiàn)象時有發(fā)生。

金融機(jī)構(gòu)批量轉(zhuǎn)讓“兩權(quán)”抵押不良資產(chǎn)的范圍和合作對象受到限制。批量轉(zhuǎn)讓是指金融企業(yè)對一定規(guī)模的不良資產(chǎn)（10戶/項以上）進(jìn)行組包，定向轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司的行為。對于抵押物難以處置的“兩權(quán)”抵押不良貸款，金融機(jī)構(gòu)多傾向于通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式處置。但根據(jù)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》④，個人貸款不得進(jìn)行批量轉(zhuǎn)讓，受讓的資產(chǎn)管理公司須為四家國有資產(chǎn)管理公司和本省合法設(shè)立的資產(chǎn)管理公司，從而將不良貸款中的“農(nóng)房”抵押不良貸款和借款主體為個人的經(jīng)營權(quán)抵押不良貸款排除在外。

“一戶一宅”的宅基地使用權(quán)處置較難實現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。農(nóng)戶辦理“農(nóng)房”抵押貸款后，一旦發(fā)生風(fēng)險，若其當(dāng)時沒有其他長期穩(wěn)定住所，金融機(jī)構(gòu)需要保證農(nóng)戶的基本住房權(quán)利，即便能達(dá)成處置協(xié)議或有了訴訟判決結(jié)果，實際上也難以處置。同時，處置還必須在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，礙于農(nóng)村鄉(xiāng)俗民情，除非抵押人自愿，否則難以流轉(zhuǎn)處置。

司法渠道處置“兩權(quán)”抵押物缺乏明確依據(jù)。當(dāng)前，針對試點地區(qū)“兩權(quán)”抵押物的二次流轉(zhuǎn)處置，法院尚未出臺針對試點地區(qū)的明確的司法解釋或指導(dǎo)意見。試點地區(qū)多反映基層法院在處理相關(guān)案件時，關(guān)于抵押效力、訴訟案件管轄權(quán)、法律適用、受償次序、處置方式等問題，因難以參照現(xiàn)有法律條款直接判決，均需向上級法院請示。

三、“兩權(quán)”抵押物處置方式探索

基于當(dāng)前環(huán)境下“兩權(quán)”特殊性及抵押物處置面臨的障礙，可在完善相關(guān)基礎(chǔ)配套措施基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建連通事前、事中、事后的全流程抵押物處置機(jī)制，解決“兩權(quán)”抵押處置難題。

健全完善相關(guān)配套機(jī)制。加快建立健全專業(yè)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，實現(xiàn)銀行、流轉(zhuǎn)對象等不同市場主體對流轉(zhuǎn)交易信息的多級聯(lián)網(wǎng)查詢。分類建立流轉(zhuǎn)交易“需求管理池”，加強(qiáng)與專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的合作，統(tǒng)一發(fā)布流轉(zhuǎn)交易信息及各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成交價格，促進(jìn)形成有效的產(chǎn)權(quán)交易市場流轉(zhuǎn)處置承接方儲備庫和抵押物價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)不全的，建議在簽訂流轉(zhuǎn)合同時納入“承包方同意承包土地的經(jīng)營權(quán)可合法再流轉(zhuǎn)”相關(guān)條款。修改不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓方面的監(jiān)管制度，賦予金融機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)處置“兩權(quán)”抵押物的靈活處置權(quán)。endprint

（一）事前預(yù)防，構(gòu)建第三方預(yù)接盤式的抵押物處置方式

鑒于“兩權(quán)”抵押物事后處置面臨的多項障礙，將處置環(huán)節(jié)前置，在辦理抵押貸款時相應(yīng)找好有承接意向的第三方，借款主體、貸款銀行、承接第三方就抵押物流轉(zhuǎn)處置事先做好約定，可以有效規(guī)避不良貸款產(chǎn)生后難以及時找到承接方、難以實現(xiàn)價格均衡等問題。如，山東省在“兩權(quán)”抵押貸款試點中，已經(jīng)在這方面進(jìn)行了積極探索，形成了“雙?；蒉r(nóng)貸”、“結(jié)對融”等由第三方保證承接抵押物的信貸新產(chǎn)品，建立了由優(yōu)質(zhì)第三方經(jīng)營主體組建的“項目池”，專門承接經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了“兩權(quán)”抵押物的就地流轉(zhuǎn)消化。

