岳江

【摘要】PPP模式由于公共部門能夠借助私人組織的管理、技術(shù)及資金優(yōu)勢(shì)，快速實(shí)施公共項(xiàng)目建設(shè)而得到廣泛應(yīng)用。本文立足于分析高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況，指出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，并提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)辦法。

【關(guān)鍵詞】高速公路 PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 優(yōu)化

PPP模式，指公私合營模式，就是公共部門為了向社會(huì)提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，確定與私人組織的伙伴合作關(guān)系，雙方通過簽訂合同來明確各自的權(quán)利和義務(wù)以保證合作的完成。PPP模式的實(shí)質(zhì)是公共部門將其責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的形式向私人組織有條件過渡，與其建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的合作關(guān)系，可以減少公共部門支出，同時(shí)使私人組織的投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低。高速公路建設(shè)具有投入資金量大、周期長(zhǎng)、建設(shè)規(guī)模大、涉及面廣等特點(diǎn)，雖然采取PPP模式來運(yùn)作能夠使雙方達(dá)到比一方單獨(dú)完成更為有利效果，但是同時(shí)也在各類復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別和防控這些風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)各方都必須面對(duì)的重要課題。

一、高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及識(shí)別

高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，指采取PPP模式的高速公路項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、移交階段由于各種不確定因素，產(chǎn)生與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差，最后導(dǎo)致項(xiàng)目損失或失敗的影響。高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素主要包括：外部環(huán)境因素，主要指自然環(huán)境（地理位置、氣候、自然災(zāi)害等）和社會(huì)環(huán)境因素（含宏觀政策、法律和經(jīng)濟(jì)問題等）；項(xiàng)目決策因素，指項(xiàng)目主體在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等各階段的各種決策所帶來的不確定性；項(xiàng)目實(shí)施階段存在的不確定性，指項(xiàng)目各階段在實(shí)施過程中由于人、機(jī)械設(shè)備等原因帶來的不確定影響。

高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制的前提和基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要集中在項(xiàng)目準(zhǔn)備期的相關(guān)評(píng)價(jià)中，采取相關(guān)識(shí)別方法來盡大努力發(fā)現(xiàn)影響高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)因素，同時(shí)要對(duì)相關(guān)影響進(jìn)行定量，以便計(jì)算財(cái)政承受能力，為項(xiàng)目招標(biāo)及談判做好充分準(zhǔn)備。公共部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)支出采取比例法、情景分析法、概率法等，對(duì)公共部門的風(fēng)險(xiǎn)支出（包括可向私人組織轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)及公共部門自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)）進(jìn)行全面測(cè)算。我國財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)支出的相關(guān)金額有詳細(xì)規(guī)范和說明。

二、高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

（一）風(fēng)險(xiǎn)分配的公平性原則

公共部門在高速公路PPP項(xiàng)目合作中應(yīng)該遵循風(fēng)險(xiǎn)分配的公平原則。我國財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配已經(jīng)有明確的解釋：“政府和社會(huì)資本（PPP）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)?！?。

（二）風(fēng)險(xiǎn)可控原則

對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，公共部門及私人組織雙方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上必須遵守風(fēng)險(xiǎn)可控原則。雙方在項(xiàng)目開展之前，應(yīng)對(duì)所要承擔(dān)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估，并根據(jù)自身的承受能力設(shè)置出風(fēng)險(xiǎn)承受能力上限。公共部門在全方位考慮項(xiàng)目所處環(huán)境以及自身?xiàng)l件的同時(shí)，要著重考慮私人組織在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上的得失，例如，項(xiàng)目?jī)r(jià)值越大，私人組織承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大，當(dāng)其承受的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到或超過臨界點(diǎn)的時(shí)候，私人組織可能出現(xiàn)總成本急劇上升、項(xiàng)目?jī)r(jià)值降低的情況，對(duì)此，公共部門要充分考慮到私人組織的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和履約積極性。

三、高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)辦法

（一）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移可以采取以下兩種方式進(jìn)行：

第一，通過合同來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。就是通過與項(xiàng)目其他參與人簽訂相關(guān)合同來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，具體的合同形式根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的不同而各異，有分包合同、采購合同、租賃合同等等。在這些合同的簽訂過程中，同樣要考慮合同對(duì)方的資質(zhì)、信譽(yù)、履約能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，否則，可能因?qū)Ψ綗o力承擔(dān)合同風(fēng)險(xiǎn)而無法達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。

第二，通過參加保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。由于高速公路建設(shè)過程中具有大量不可控或不可預(yù)測(cè)因素存在，例如自然災(zāi)害、施工風(fēng)險(xiǎn)、大型機(jī)械故障或事故等等，因此需要對(duì)這一類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，其中最有效的方式是將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)納入投保范圍，包括建筑工程險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)、設(shè)備損毀險(xiǎn)等等。通過投保來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，并不是將風(fēng)險(xiǎn)完全消除，而是有效的把自然災(zāi)害等不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移，與此同時(shí)，公共部門及私人組織在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)得以大大減少。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制

高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)資金量大、建設(shè)和運(yùn)營周期長(zhǎng)，除了必要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移措施以外，為了避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)積極開展風(fēng)險(xiǎn)控制。公共部門和私人組織應(yīng)各自制定風(fēng)險(xiǎn)控制方案，以最大程度減少自己所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。公共部門可以從三個(gè)方面考慮風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以控制和減少在政策、經(jīng)濟(jì)和法律方面承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：一是健全法律法規(guī)，結(jié)合高速公路的投資、運(yùn)營以及相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制出臺(tái)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)管；二是嚴(yán)防腐敗行為發(fā)生，高速公路投資巨大，其質(zhì)量好壞直接關(guān)系到公共安全，影響范圍很廣，因此，公共部門必須以負(fù)責(zé)人牽頭，切實(shí)建立防腐敗監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)關(guān)鍵工作、重大決策上的監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)施招投標(biāo)，并加強(qiáng)建設(shè)和運(yùn)營過程的監(jiān)督；三是制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，為了切實(shí)提高私人組織參與高速公路建設(shè)和運(yùn)營的積極性，避免或減少工程流標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。私人組織的風(fēng)險(xiǎn)主要在項(xiàng)目建設(shè)階段和運(yùn)營階段。私人組織應(yīng)加強(qiáng)施工隊(duì)伍建設(shè)，提高機(jī)械作業(yè)能力，以減少施工中的風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目工程質(zhì)量；同時(shí)，在運(yùn)營階段，應(yīng)加強(qiáng)管理，對(duì)于不可控因素進(jìn)行預(yù)設(shè)并制定預(yù)案，以減小因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損失。

（三）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償

從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，高速公路PPP項(xiàng)目所遵循的仍然是風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則。只有私人組織預(yù)期能夠從項(xiàng)目中獲得更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更多收益的情況下，才愿意去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，也只有滿足此條件，公共部門和私人組織之間的合作才能持續(xù)、持久。據(jù)此，公共部門要合理考慮私人組織的利益，采取以下幾種方式，依據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償：包括提高財(cái)政補(bǔ)貼、延長(zhǎng)特許經(jīng)營期限、提高通行費(fèi)、稅收優(yōu)惠、土地開發(fā)扶持等。在對(duì)私人組織進(jìn)行補(bǔ)償?shù)倪^程中，為了保證公平合理及防止腐敗行為發(fā)生，公共部門應(yīng)該請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，并按照“三重一大”決策程序進(jìn)行集體決策。

基于高速公路PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，公共部門應(yīng)根據(jù)公平性和可控性原則，采取風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)绒k法對(duì)其進(jìn)行管理，以保證能夠積極利用私人組織在資金、管理和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，積極開展高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營合作，滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于高速公路建設(shè)的需要。

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