（二）事中防控，建立政策性引導(dǎo)并逐步向市場化方式轉(zhuǎn)變的風(fēng)險緩釋機(jī)制

鑒于抵押物較難處置，銀行對發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款普遍缺乏內(nèi)生動力。在試點開展初期，通過財政資金風(fēng)險補(bǔ)償、業(yè)務(wù)獎補(bǔ)、政策性擔(dān)保公司融資增信等政策性引導(dǎo)方式，有利于緩釋信貸風(fēng)險，提高銀行業(yè)務(wù)辦理積極性。在業(yè)務(wù)發(fā)展到一定階段，相關(guān)流轉(zhuǎn)交易、價格發(fā)現(xiàn)、抵押物流轉(zhuǎn)處置等配套機(jī)制逐步健全完善后，政策性引導(dǎo)方式可逐步有序退出，轉(zhuǎn)由各交易主體根據(jù)“兩權(quán)”自身的抵押擔(dān)保價值，在市場化力量主導(dǎo)下發(fā)展業(yè)務(wù)。山東省13個“兩權(quán)”抵押貸款試點縣（市、區(qū)），為撬動初期信貸投放，均設(shè)立了地方政府風(fēng)險補(bǔ)償金，對“兩權(quán)”抵押風(fēng)險貸款按一定比例進(jìn)行補(bǔ)償。部分試點縣（市、區(qū)）針對“兩權(quán)”開展了政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)和“政銀?！辟J款保證保險業(yè)務(wù)，地方政府對擔(dān)保費(fèi)用、保險費(fèi)用給予一定補(bǔ)貼，并對借款主體進(jìn)行貼息，有效實現(xiàn)了融資增信，分散了貸款風(fēng)險，擴(kuò)大了“兩權(quán)”融資規(guī)模。試點一年來，山東省“兩權(quán)”抵押貸款規(guī)模已達(dá)試點前的2.6倍。

（三）事后處置，參照金融資產(chǎn)管理公司模式，探索構(gòu)建專業(yè)性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲公司，對“兩權(quán)”抵押物進(jìn)行市場化收購處置

能否打通抵押物事后流轉(zhuǎn)處置障礙，是決定“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。結(jié)合山東省試點工作的推進(jìn)，我們對不同模式的事后抵押物流轉(zhuǎn)處置方式進(jìn)行了認(rèn)真研究和分析對比。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場流轉(zhuǎn)處置“兩權(quán)”抵押物，在當(dāng)前環(huán)境下受時間、空間、價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制等因素制約，時效性、便利性不足；與當(dāng)?shù)毓╀N社、郵政局等從事農(nóng)業(yè)托管經(jīng)營的機(jī)構(gòu)合作或協(xié)商一攬子處置協(xié)議，受制于當(dāng)前郵政系統(tǒng)農(nóng)業(yè)托管運(yùn)營能力不足、供銷系統(tǒng)考慮風(fēng)險一般不介入經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置事務(wù)等因素，實際操作可行性不強(qiáng)?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，同時借鑒金融資產(chǎn)管理公司市場化收購、處置銀行不良資產(chǎn)的成功運(yùn)作模式，可在試點地區(qū)探索采用政府財政注資或引入社會資金等方式，成立專門收儲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物的資產(chǎn)管理公司或收儲公司等市場化運(yùn)營機(jī)構(gòu)，通過自營、出租、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方式進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作，這一措施既能克服時效性、便利性不足問題，又能有效盤活抵押物資產(chǎn)，不失為試點期間和未來市場化運(yùn)營“兩權(quán)”融資的一種有效處置方式。

注：

①《房屋登記辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第168號）第八十七條：申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理。

②《農(nóng)村土地承包法》（中華人民共和國主席令第73號）第三十三條：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)……。第三十四條：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。

③ 一年一付方式：這種支付方式中，有的按一定重量的小麥換算成貨幣計價，有的直接以貨幣計價定期變更（如5年一變）。該方式一方面可幫助借款主體分散財務(wù)支出，另一方面便于承包方規(guī)避通貨膨脹等損失，受到承包方、承租方普遍認(rèn)可。

④《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財金[2012]6號）第三條：……各省級人民政府原則上只可設(shè)立或授權(quán)一家資產(chǎn)管理或經(jīng)營公司，核準(zhǔn)設(shè)立或授權(quán)文件同時抄送財政部和銀監(jiān)會。上述資產(chǎn)管理或經(jīng)營公司只能參與本?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓工作，其購入的不良資產(chǎn)應(yīng)采取債務(wù)重組的方式進(jìn)行處置，不得對外轉(zhuǎn)讓。第八條：下列不良資產(chǎn)不得進(jìn)行批量轉(zhuǎn)讓：……（四）個人貸款（包括向個人發(fā)放的購房貸款、購車貸款、教育助學(xué)貸款、信用卡透支、其他消費(fèi)貸款等以個人為借款主體的各類貸款）；……。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 SY，WJ）endprint